Правовой режим земель полосы отвода железных дорог

На правах рукописи ЧЕРНОБАЙ Екатерина Юрьевна ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПОЛОСЫ ОТВОДА ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ 12.00.06 – Земельное право, природоресурсное право, экологическое право, аграрное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва 2014 Работа выполнена в Юридическом институте федерального государственного бюджетного образовательного учреждения «Московский государственный университет путей сообщения» (МИИТ) Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, президент Юридического института Московского государственного университета путей сообщения Духно Николай Алексеевич. Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Черноморец Альберт Евгеньевич, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Волгоградского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Землякова Галина Леонидовна, кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник сектора сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права Российской академии наук. Ведущая организация: Саратовская государственная юридическая академия (СГЮА). Защита диссертации состоится « 25 » апреля 2014 г. в 14:00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 при Университете имени О.Е.ьКутафина (МГЮА) по адресу: 123995, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, дом 9, зал заседаний диссертационного совета. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). Ссылка на сайт Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), на котором соискателем ученой степени размещен полный текст диссертации, а также отзыв научного консультанта соискателя ученой степени и автореферат диссертации: http://msal.ru/general/academy/councils/collab/ Автореферат разослан «___» ____________ 2014 г. Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор И.О. Краснова ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Железнодорожный транспорт является одним из крупнейших землепользователей в Российской Федерации. Согласно статистическим данным общая площадь земель железнодорожного транспорта в России составляет 1 304 975 га. В среднем на каждый километр железной дороги приходится 9–12 га полосы отвода1. ОАО «РЖД» в настоящее время использует более 27 тыс. земельных участков общей площадью свыше 1 млн. га, в том числе: 9 тыс. земельных участков, внесенных в уставный капитал ОАО «РЖД», общей площадью около 41 тыс. га; 6 тыс. земельных участков полосы отвода железных дорог, находящихся в федеральной собственности, общей площадью порядка 971 тыс. га; около 12 тыс. иных земельных участков, используемых по договорам аренды с публично-правовыми образованиями2. Использование земель железнодорожного транспорта в настоящее время сопровождается множеством актуальных проблем правового регулирования предоставления, распоряжения, охраны, аренды земельных участков в полосе отвода железных дорог. До настоящего времени не проводились фундаментальные исследования по проблемам правового режима земель полосы отвода железных дорог. Отсутствие научно обоснованной характеристики юридических особенностей земельных участков, составляющих полосу отвода железных дорог, создает трудности в решении практических задач при использовании правовых норм различных отраслей права, образующих единый правовой режим полосы отвода железных дорог. Эффективное использование этого огромного земельного фонда – вопрос чрезвычайной важности. На это было обращено внимание на заседании Государственного совета РФ, состоявшемся 17 июля 2012 г. Президент РФ В.В. Путин в своем выступлении отметил, что самыми крупными владельцами земли из числа федеральных структур являются Министерство обороны РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, РЖД, Российская академия наук. Однако, отметил Президент РФ, «…95 процентов принадлежащих им земель не используется. Многие начинают этой землёй приторговывать. Но эта земля выделялась этим ведомствам не для того, чтобы они ею торговали, а для того, чтобы использовали»3. В связи с изложенным актуальность исследования проблем правового режима земель в полосе отвода железных дорог обусловлена следующими обстоятельствами: – во-первых, значительным объемом земельных ресурсов, находящихся в ведении организаций железнодорожного транспорта, что требует постоянного внимания к вопросу правового обеспечения рационального использования этих земель; – во-вторых, наличием значительного числа правонарушений в сфере землепользования в полосе отвода железных дорог, что обусловливает необходимость адекватного на них реагирования, в том числе путем принятия мер нормотворческого характера; – в-третьих, несовершенством механизма правового регулирования отношений, связанных с использованием земельных участков, находящихся в полосе отвода железных дорог; – в-четвертых, необходимостью