О модернизации бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления
Выполняя функцию независимой «обратной связи», КСО прямо способствуют развитию процессов прозрачности российской бюджетной политики, влияет на повышение качества государственного, муниципального и общественного управления, способствует реализации конституционных принципов подотчетности власти обществу.
В 2013 году Правительство РФ уделяло внимание созданию условий для эффективного управления региональными и муниципальными финансами, была проведена значительная работа по совершенствованию бюджетного законодательства, в том числе в области контроля. В основе новой организации бюджетного процесса в России лежит концепция, ориентированная на повышение ответственности и расширение самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров.
Однако говорить о достижении поставленных целей преждевременно: еще не решена задача долгосрочной сбалансированности бюджетной системы, не осуществлен переход к программной структуре бюджетов, нет ощутимых сдвигов в повышении эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг.
Так, по итогам 2013 года в среднем по России доля программных расходов бюджета равна 46,9%, финансовое положение большинства регионов осложнилось. Вместе с тем, в ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований остается низким качество управления бюджетным процессом, свидетельством чего являются высокий по сравнению со среднероссийским уровнем уровень просроченной кредиторской задолженности по отношению к их собственным доходам, низкое качество финансового планирования, а также недостаточное использование современных процедур и методов управления бюджетным процессом.
Государственный долг субъектов РФ за 2013 год вырос на 29%, отношение объема государственного долга субъектов РФ к доходам без учета безвозмездных поступлений составило 33%, а отношение суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъектов к доходам региональных бюджетов без учета безвозмездных поступлений – 13%.
Количество регионов, консолидированные бюджеты которых исполнены с дефицитом, увеличилось до 77 (в 2012 году - 67), при этом увеличение размера дефицита региональных бюджетов привело к росту объема госдолга субъектов РФ. Из них в 35 регионах дефицит превысил 15% объема налоговых и неналоговых доходов, нарушив ограничения, установленные ст.92.1 БК РФ (что влечет применение предусмотренных Кодексом мер принуждения. Стоит отметить, что таковые - не установлены). Вместе с тем, разрыв между темпами роста доходов и расходов оказался самым значительным за последние 10 лет.
Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года №310 утверждена государственная программа Российской Федерации "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации "с целью решения следующих проблем:
- повышение рисков несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
- несвоевременное осуществление или осуществление не в полном объеме полномочий, закрепленных законодательством Российской Федерации за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
- увеличение просроченной кредиторской задолженности;
- снижение качества управления региональными и муниципальными финансами;
- рост нарушений бюджетного законодательства.
Подпрограммы госпрограммы:
подпрограмма 1 "Совершенствование систем распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы РФ";
подпрограмма 2 "Поддержание устойчивого исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов";
подпрограмма 3 "Содействие повышению качества управления региональными и муниципальными финансами"
Государственная программа носит постоянный характер, в ней выделены два этапа реализации программы, первый этап с 2013 года по 2015 год, второй этап с 2016 года по 2020 год. На первом этапе предполагается проведение ежегодного анализа и оценки сбалансированности бюджетов бюджетной системы, а также подготовка предложений по совершенствованию предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе субсидий. Кроме того, планируется развитие стимулирующих механизмов межбюджетных отношений в отношении внедрения программно-целевых методов управления региональными и муниципальными финансами и повышения качества организации бюджетного процесса. На втором этапе предполагается осуществление долгосрочных мероприятий, направленных на реализацию цели и задач государственной программы.
Участие субъектов Российской Федерации в достижении целей и задач подпрограммы 3 "Содействие повышению качества управления региональными и муниципальными финансами" заключается в проведении мероприятий по повышению качества управления региональными и муниципальными финансами, в том числе:
- принятие и реализация программ повышения эффективности бюджетных расходов;
- соблюдение субъектами Российской Федерации и муниципалитетами требований бюджетного законодательства;
- переход к программно-целевому методу формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований;
- содействие субъектам Российской Федерации с целью проведения оценки качества управления муниципальными финансами и стимулирование наилучших достигнутых результатов в сфере управления муниципальными финансами;
Важнейшей точкой приложения усилий контрольно-счетных органов, практически совпадающее с их несколькими основными полномочиями является мероприятие вышеуказанной программы "Оценка качества управления региональными и муниципальными финансами" предусматривающее ежегодную оценку субъектов Российской Федерации по показателям качества управления региональными финансами, направленную на распространение более эффективных методов управления общественными финансами, а также мониторинг исполнения местных бюджетов, который осуществляется на регулярной основе в течение текущего финансового года в целях оценки организации бюджетного процесса на муниципальном уровне.
