Сокращение масштабов бедности и развитие социальной помощи.
Согласно официальным данным Росстата доля бедных в России оценивается на уровне 20%. Анализ структуры бедности указывает на высокое представительство среди бедных лиц трудоспособного возраста. Работающие граждане составляют около 50% от общей численности бедного населения. При этом максимальный риск попадания в число бедных наблюдается у детей в возрасте от 7 до 15 лет. Традиционно бедные категории населения, (к их числу относятся: семьи, имеющие в своем составе безработных, зарегистрированных в службе занятости; многодетные и неполные семьи; семьи с большим числом иждивенцев), при более высоких рисках бедности, составляют только 30% от их числа.
Высокое представительство трудоспособных граждан в числе бедных определяется, прежде всего, низким уровнем оплаты труда. Около 30% бедных составляют семьи, где все трудоспособные имеют регулярную оплачиваемую работу в сельском хозяйстве, торговле и бюджетном секторе. Кроме того, фактором бедности является незанятость трудоспособных (60% дефицита доходов приходится на семьи, где есть хотя бы один трудоспособный, который не учится и не работает, и у 30% полных семей с детьми только один родитель является работающим). Одной из причин недостаточной успешности бедных граждан на рынке труда является то, что они значительно уступают небедным гражданам по уровню образования. В то же время, дети из бедных семей имеют значительно меньшие шансы, чем дети из обеспеченных семей, на получение высшего и среднего профессионального образования. В дальнейшем это ведет к снижению их конкурентоспособности на рынке труда и способствует воспроизводству хронических зон бедности в долгосрочной перспективе.
В территориальном разрезе бедность концентрируется в сельской местности и небольших городах. При этом большинство бедных проживает в регионах со средним уровнем экономического развития.
Согласно данным, полученным на основе обследований бюджетов домохозяйств, основными факторами, обеспечившими снижение уровня бедности в 2000-2004 годах, являются высокие темпы роста доходов населения и снижение уровня неравенства. Однако значительное число семей имеет уровень потребления, ненамного превышающий прожиточный минимум. Поэтому сохраняется риск увеличения числа бедных в случае возникновения неблагоприятной ценовой конъюнктурой на международных энергетических рынках и последующего ухудшения экономической ситуации в стране.
Наметившаяся тенденция к быстрому сокращению бедности может приобрести устойчивость только при условии, если она будет дополнена адекватными мерами социальной политики. Однако существующие программы социальной помощи слабо влияют на уровень бедности, поскольку основная часть ресурсов социальных программ, в том числе и программ адресной социальной помощи, распределяется в пользу небедных категорий населения.
Многие программы социальной защиты, реализуемые на местном уровне, нередко характеризуются завышенными удельными (в том числе административными) затратами в расчете на одного участника, и при этом охватывают незначительную долю потенциальных получателей помощи из числа бедных. Различные программы социальной помощи и содействия занятости недостаточно взаимоувязаны, отсутствуют единые базы данных об оказании социальной помощи по различным каналам, учет бедных домохозяйств и получателей социальной помощи не отражает полной картины бедности в регионе, отсутствует целенаправленный мониторинг бедности и оценка эффективности социальных программ на региональном уровне.
Органы социальной защиты населения основное внимание в своей работе, как правило, оказывают тем категориям населения, доля бедных среди которых сравнительно невысока. Несмотря на высокую долю трудоспособного населения среди бедных, органы занятости населения практически не ведут целенаправленной работы с бедными трудоспособными гражданами, а существующие программы содействия занятости как правило не позволяют учесть специфические потребности трудоспособных граждан из бедных домохозяйств. Недостаточно развита практика совместного участия государственных органов, бизнеса и некоммерческих организации в реализации совместных проектов, направленных на преодоление бедности.
Главной целью политики в области доходов населения является существенное снижение уровня бедности на основе поддержания высоких темпов экономического роста, обеспечения макроэкономической стабильности, роста денежных доходов населения, повышения эффективности программ социальной защиты, направленных на борьбу с бедностью и развития механизмов социального партнерства.