совершенствования законодательства, связанного с изъятием земельных участков в интересах развития сети железных дорог, и возмещения собственникам и землепользователям убытков, связанных с их изъятием; – в-пятых, недостаточностью научных исследований проблем, связанных с обеспечением правового режима земельных участков, составляющих полосу отвода железных дорог. Таким образом, повышение эффективности рационального использования и охраны земельных участков полосы отвода железнодорожного транспорта вызывает необходимость проведения комплексного научного исследования, направленного на выявление, постановку и разрешение теоретических проблем, связанных со спецификой правового режима таких земель, выработку на этой основе научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию земельного и другого законодательства, а также правоприменительной практики в данной области. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере предоставления, использования, охраны и управления земельными участками, образующими полосу отвода железных дорог в Российской Федерации. Предмет исследования составляют нормы, образующие институты земельного и других отраслей права, определяющие особенности правового режима земель в полосе отвода железных дорог, правоприменительная, в том числе судебная, практика в данной сфере, а также научные взгляды и концепции, сложившиеся в отечественной правовой доктрине по поводу правового режима земельных участков, относящихся к землям специального назначения. Цель исследования заключается в выработке теоретических положений о правовом режиме земель полосы отвода железных дорог, сформулированных на основе анализа современного состояния законодательства и практики его применения, а также в разработке предложений по совершенствованию действующего земельного, градостроительного, транспортного и иного законодательства в данной сфере общественных отношений. Цель диссертационной работы обусловила постановку следующих задач: 1) раскрыть специфику правового режима земельных участков в полосе отвода железных дорог; 2) проанализировать соотношение норм гражданского, земельного и административного законодательства в обеспечении правового режима в полосе отвода железных дорог; 3) дать характеристику отношений собственности на земельные участки в полосе отвода железных дорог; 4) обосновать необходимость законодательного закрепления ограничений в пользовании и распоряжении земельными участками в полосе отвода железных дорог; 5) изучить актуальные правовые проблемы охраны земель, составляющих полосу отвода железных дорог; 6) выявить и описать особенности арендных отношений по поводу земельных участков в полосе отвода железных дорог; 7) рассмотреть правовые проблемы изъятия земельных участков для государственных нужд в целях формирования полосы отвода железных дорог; 8) сформулировать научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию норм земельного и других отраслей права, регулирующих правовой режим земельных участков в полосе отвода железных дорог, по правильному и единообразному их применению. Методологической основой диссертационного исследования является общенаучный диалектический, историко-правовой, сравнительно-правовой методы познания, используемые при выявлении особенностей правового режима земельных участков в полосе отвода железных дорог. Системно-структурный метод обеспечил возможность рассмотреть противоречия в исследуемой сфере, сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования пользования земельными участками, составляющими полосу отвода железных дорог. В работе использованы методы формальной логики – сравнение, описание, классификация, анализ, синтез и др., а также частнонаучные методы исследования (формально-юридический, логико-юридический, конкретно-социологический). Применение комплекса указанных методов позволило исследовать предмет диссертационного исследования во всех его взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определённые тенденции, сделать обобщения и сформулировать теоретические выводы и практические предложения. При написании работы использован междисциплинарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов регулирования отношений землепользования в полосе отвода железных дорог как с позиций различных юридических наук (земельного, гражданского, административного, транспортного права и др.), так и иных сфер гуманитарного знания (истории, экономики, политологии и др.). Степень научной разработанности темы исследования. Правовой режим земель полосы отвода железных дорог предметом диссертационных исследований не был. Отдельные проблемы правового режима земель специального назначения были предметом исследований в следующих диссертационных работах: В.В.  Попов «Правовой режим земель железнодорожного транспорта» (2002); О.В. Тарасенко «Правовой режим земель транспорта» (2009); Л.