Административная реформа на местах: стимулы и принуждения
Скачать 148.46 Kb.
|
| Административная реформа на местах: стимулы и принуждения Реализация административной реформы является сегодня одним из наиболее актуальных пунктов внутриполитической повестки дня в России. С успехом этой реформы многие государственные деятели, ученые, да и простые граждане связывают переход от косных, бюрократических, признаваемых источником всех зол российской государственности традиций чиновнического правления к современным методам государственного менеджмента, основанного на защите интересов гражданина и минимизации участия государства в экономической жизни общества. Среди многих факторов, определяющих возможный успех административной реформы (равно как и других современных реформ, которые в общем плане можно обозначить как части одного большого проекта действующей власти по модернизации государственного управления в России), особое место занимает пространственный аспект выполнения положений реформы. В силу территориальной протяженности Российской Федерации, неравномерности количественного и качественного состава ее населения и, как следствие, наличия огромного числа особенностей публичных отношений между индивидами и властью в разных частях страны – именно организация центр-периферийного взаимодействия способна оказать существенное влияние на результаты административно-управленческих преобразований в России. В этой связи интересным представляется пронаблюдать за теми инструментами, которые задействует федеральный центр как инициатор административной реформы для вовлечения в процесс реформирования и активизации деятельности субъектов Российской Федерации по достижению целей, поставленных реформой. С самого прихода к власти Президента Владимира Путина все государственные преобразования стали проводиться в рамках заявленного им вектора на построение в стране «вертикали власти». В 2000 году был изменен порядок формирования Совета Федерации, в результате чего губернаторы и руководители региональных парламентов перестали входить в верхнюю палату Федерального Собрания и были заменены в ней своими представителями. Президент тогда же получил право отстранять от должности высших должностных лиц и распускать законодательные органы власти субъектов Российской Федерации в случае нарушения ими федерального законодательства. Были образованы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента, основной задачей которых стало наблюдение за политикой, проводимой местными элитами на различных территориях России, и приведение ее в соответствие с политикой федеральной. Все это было началом систематизации и «кодификации» государственного управления в России, необходимых для выявления основных проблем, постановки целей и задач последующих преобразований. Думается, именно этого – четкого обоснования дисфункций действующих процедур управления в стране – не хватало попыткам инициирования административной реформы, имевшим место в конце 1990-х гг., для превращения их в конкретные действия властей. Через некоторое время в том же 2000 году Указом Президента России был образован Государственный совет, объединяющий всех высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Несмотря на изначально совещательный характер нового органа, он превратился в эффективный институт отработки и «обкатки» новых проектов решений федеральной власти на предмет их выполнимости и реализуемости на местах. Именно через Государственный совет стало возможным осуществление согласования с регионами тех политических позиций, которые впоследствии отражались в федеральных законах, указах Президента, постановлениях Правительства. И как следствие, именно Государственный совет стал первым средством институциализации лояльности региональных элит федеральному центру, которая позднее закреплялась уже другими, более эффективными механизмами. Государственный совет является формальной площадкой для равноправного диалога между властями всех субъектов Российской Федерации и властью федеральной, на которой вырабатываются компромиссные решения. После совместного принятия таких решений редкий губернатор найдет в себе смелость подвергать сомнению их справедливость и обоснованность. Существенным ресурсом для активного продвижения в стране идей центральной власти является сегодня и партия «Единая Россия». За последние годы она организационно вобрала в себя подавляющую часть действующей политико-административной элиты – всех тех, от кого зависит принятие и реализация государственных решений. Фракция партии в Государственной Думе сегодня насчитывает 309 депутатов. В «Единой России» состоит 107 членов Совета Федерации, порядка 70 губернаторов (более 75 % от общего числа) и постоянно растущее большинство депутатов региональных парламентов. Количество же