Важную роль в сокращении бедности и предотвращении ее нарастания по-прежнему играет поддержание высоких темпов экономического роста и макроэкономической стабильности. В целях предупреждения роста бедности в условиях неблагоприятной экономической конъюнктуры, макроэкономическая политика должна предусматривать адекватные антициклические меры, включая поддержание на экономически безопасном уровне золотовалютных резервов и стабилизационного фонда.
Наряду с мерами макроэкономической политики, для достижения поставленной цели необходимо добиться кардинального повышения вклада государственных социальных программ в дальнейшее сокращение численности бедных. В свою очередь, решение этой задачи невозможно путем механического наращивания бюджетных ассигнований в рамках существующей системы органов социальной защиты и занятости, без коренной перестройки форм и методов их работы.
Необходимо обеспечить при содействии федеральных органов исполнительной власти формирование в системе органов социальной защиты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления специализированных подразделений, ориентированных преимущественно на предоставление помощи семьям, находящимся за чертой бедности. Их работа должна быть построена на широком использовании информационных технологий и эффективных методик адресной социальной помощи и содействия бедным семьям, хорошо зарекомендовавших себя в российской и международной практике.
Многие эффективные программы помощи бедным могут носить комплексный характер и предусматривать сочетание материальной помощи бедным с мерами по их социальной интеграции и повышению конкурентоспособности на рынке труда. Это предполагает наличие тесной координации деятельности органов социальной защиты с органами содействия занятости населения и органами, осуществляющими предоставление жилищных субсидий и иных форм социальной помощи, на основе совместного планирования и реализации социальных программ и использования единых баз данных о бедных домохозяйствах.
Важным условием для предотвращения воспроизводства зон хронической бедности является реализация мер, направленных на повышение доступности качественного профессионального образования для детей из бедных семей. Решение задачи предполагает реализацию совместных программ на основе тесного взаимодействия органов социальной защиты и органов образования.
Особое внимание должно быть уделено обеспечению эффективного взаимодействия органов социальной защиты и занятости с негосударственными организациями, чья деятельность направлена на оказание помощи нуждающимся категориям населения, а также с представителями делового сообщества. Необходимо обеспечить развитие механизмов частно-государственного партнерства, позволяющих объединять средства государства и частных благотворителей, а также привлекать негосударственные организации для совместной разработки и реализации программ сокращения бедности на условиях государственного социального заказа, социальных грантов и в иных формах. Для этого потребуется, в частности внесение изменений в бюджетное, налоговое и гражданское законодательство.
Следует предусмотреть оказание финансового содействия субъектам Российской Федерации в осуществлении мероприятий, связанных с реструктуризацией органов социальной зашиты и повышением эффективности их деятельности в сфере борьбы с бедностью. Эти средства, в том числе должны направляться на софинансирование наиболее эффективных программ борьбы с бедностью, проведение оценки эффективности программ сокращения бедности, повышение квалификации кадров и формирование единых баз данных.
Необходимо активизировать работу по методическому обеспечению программ борьбы с бедностью и по распространению примеров лучшей практики, выявленных на основе независимых оценок эффективности и результативности. В частности, эта работа призвана обеспечить формирование единых баз данных об оказании социальной помощи нуждающимся домохозяйствам из различных источников и внедрение на этой основе «социальных паспортов» бедных домохозяйств.
Целесообразно также создать единую общенациональную систему мониторинга бедности и контроля за эффективностью и результативностью программ помощи нуждающимся на основе единых методик, отработанных в международной практике, и с привлечением независимых экспертов для осуществления мониторинга и оценки эффективности программ борьбы с бедностью. Для этого необходимо обеспечить дальнейшее совершенствование обследований бюджетов домохозяйств и обследований занятости с учетом растущих информационных потребностей в сфере мониторинга бедности и оценки эффективности программ социальной защиты.