Е. Бандорин «Разрешенное использование земельных участков (2011); Д.В. Абузярова «Правовой режим земель автомобильного транспорта Российской Федерации» (2011); О.А. Золотова «Правовой режим охранных зон» (2013). Данная диссертация является первым специальным комплексным исследованием правового режима земель полосы отвода железных дорог. Теоретическую основу исследования составили научные работы отечественных ученых-правоведов в области теории права (С.С. Алексеев, А.Б. Венгеров, Д.А. Керимов, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, Ю.Н. Тихомиров, В.Н. Хропанюк и др.), теории транспортного права (Е.А. Бевзюк, А.И. Бобылев, Н.А. Духно, В.А. Егиазаров, В.М. Корякин, И.А. Стрельникова и др.), земельного права (А.П. Анисимов, С.А. Боголюбов, А.К. Голиченков, Г.Л. Землякова, И.А. Иконицкая, О.М. Козырь, И.О. Краснова, О.И. Крассов, А.Е. Черноморец, Г.В. Чубуков и др.), гражданского права (Ю.Н. Андреев, В.В. Витрянский, О.С. Иоффе, Г.А. Суханов, Г.Ф. Шершеневич и др.), других отраслей отечественной правовой системы. Эмпирическая база. Достоверность диссертационного исследования подтверждают данные судебной практики, информация, содержащаяся в стенограммах докладов и совещаний в государственных органах, рекомендациях экспертов, статистические данные органов транспортной прокуратуры, а также официальные статистические данные и публикации СМИ. При подготовке работы использован также опыт практической деятельности соискателя в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта (Росжелдора). Нормативную правовую базу составили такие основополагающие акты, как Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие правовой режим земель полосы отвода железных дорог. Научная новизна исследования заключается в том, что проведено первое комплексное монографическое исследование правового режима полосы отвода железных дорог, выявлены особенности правового режима расположенных в ее пределах земельных участков. Диссертационное исследование содержит ряд новых теоретических положений о правовом режиме полосы отвода железных дорог, обладающих научной новизной. Выработанные предложения развивают и дополняют научные знания в исследуемой области. В диссертации также даны конкретные практические рекомендации по совершенствованию законодательства. Комплексное исследование теоретико-правовых аспектов регулирования правового режима земель полосы отвода железных дорог позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие положения, которые отражают новизну исследования: 1.  Дано авторское определение правового режима полосы отвода железных дорог, который предлагается рассматривать как особый правовой режим функциональной зоны, включающей совокупность земельных участков в пределах полосы отвода, находящихся в федеральной собственности, которые используются или предназначены для размещения линейных и иных объектов железнодорожного транспорта. Специфика правового режима полосы отвода железных дорог определяется ее функциональным назначением, обусловленным необходимостью обеспечения безопасности движения и объектов железнодорожного транспорта, защиты населения и охраны окружающей среды от негативного воздействия железнодорожного транспорта. Правовой режим полосы отвода железных дорог носит комплексный характер, поскольку определяется не только земельным, но и иным законодательством: о железнодорожном транспорте, экологическим, санитарно-эпидемиологическим, градостроительным, гражданским, административным и другим законодательством. 2. Особенности правового режима земельных участков в пределах полосы отвода железных дорог определяются предназначением таких участков для размещения объектов железнодорожного транспорта, в зависимости от функционального назначения которых выделяются требуемые земельные участки: – занятые железнодорожными путями или предназначенные для их размещения; – прилегающие к железнодорожным путям; – занятые или предназначенные для размещения соответствующих объектов железнодорожного транспорта. Правовой режим конкретного земельного участка полосы отвода обеспечивает размещение и функционирование определенного объекта железнодорожной инфраструктуры: полотна железнодорожных путей, объектов капитального строительства, инженерных коммуникаций, линий электропередачи, связи и других линейных сооружений. 3. Обосновывается необходимость сохранения федеральной собственности на земельные участки в полосе отвода железных дорог, в наибольшей мере обеспечивающей их эффективное использование и охрану, транспортную и национальную безопасность, а также установления запрета на приватизацию этих земельных участков в условиях планируемого сокращения доли участия Российской Федерации в уставном капитале ОАО «РЖД» со 100 до 75% плюс 1 акция и расширения применения форм государственно-частного партнерства в процессе осуществления инновационного развития железнодорожного транспорта. 