Показатели оценки содержат индикаторы использования в бюджетном процессе передовых инструментов и процедур, открытости бюджетного процесса, качества управления государственным долгом, соблюдения норм бюджетного законодательства и т.п. Предполагается расширение сферы охвата оценки и актуализация перечня применяемых индикаторов по мере совершенствования процедур финансового менеджмента. МФ РФ разработаны методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям: по внедрению долгосрочного финансового планирования, по осуществлению оценки качества управления муниципальными финансами.
Осознание значимости объективной оценки деятельности органов управления общественными финансами и участников бюджетного процесса (во исполнение приказа Министерства финансов Российской Федерации от 13 декабря 2010 года N 552 "О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами") побудило органы местного самоуправления Перми, Владивостока, Улан-Удэ и других городов России издать соответствующие нормативно-правовые акты о Порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом.
Так, например, в Перми ежегодно одновременно с принятием Пермской городской Думой проекта решения о бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждаются значения целевых показателей деятельности администрации города Перми на соответствующий период. Ежеквартально проводится оценка эффективности исполнения бюджета города Перми на основе системы интегрированных показателей, результаты оценки включаются в заключение Контрольно-счетной палаты города Перми по исполнению бюджета. Кроме того, проводится оценка качества финансового менеджмента, осуществляемого ГАБС.
Администрацией города Владивостока утверждены перечни органов, ответственных за формирование индикаторов качества управления бюджетным процессом. Это индикаторы, характеризующие качество бюджетного планирования, исполнения бюджета, управления муниципальным долгом, управления муниципальной собственностью и оказания муниципальных услуг, а также степень прозрачности бюджетного процесса
Проведенная оценка, по-видимому, не самоцель, она должна свидетельствовать как о проблемах, требующих решения, так и о степени компетентности уполномоченных должностных лиц. Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года (утвержденной распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 N 1123-р) предполагалось, что низкая степень качества управления бюджетным процессом будет являться основанием для внесения предложения Министерством финансов Российской Федерации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации о рассмотрении вопроса о соответствии руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации занимаемой должности. Однако, эта идея повышения ответственности должностных лиц так и не была реализована в бюджетном законодательстве, и соответственно - в региональном и местном.
****На основании оценки ежегодно формируется рейтинг субъектов Российской Федерации, в котором в зависимости от полученной оценки субъекты Российской Федерации разделяются на 3 группы по степени качества управления региональными финансами. Результаты рейтинга качества организации бюджетного процесса размещаются на официальном сайте Министерства финансов Российской Федерации в сети Интернет.
В 2010 - 2013 годах на федеральном уровне были сформулированы, закреплены в нормативных правовых актах и начали применяться на практике основные методологические подходы к формированию государственных программ Российской Федерации. Федеральным законом №104-ФЗ от 7.05.2013 в Бюджетный кодекс внесены поправки, создающие правовую базу для перехода к формированию программного бюджета на основе программно-целевого принципа.
Проект федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015-2016 годов впервые внесен в структуре государственных программ и с 2015 года будет обязателен на муниципальном уровне во многих регионах. Внедрение "программного" бюджета предполагает изменение порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов, корректировку бюджетной классификации и системы бюджетной отчетности, внедрение новых форм и видов государственного и муниципального финансового контроля – то есть требует системных изменений организации бюджетного процесса, как на федеральном уровне, так и региональном и местном. Уже в июле текущего года ожидается внесение новой версии БК РФ в Государственную Думу, в нем будут консолидированы в единую систему все принятые за последние годы и разработанные изменения с целью принятия стабильного, удобного и кодифицированного законодательного акта.