Подходы к сокращению бедности должны быть дифференцированы в территориальном разрезе. В среднеразвитых регионах, где сосредоточена основная часть бедных, основной упор должен делаться на активизацию работы, направленной на содействие социальной интеграции трудоспособных бедных и повышение их конкурентоспособности на рынке труда. Кроме того, в течение ближайших трех лет в соответствующих субъектах Российской Федерации необходимо добиться постепенного замещения существующих малоэффективных программ социальной защиты новыми программами, которые будут адаптированы к местным условиям и чья эффективность будет подтверждена в ходе экспериментальной отработки.
В слаборазвитых и депрессивных регионах с высоким уровнем бедности первостепенное внимание должно быть уделено мерам содействия экономическому развитию соответствующих территорий, в том числе на основе развития инфраструктуры, целенаправленных мер по созданию благоприятного инвестиционного климата и использования механизмов частно-государственного партнерства. Эти меры должны сопровождаться усилиями по повышению качества человеческого капитала (переобучение и повышение квалификации), программ содействия развитию малого бизнеса и другими мерами, способствующими повышению экономической активности трудоспособных бедных. В случае отсутствия перспектив появления новых рабочих мест в пределах соответствующего региона (например, в ряде районов Крайнего Севера), указанные меры могут быть дополнены программами содействия трудовой миграции за пределы региона постоянного проживания.
Учитывая низкую эффективность подавляющего большинства действующих социальных программ с точки зрения сокращения бедности, на первом этапе (2005-2006 гг.) представляется нецелесообразным увеличение в реальном выражении расходов на их финансирование. Основные усилия в этот период должны быть сосредоточены на перестройке системы оказания социальной помощи. Они включают реорганизацию органов социальной защиты, внедрение действенных механизмов межведомственной координации, отработку наиболее эффективных программ в рамках локальных экспериментов, совершенствование системы администрирования, формирование баз данных и системы мониторинга эффективности реализуемых программ. На втором этапе (2007 г) возможен переход к широкому внедрению наиболее эффективных программ по борьбе с бедностью и перераспределение на эти цели ресурсов бюджетов всех уровней.
Росту материальной обеспеченности работающего населения будет способствовать проведение мероприятий по повышению минимального размера оплаты труда и уровня оплаты труда работников бюджетных учреждений.
Переход на замену большинства натуральных льгот денежными компенсациями и введение новых механизмов предоставления наиболее существенных натуральных льгот в рамках «социального пакета», будут способствовать оптимизации социальной помощи, дифференциации ее объема, содействовать улучшению материального положения миллионов граждан.
Предстоит усилить адресный характер социальной поддержки с тем, чтобы не допустить маргинализации малообеспеченных слоев населения и «выпадения» из системы государственной помощи граждан, не способных к самообеспечению. При реализации адресной социальной помощи будет обеспечиваться учет как доходов, так и специфических индивидуализированных особенностей различных групп населения, нуждающихся не только в материальной, но и в иных видах социальной поддержки. При этом размер денежных выплат должен стать зависимым от материального положения граждан. Это оптимизирует систему социальной помощи, позволит перераспределить бюджетные ресурсы в пользу особо нуждающихся, и тем самым сократить масштаб бедности в стране.
За последнее десятилетие в стране сформирована инфраструктура учреждений нового типа – социального обслуживания граждан, оказавшихся в сложной жизненной ситуации: одиноких пенсионеров, инвалидов, беспризорных и безнадзорных детей, жертв домашнего насилия, людей, испытывающих психологические проблемы, лиц без определенного места жительства и других категорий граждан, имеющих высокий риск попадания в число бедных. Услугами социальных служб ежегодно пользуются миллионы россиян.
Однако сфера социального обслуживания оказалась практически не затронута рыночными преобразованиями, что привело к снижению качества многих социальных услуг, не эффективному использованию ресурсов, игнорированию реальных потребностей отдельных групп населения. Устарела нормативная правовая база.
В целях удовлетворения устойчивой потребности отдельных категорий населения в социальных услугах будет осуществлена оптимизация системы оказания социальных услуг, направленная на повышение качества и увеличение объема услуг, в том числе, по реабилитации и социальной интеграции инвалидов.