входящих в «Единую Россию» заместителей, помощников, мэров городов и т. д. вообще не поддается оценке. Все это не просто сообщество российского бомонда, но и важная институциональная основа для четкого обеспечения выполнения на местах всех указаний центра. Партийная дисциплина вновь, как и некоторое время назад, превратилась в негласную форму мягкого принуждения к реализации мер по выполнению генеральной линии партии, означающей, прежде всего, претворение в жизнь решений руководства страны. Одним из направлений этой генеральной линии сегодня является проведение административной реформы. «Аппарат, как известно, вечен, но от того, как эффективно он будет работать, зависит, в конечном счете, наше с вами будущее. Поэтому фракция "Единая Россия" реформу поддержала»1, - выразил мнение партии секретарь Президиума Генерального совета «Единой России» Вячеслав Володин. Отмена в 2004 году прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации явилась закономерным этапом активной преобразовательной деятельности федерального центра. Было инициировано достаточно большое количество реформ, успех которых теперь уже должен был определяться степенью готовности к их выполнению органов власти на местах, слаженностью их работы и ответственностью за результаты. Это и бюджетная реформа, и реформа местного самоуправления, и, главным образом, административная реформа. Для минимизации рисков в процессе их осуществления власть пошла на наделение Президента инструментом наиболее быстрого и жесткого реагирования на изменение политической ситуации в регионе в форме права отстранения губернаторов от должности в связи с утратой доверия и внесения новой кандидатуры для наделения соответствующими полномочиями. Если абстрагироваться от всех ценностных составляющих подобного решения, то можно обнаружить, что оно оформило образование четкого и ликвидного механизма обратной связи, позволяющего контролировать процесс реализации реформ одновременно по всей стране. Даже с учетом существующей лояльности всех без исключения региональных элит действующему федеральному руководству, у последнего не было полномочий прямого и – главное – скорого воздействия на степень выраженности общегосударственных приоритетов в развитии тех или иных территорий страны. Даже с учетом возможных частых совещаний и консультаций со всеми субъектами федерации по вопросам реализации реформ государство все равно состоит из слишком большого числа территориальных единиц, чтобы нести высокие транзакционные издержки по продвижению в довольно медленном, но едином для всех регионов темпе в направлении преобразований. В этой связи, кстати, стал развиваться параллельный процесс укрупнения субъектов Российской Федерации, который хоть напрямую и не признается в качестве самостоятельной целенаправленной деятельности властвующих акторов, тем не менее, косвенно влияет и полностью вписывается в логику административной реформы как средства повышения эффективности государственного управления в России. Все эти последовательно реализуемые меры по выстраиванию вертикали власти позволили выработать универсальный механизм принятия, имплементации и последующих контроля и корректировки новых решений как средств выражения политической воли – в том числе и по модернизации системы и отношений административно-государственного управления. Эффективность такого механизма и готовность страны к предстоящей административной реформе Президент Владимир Путин обосновал уже в 2003 году в своем Послании к Федеральному Собранию: «Прошедшие три года также показали, чего мы реально можем добиться, если работаем вместе и на один результат». И затем: «Предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу»1. Помимо властной вертикали, с известной степенью необходимости обеспечивающей сегодня реализацию всех замыслов действующей элиты, необходимо отметить и инструменты стимулирования, посредством которых субъекты Российской Федерации, активно реализующие положения административной реформы, получают со стороны федерального центра определенные преимущества и преференции. Такими инструментами на сегодняшний день могут быть названы Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, через который предоставляются субсидии наиболее успешным в реализации экономических реформ регионам и муниципальным образованиям Российской Федерации, и конкурс по отбору высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы. Начиная с 2001 г. в России реализуется программа реформирования системы региональных и муниципальных финансов. В рамках данной программы была проведена работа по совершенствованию бюджетно-налогового законодательства, сформулированы основные направления реформирования региональных и муниципальных финансов, создан механизм конкурсного отбора регионов и муниципальных образований для предоставления им «стимулирующих трансфертов». Средства на предоставление этих трансфертов сосредоточены в фонде реформирования региональных и муниципальных финансов, выделяемого в рамках федерального бюджета. В числе приоритетных направлений реформирования системы финансов была выбрана и административная реформа. Согласно Положению о предоставлении субсидий из фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, к оцениваемым в рамках фонда составляющим административной реформы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях относятся2:
На сегодняшний момент было проведено четыре конкурса на получение трансфертов из фонда реформирования финансов. В каждом из них победителями становились пять регионов. Получение регионами дополнительных средств, направляемых ими на реформы, является хорошим стимулом для региональных и местных администраций разрабатывать и реализовывать передовые методы государственного и муниципального управления. Главным распорядителем средств фонда является Министерство финансов России. Оно оценивает представленные субъектами Российской Федерации и муниципалитетами заявки, после чего отбирает до 10 регионов и до 10 муниципальных образований, имеющих наилучшие показатели оценки, а затем из них – до 8 регионов и 8 муниципальных образований, имеющих первоочередное право на получение субсидий из Фонда. С целью достижения максимального эффекта, а также повышения заинтересованности регионов в осуществлении реформ, средства регионам и муниципалитетам передаются двумя частями в течение двух лет. При этом 50 % распределяемого фонда субсидий передается пропорционально объему расходов бюджета субъекта Российской Федерации и муниципального образования за последний завершенный финансовый год, а оставшиеся 50 % - пропорционально итоговым показателям оценки заявок субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Следует отметить, что субсидии фонда реформирования региональных и муниципальных финансов являются долевыми (т. е. регионы и муниципалитеты участвуют в выполнении программы своими деньгами) и финансируются после завершения всей программы реформ. В результате у регионов и муниципалитетов появляются стимулы к проведению всей программы реформ до конца. В случае невыполнения регионом или муниципальным образованием программы реформ, ими не будут получены средства фонда в полном объеме. В отличие от фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, в распределении которого критерий реализации административной реформы не является ключевым и первостепенно важным, конкурс по отбору высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы призван выделять и поощрять регионы, которые преуспели именно в достижении целей, поставленных административной реформой. В то же время этот конкурс был учрежден и впервые проведен лишь в 2006 году, и следовательно, говорить о степени его влияния на эффективность реализации реформы в российских регионах пока преждевременно. Конкурс состоялся в июне-июле 2006 года в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29.05.2006 № 336 «О дополнительных мерах по оказанию поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2006 году» и Приказом Министра экономического развития и торговли РФ от 9.06.2006 № 152 «Об организации работ по проведению конкурсного отбора федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы в 2006 году». Согласно Порядку проведения Конкурса, в нем могут принимать участие те субъекты Российской Федерации, которые успели утвердить программы и план, разработать проекты и создать комиссию по проведению административной реформы. Если в отношении Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов главным распорядителем средств является Министерство финансов, то в конкурсе для оказания поддержки проведения административной реформы определением победителей и распределением поощрительных субсидий занимается Министерство экономического развития и торговли, определенное Правительством России в качестве федерального органа исполнительной власти, «уполномоченного осуществлять нормативно-правовую и методическую поддержку проведения мероприятий в рамках административной реформы»1. В качестве критериев оценки конкурсных заявок регионов Министерством экономического развития и торговли были определены:
В состоявшемся впервые конкурсе приняли участие 46 из 88 субъектов Российской Федерации. Заявки всех из них были признаны удовлетворяющими требованиям, необходимым для участия. На основании проведенной Конкурсной комиссией оценки победителями были признаны конкурсные заявки 29 регионов1. Выделение субсидии, как и в случае с Фондом реформирования финансов, осуществляется в два этапа. На первом этапе – непосредственно после проведения конкурсного отбора – регионы получают 60 % предусмотренных средств. На втором этапе – после отбора по результатам – оставшиеся 40 % средств предоставляются всем, за исключением тех участников, программы, планы и проекты которых признаны неудовлетворительными, и участникам конкурсного отбора, представившим отчеты о реализации программ, планов и проектов, которые в соответствии с методикой оценки результатов признаны лучшими. Несмотря на развитую систему предпосылок для включения регионов в реализацию административной реформы, говорить об их активном участии в реформе сегодня не приходится. Это связано с разными причинами, но самая основная, вероятно, заключается в том, что на федеральном уровне ее статус все активнее стал терять свои позиции, а субъекты федерации уже научились чутко реагировать на подобные тренды. Возможно, вследствие направленности основной политической энергии на более актуальные сегодня национальные проекты, сил и средств для альтернативных направлений деятельности остается меньше, чем нужно. С другой стороны, может быть, реализация административной реформы вскрыла некие фундаментальные противоречия, разрешить которые федеральный центр пока не в состоянии. В любом случае, возникающие периодически мнения о бесперспективности реформы имеют под собой ощутимые внешние основания. Так, результаты ряда первоначально реализованных мероприятий в рамках административной реформы сегодня вновь постепенно возвращаются в изначальное, предреформенное состояние. Если в 2004 году было ликвидировано огромное количество ведомств, выполнявших, как было признано, избыточные или дублирующие функции, а во всех оставшихся органах исполнительной власти количество заместителей руководителя было сокращено до двух, то сегодня мы можем наблюдать, как многие ликвидированные ведомства возрождаются (пусть и под другими названиями), а число заместителей руководителей во всех органах исполнительной власти уже превышает 3, а то и 4 человека. Правительственная комиссия, созданная для координации процесса реализации административной реформы, продолжает работать в достаточно вялотекущем режиме: ее возглавляет малопубличный руководитель Аппарата Правительства Сергей Нарышкин, состав комиссии давно не обновлялся, хотя многие ее члены сменили свои должности и занимаются уже другими вопросами. При этом все же официально административная реформа продолжает развиваться. В 2005 году была принята новая Концепция реформы, рассчитанная на следующие три года1. Она признала выполненными ряд мероприятий, установленных Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах", и определила новую систему целей, задач и мероприятий. В Концепции также было признано, что «в основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов». Видимо, для исправления этого недостатка был учрежден уже описанный конкурс по отбору высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы. С учетом того энтузиазма, с которым регионы включились в конкурсную борьбу (46 из 88), можно прогнозировать, что подобные формы стимулирования могут стать эффективным способом распространения реформы на всем пространстве Российской Федерации. Не случайно на состоявшемся 21 июля 2006 года заседании Государственного совета, посвященном разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов, рабочая группа во главе с губернатором Красноярского края Александром Хлопониным предложила создать по аналогии с уже описанным фондом поддержки реформирования региональных и муниципальных финансов специальный федеральный фонд поддержки социально-экономических реформ в регионах и муниципальных образованиях2. То есть поиск новых механизмов стимулирования субъектов федерации к активному продвижению реформ, видимо, еще будет продолжен. Важно, правда, при этом, чтобы и федеральный центр не сбавлял изначально взятый темп и демонстрировал лучшую практику для воспроизводства ее на местах. Другой вопрос – насколько будут соответствовать целям и задачам административной реформы реальные шаги регионов, получивших соответствующие трансферты. Здесь существует риск корыстных мотивов участия региональных властей в подобных конкурсах и последующего неэффективного или даже нецелевого расходования полученных средств. Безусловно, субъект федерации должен иметь определенную свободу использования законно полученного поощрения, но при этом нужно осознавать, что целью стимулирования является не красочное представление проектов, а достижение конкретных результатов, которое должно иметь место в регионе. Для контроля этих результатов и их единой направленности могут использоваться как раз методы принуждения, вытекающие из логики вертикали власти, когда выполнение целей и задач административной реформы становится уже предметом ответственности субъекта перед федеральным центром. Административная реформа, как уже