Внедрение программного бюджета в регионах осуществлялось в разных формах и разными методами. Одни регионы значительно продвинулись вперёд, большинство же - занимали выжидательную позицию. Среди продвинутых регионов можно назвать Республику Саха (Якутия), Республику Коми, Москву, Брянскую, Сахалинскую, Вологодскую области. Причем некоторые, как Республика Коми, выбрали путь постепенного перехода на программный бюджет, другие, как Республика Саха (Якутия) - одномоментного. Ими накоплен определенный опыт по контролю за эффективностью расходования бюджетных средств в условиях программного бюджета (обнародован на совещании КСО, входящими в Северо-Западный федеральный округ, проходившем в г. Сыктывкаре 2.07.2013).
Однако, наряду с положительными результатами, при внедрении программно-целевых методов управления сохраняется ряд общих для всей России недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:
- отсутствие регламентированной процедуры формирования, рассмотрения и использования в бюджетном процессе и при разработке документов стратегического планирования прогнозов социально-экономического развития;
- при формировании бюджета достижение значений показателей государственных и муниципальных программ, как правило, не учитывалось при планировании бюджетных ассигнований;
- отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования для достижения целей государственной политики на долгосрочный период;
- формальное применение и неиспользование в полной мере новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг;
- недостаточно высокий уровень качества управления государственными финансами;
- отсутствие современной системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
- разрозненность и фрагментарность информационных систем, используемых для целей государственного и муниципального управления, в том числе в сфере управления общественными финансами;
- несоответствие сроков обработки и представления статистических данных, на основе которых в соответствии с действующими процедурами рассчитываются индикаторы и показатели государственных программ Российской Федерации, срокам проведения оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации и формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
- отсутствие эффективной методологической базы и ответственности за качество подготовки финансово-экономических обоснований проектов нормативных правовых актов, программ, инвестиционных проектов;
- отсутствие у ответственных исполнителей возможности влияния на объемы финансового обеспечения реализации тех или иных мероприятий, в том числе перераспределения бюджетных средств между мероприятиями (соисполнителями, участниками), возможно, с определенными ограничениями.
- наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также отдельных неурегулированных вопросов и другие;
В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение пока имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, даже на государственном уровне, не говоря уже о муниципальном. При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики.
К сожалению, не совершенствуется реализующая БК РФ правоприменительная практика для муниципального уровня. А она существенно отклоняется от предусмотренных нормативными правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов, тем более, что ответственности за это по-прежнему нет. Более того, муниципалы, в отличие от органов государственной власти, полностью лишены возможности применения мер административной ответственности даже за нарушения бюджетного законодательства .
Переход к "программному бюджету" требует усиления контроля за разработкой и выполнением государственных (муниципальных) программ, поскольку такой контроль должен происходить не только на стадии обсуждения проекта федерального закона о федеральном бюджете, но и на всем их "жизненном цикле" - при разработке, поэтапной реализации, мониторинге, экспертизе, оценке результативности государственных (муниципальных) программ. А это потребует организации серьезного взаимодействия между органами внешнего и внутреннего финансового контроля, что должно найти соответствующее отражение в НПА об организации о бюджетного процесса и, что самое главное, фактического исполнения ими ряда вновь установленных в 2013 году полномочий. Только тогда можно создать полноценную работоспособную систему мониторинга государственных (муниципальных) программ.
Анализ практики перехода к программному бюджету в различных регионах показал, что сам переход на программный бюджет еще не является залогом эффективного и результативного использования бюджетных средств и выявил целый ряд вышеуказанных проблем. Эффективность "программного" бюджета, как одного из инструментов реализации государственной и муниципальной политики, будет определяться результатами комплексной реформы государственного и муниципального управления.
В основных направлениях деятельности на 2014 год Минфином России предприняты попытки решения ряда проблем, в частности путем:
- инициирования изменений в нормативные правовые акты Российской Федерации, направленные на закрепление ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за недостижение запланированных результатов реализации государственных программ.
- внесения в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих обязательный переход на программный принцип формирования бюджетов субъектов Российской Федерации на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов.
- отлаживания процедуры формирования и экспертизы отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе при рассмотрении в Федеральном Собрании Российской Федерации проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении.
Итоговая эффективность программного бюджета в значительной степени зависит от уровня работы государственного и муниципального финансового контроля. Необходимо внедрить в бюджетный процесс механизмы мониторинга, оценки результатов деятельности властей по реализации программ, что позволит оперативно реагировать на отклонения от заданных параметров бюджетного планирования. Так, контрольно-счётные органы должны анализировать:
1) эффективность программ социально-экономического развития региона, их адаптацию к основным требованиям программного бюджета;
2) анализу должны быть подвергнуты и целевые программы, нужно проводить ликвидацию неэффективных, либо неисполняемых программных документов;
3) состояние нормативно-правовой базы, позволяющей использовать инструменты программно-целевого управления.