Развитие рынка социальных услуг намечается осуществлять с учетом обеспечения доступности этих услуг для бедных групп населения Повышение качества и доступности социальных услуг потребует развития страховых, рыночных механизмов, конкурентной среды, партнерства с организациями гражданского общества и бизнеса, новых моделей управления социальной инфраструктурой. Для решения данной задачи предполагается проводить работу по формированию рынка социальных услуг с равными возможностями для их поставщиков, представляющих государственные и негосударственные социальные службы, созданию новых организационно-правовых форм учреждений социального обслуживания. Будут определены приоритеты предоставления социальных услуг наиболее нуждающимся гражданам, в первую очередь одиноким пожилым гражданам по уходу на дому. Активизируется процесс разукрупнения домов-интернатов, создания домов-интернатов и геронтологических центров малой вместимости.
Отказ от сметного финансирования государственных социальных служб потребует определения фактической стоимости каждой социальной услуги, перехода на оказание социальных услуг на основе государственного заказа, а также их полной или частичной оплаты гражданами, имеющими достаточный уровень дохода.
Особое внимание должно быть уделено использованию потенциала социальных служб для формирования у малоимущих групп населения умений и навыков самообеспечения, развития семейных форм малого предпринимательства, создания групп самопомощи по принципу общего места жительства, общих семейных и профессиональных интересов.
Для приведения нормативной правовой базы в соответствие с поставленными задачами, предполагается:
разработать новую редакцию федеральных законов, регулирующих сферу социального обслуживания;
обеспечить единые требования к стандартизации предоставления социальных услуг населению, разработать в помощь органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации пакет модельных стандартов качества социальных услуг;
разработать нормативы предоставления социальных услуг различным группам населения в зависимости от реальной нуждаемости.
Для повышения качества и увеличение объема услуг по реабилитации и социальной интеграции инвалидов следует предусмотреть проведение оптимизации системы медико-социальной экспертизы, совершенствования системы реабилитации и социальной интеграции инвалидов, в том числе детей-инвалидов, обеспечения доступности для инвалидов возводимого жилья, объектов социальной инфрастуктуры, транспорта.
Будет завершено формирование федеральных учреждений медико-социальной экспертизы, их оснащение передовыми технологиями диагностики и реабилитации.
Наряду с этим необходимо создать инфраструктуру реабилитационных центров, обеспечивающих комплексную реабилитацию инвалидов и их возвращение к полноценной жизни в обществе, активизировать формирование реабилитационной индустрии по выпуску современных технических средств реабилитации, разработать для каждого инвалида индивидуальную программу реабилитации, включающую меры по медицинской, профессиональной и социальной реабилитации.
Реализация этих мер обеспечит сокращение численности инвалидов, ежегодный возврат к труду 80-100 тысяч инвалидов, укрепление материально-технической базы реабилитационных учреждений и протезно-ортопедических предприятий, внедрение импортозамещающих технологий.
Распространение бедности среди семей с детьми обуславливает повышенный риск асоциального поведения как самих родителей, так и, в первую очередь, их детей, ведет к безнадзорности и противоправному поведению детей, а в перспективе к воспроизводству бедности в новых поколениях. Для предотвращения последующего воспроизводства бедности, сокращения численности безнадзорных и беспризорных, сокращения социального сиротства и противоправного поведения несовершеннолетних предполагается сосредоточить усилия на реализации следующих мер:
проведение профилактической работы с семьями на ранних стадиях их социального неблагополучия;
создания системы комплексной реабилитации детей, находящихся в трудной жизненной ситуации;
разработка и внедрение инновационных моделей семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей; форм и технологий профилактической и реабилитационной работы с несовершеннолетними, нуждающимися в социальной реабилитации;
создание системы ювенальной юстиции.
Необходимо создание системы социальной реабилитации групп повышенного риска бедности, включая лиц, отбывших срок лишения свободы, лиц страдающих наркотической и алкогольной зависимостью.
|