подчеркивалось, - процесс системной перестройки властеотношений. Он затрагивает не только декларируемые соответствующей Концепцией направления, но и – более широко – все сферы государственного управления. Безусловно, этот процесс сложнореализуем. Однако, как удается увидеть, власть последовательно готовила все необходимые для подобных системных изменений рычаги. Сегодня она может себе позволить задействовать любые из них, а значит, реализация заявленных административных преобразований – по крайней мере, в организации управления территориями – стала после начала реформы политическим обязательством правящей элиты перед обществом. По степени выполнения этого обязательства через некоторое время можно будет судить о результатах всей ее деятельности. 1 «Бездумно шашкой махать – не дело» - интервью с В. Володиным. // Журнал «Финансовый контроль», 2004, № 6. 1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию / "Российская газета", № 93, 17.05.2003. 2 Положение о предоставлении субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов. Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 5.01.2005 № 2 / Собрание законодательства РФ, 10.01.2005, № 2, ст. 167; "Российская газета", № 7, 19.01.2005. 1 Постановление Правительства РФ от 29.05.2006 № 336 «О дополнительных мерах по оказанию поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2006 году», ч. 1. / Собрание законодательства РФ, 05.06.2006, N 23, ст. 2528. 1 Протокол заседания комиссии по проведению в Минэкономразвития России конкурсного отбора федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы в 2006 году от 18.07.2006 № 2 / http://ar.economy.gov.ru/documents/f!protokol_final_180706.doc 1 Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства РФ, 14.11.2005, № 46, ст. 4720. 2 См.: Доклад о механизме взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов / Государственный совет Российской Федерации, Рабочая группа по вопросам комплексного социально-экономического планирования развития регионов. – М., 2006. |
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Административная реформа в россии: некоторые итоги и задачи юридической науки ... |  | Время принуждения Овека – «эпоха принуждения» может быть чрезвычайно скоротечной и трагичной. И тогда человек сможет только удивляться тому, как он... |
| Рабочая программа учебной дисциплины «Административная юстиция» График организации самостоятельной работы студентов по учебному плану по дисциплине «Административная юстиция» | | Тематическое планирование № Тема урока Кол-во часов Тип урока Характеристика... Крестьянская реформа: проблема земли и воли. Крестьянская реформа в крае: условия и итоги преобразований |
| Реформа местного самоуправления: достижения и проблемы Талалаев Н.... Коплен большой опыт в данной сфере. Начиная с ХVII в создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах.... | | Инновационная деятельность в условиях реализации фгос при решении... Тапов реформирования, были решены. Причин этому много. По мнению Фулан Майкла «Реформа – это не просто воплощение последних политических... |
| Рабочая программа учебной дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел» Рабочая программа учебной дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел» разработана на основе Федерального государственного... | | Типы социального принуждения в россии и на западе: сравнительное... Институте по переподготовке и повышению квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук |
| Административная территория отдела полиции №12 "Гвардейский" | | Тема Личность, правовое воспитание и правовое образование (2 часа) Необходимость государственного принуждения и правового воспитания для обеспечения реализации права |
| Программа учебной дисциплины институциональная экономика Институциональная структура экономики определяет стимулы участников экономической деятельности, их возможности и те трансакционные... | | Методические рекомендации по выполнению слушателями факультета заочного... Методические рекомендации предназначены для слушателей Факудьтета заочного обучения Краснодарского университета мвд россии и являются... |
| План практических занятий по дисциплине «административная юстиция»... План практических занятий по дисциплине «административная юстиция» для студентов заочного отделения юз, юзв/С | | Значение правового закрепления оснований применения мер принуждения мицкая Е. В., Тлеумбетов С ... |
| Программа дисциплины «Преступления в сфере компьютерной информации.... Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов направления подготовки 030900.... | | Индивидуально – ориентированная система обучения (иосо) Поэтому я в своей деятельности придерживаюсь второго пути, который предполагает опору на внутренние стимулы к учебе, но его реализация... |