4. В связи с отсутствием нормативно закрепленной процедуры принятия решений по определению разрешенного использования земельных участков полосы отвода, в том числе при передаче в субаренду земельных участков (их частей), находящихся на правах аренды у ОАО «РЖД», обоснована необходимость разработки и принятия нормативного правового акта, устанавливающего административную процедуру в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта по использованию земельных участков в границах полосы отвода железных дорог, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. 5. При рассмотрении охраны земель, составляющих полосу отвода железных дорог, предложена авторская редакция понятия охранных зон железных дорог, под которыми предлагается понимать совокупность земельных участков, прилегающих к землям, предназначенным для размещения объектов железнодорожного транспорта, в пределах которых устанавливаются особые условия использования земельных участков, характеризующиеся ограничениями прав субъектов земельных отношений, необходимыми для обеспечения сохранности, прочности и устойчивости объектов железнодорожного транспорта, охраны земель, прилегающих к железным дорогам, включая полосу отвода. 6. Проанализировано соотношение правовых режимов полосы отвода железных дорог и охранных зон железных дорог, исходя из их принадлежности к землям железнодорожного транспорта, а также установленного особого порядка их использования. Предлагается учитывать требования «двойного», «совмещенного» правового режима: режим охранных зон и режим полосы отвода в местах эксплуатации железных дорог, в которых установлены охранные зоны. Данное предложение обосновывается необходимостью единообразного применения законодательства, устанавливающего правовые режимы полосы отвода и охранных зон железных дорог в целях обеспечения безопасности железнодорожного транспорта. 7. Исследована специфика субъектного состава договора аренды (субаренды) земельных участков в полосе отвода железных дорог, которая определяется: – во-первых, принадлежностью указанных земель к федеральной собственности и к землям транспорта, что обусловливает наличие законодательно установленных ограничений в пользовании данными земельными участками; – во-вторых, особым субъектным составом сторон этого договора: в договоре аренды одной стороной выступает Росимущество от имени Российской Федерации, второй стороной – ОАО «РЖД»; в договоре субаренды земельных участков одна сторона договора также конкретно указана в законе – это ОАО «РЖД» (никто другой не вправе выступать в качестве субарендодателя этих земель); – в-третьих, ограничением применения принципа свободы договора. В договоре аренды земельных участков в полосе отвода железных дорог свобода выбора субарендатора данного договора сведена к минимуму (обе стороны указаны в законе). В договоре субаренды земельных участков реализация данного принципа ограничена обязанностью ОАО «РЖД» заключать договоры субаренды земельных участков в полосе отвода с лицами, имеющими в собственности либо в хозяйственном ведении расположенные на этих участках объекты недвижимости, а также с лицами, осуществляющими строительство и эксплуатацию линейных сооружений в полосе отвода железной дороги. 8. Выявлено несоответствие норм ряда подзаконных актов, регулирующих вопросы аренды земельных участков полосы отвода железных дорог, требованиям ст. 38 ЗК РФ о том, что договоры аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности, должны заключаться на торгах, за исключением отдельных случаев, прямо указанных в законе. Однако на практике исключения из указанного общего правила устанавливаются и в подзаконных актах. В целях преодоления указанного противоречия и устранения из законодательства коррупциогенных факторов в диссертации сформулированы конкретные научно обоснованные предложения по внесению изменений и дополнений в следующие нормативные правовые акты, регулирующие порядок землепользования в полосе отвода железных дорог: а) Правила пользования земельными участками, являющимися федеральной собственностью и предоставленными открытому акционерному обществу «Российские железные дороги», утвержденные постановлением Правительства РФ от 29 апреля 2006 г. № 264, – внесено предложение по исключению из Правил норм, позволяющих ОАО «РЖД» заключать договор субаренды незастроенного земельного участка (его части) без проведения торгов; б) Порядок организации работы по передаче в субаренду земельных участков (частей земельных участков), находящихся у ОАО «РЖД» на праве аренды, утвержденный распоряжением ОАО «РЖД» от 14 апреля 2005 г. № 506р, ― внесено предложение по исключению из указанного Порядка норм, позволяющих ОАО «РЖД» заключать договор субаренды незастроенного земельного участка (его части) без проведения торгов, а также возложению на ОАО «РЖД» обязанности передавать земельные участки в субаренду только с учетом их разрешенного использования; в) Примерная форма договора аренды земельного участка, являющегося федеральной собственностью и предоставленного открытому акционерному обществу «Российские железные дороги», утвержденная приказом Минэкономразвития России от 22 июля 2006 г. № 197, ― внесено предложение об исключении из указанной примерной формы положений, предусматривающих возможность заключения договора субаренды земельного участка полосы отвода без проведения торгов. Авторские проекты соответствующих правовых актов приведены в приложениях к диссертации. 9. Проведена систематизация и классификация действий, процедур, осуществляемых в целях формирования полосы отвода железных дорог, в зависимости от категории земель, на которых планируется строительство или реконструкция железной дороги, а также форм собственности, к которой относятся данные земли. Обоснована необходимость совершенствования законодательства о резервировании и изъятии земельных участков в целях формирования полос отвода строящихся и реконструируемых железных дорог. Одним из возможных направлений решения данной задачи могла бы стать разработка и принятие административного регламента Федерального агентства железнодорожного транспорта по исполнению указанной государственной функции. Хотя данный документ носит административный характер, однако в силу его нацеленности на регулирование вопросов частноправового характера (выкуп земельных участков, возмещение правообладателям убытков, причиненных изъятием земельных участков для государственных нужд и др.) его в полной мере можно считать правовым актом частнопубличной направленности. В диссертации предложены формы отдельных документов, связанных с выкупом земельных участков в целях формирования полосы отвода строящихся и реконструируемых железных дорог: – форма уведомления правообладателей земельных участков, подлежащих изъятию для государственных нужд; – форма уведомления государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений о досрочном прекращении в одностороннем порядке договоров аренды или безвозмездного срочного пользования предоставленными им земельными участками; – форма соглашения о выкупе для Российской Федерации земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости.

Похожие:

	Рабочая программа учебной дисциплины основы тяги поездов и тяговые... «Подвижной состав железных дорог, тяга поездов и электрификация» (шифр, наименование специальности)		Рабочие программы дисциплин в структуре Основной образовательной... Системы обеспечения движения поездов (специализация "№1 Электроснабжение железных дорог")
	Рабочие программы дисциплин в структуре Основной образовательной... Подвижной состав железных дорог (специализация "№5 Высокоскоростной наземный транспорт")		Рабочие программы дисциплин в структуре Основной образовательной... Системы обеспечения движения поездов (специализация "№1 Электроснабжение железных дорог")
	Рабочие программы дисциплин в структуре Основной образовательной... Системы обеспечения движения поездов (специализация "№1 Электроснабжение железных дорог")		Рабочие программы дисциплин в структуре Основной образовательной... Эксплуатация железных дорог (специализация "№4 Пассажирский комплекс железнодорожного транспорта")
	Образовательный стандарт высшего профессионального образования по... Строительство железных дорог, мостов и транспортных тоннелей образовательными учреждениями высшего профессионального образования...		Основная образовательная программа высшего профессионального образования... Пооп впо по специальности 271501 «Строительство железных дорог, мостов и транспортных тоннелей»
	Рабочие программы дисциплин в структуре Основной образовательной... Подвижной состав железных дорог (специализация "№4 Технология производства и ремонта подвижного состава")		Основная образовательная программа высшего профессионального образования... Пооп впо по специальности 271501 «Строительство железных дорог, мостов и транспортных тоннелей»
	Рабочая программа учебной дисциплины Специальность 271501. 65 Строительство железных дорог, мостов и транспортных тоннелей		Задачами практики являются: овладение «Электроснабжение железных дорог» по методам технической эксплуатации устройств электроснабжения
	Методические указания по выполнению контрольной работы для студентов... Г 52 Теоретическая механика. Методические указания по выполнению контрольной работы для студентов 2 курса заочной формы обучения...		Программа учебной дисциплины «Основы философии» Фгос по специальности 190623 Техническая эксплуатация подвижного состава железных дорог
	Программа учебной дисциплины «Основы философии» Фгос по специальности 190623 Техническая эксплуатация подвижного состава железных дорог		Рабочая программа учебной дисциплины Мониторинг технического состояния в процессе ремонта и эксплуатации подвижного состава железных дорог