В большинстве муниципальных образований России переход на программный бюджет будет осуществляться в 2015 году, нормативно-правовая база осуществления бюджетного процесса даже в крупнейших городах России к этим условиям пока не адаптирована.
Проведенный анализ Положений о бюджетном процессе более 30 городов – участников Союза МКСО показал, что в 2013-2014 годах органами МСУ (в подавляющем большинстве) были предприняты попытки приведения их, в основном, в соответствие с изменениями в БК РФ, внесенными законами 104-ФЗ и 252-ФЗ. Практически все Положения в соответствие с БК содержат ряд норм ограничительного характера, направленных на обеспечение приемлемого качества управления муниципальными финансами: установлены предельные величины дефицита, государственного долга и расходов на обслуживание долга и т.д.
При этом, в некоторых НПА встречаются нарушения прямых норм действующего бюджетного законодательства. Наиболее характерные нарушения таковы:
- структура Положения о бюджетном процессе не вполне соответствует структуре БК РФ;
- по большей части несоразмерно отражены либо отсутствуют отдельные подразделы:
- «Муниципальные программы»;
- «Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса» (иногда - имеются разночтения в полномочиях органов с нормами БК, часто – не отражены полномочия по осуществлению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, осуществлению бюджетных полномочий органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации;
- увеличены сроки, против установленных БК РФ по проведения экспертизы проекта бюджета (10 дней), подготовки заключения по внешней проверке отчета об исполнения бюджета (не более 30 дней);
- имеют место сохранение за руководителями финорганов мер принуждения, отмененных действующим законодательством: применение блокировки расходов, списание в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, вынесение предупреждений получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и т.д;
- не всегда отражено право руководителя КСО на доклад (содоклад) на заседании представительного органа по результатам обязательных экспертиз;
- допускается принятие бюджета на очередной финансовый год в одном чтении, фактически не дающем возможности представительному органу власти осуществлять свое исключительное полномочие - лигитимно принимать бюджет (в рамках заседания представительного органа, а не согласительных комиссий, в которых участвует лишь часть депутатов) и устранять замечания, в том числе и контрольно-счетных органов;
- отсутствуют механизм применения бюджетных меры принуждения, предусмотренных главой 30 БК, подлежащих применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения. (На муниципальном уровне отсутствует возможность наряду с применением бюджетных мер принуждения применения других мер ответственности в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации).
В подавляющем большинстве изученных Положений не предусмотрено одновременное предоставление с годовым отчетом об исполнении бюджета информации о выполнении (достижении) целевых показателей (индикаторов) по направлениям деятельности органов власти.
Венчает процесс перехода к программно-целевым методам управления – оценка эффективности принимаемых программ. Типовая методика оценки эффективности госпрограмм утверждена приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2013года №690. Однако анализ показал, что в большей степени оценка результативности и эффективности государственных программ все же будет зависеть не от методики, а от индикаторов и показателей реализации, заложенных в программы. В России на текущий момент сложилась ситуация, когда параллельно существует огромное число систем оценок. Так, в существенном числе региональных программ присутствуют показатели, которые могут улучшаться даже в случае реального ухудшения ситуации, остаются показатели, не имеющие количественной оценки или не подразумевающие динамику.
Необходимо не только предпринимать шаги по унификации механизмов оценки эффективности и результативности программ, но и решать вопросы о возможных действиях органов управления в случае неэффективности программ, их неполном финансировании, изменении приоритетов, некачественном исполнении, недостижении целей.
Таким образом, на сегодняшний день имеются сложные противоречия между целями и показателями их достижения различных уровней государственного управления, начиная с федеральных стратегических прогнозных документов и заканчивая документами муниципальных образований.
Отсутствуют четкие, конкретные, а главное понятные правила построения системы взаимодействия трех уровней управления государством. Следовательно, недостаточно четко определены и условия исполнения функций государства, целевых установок и приоритетов. Дополнительные трудности создает нестабильная нормативная база Российской Федерации и отсутствие у разработчиков законов идеологии ответственности должностных лиц и, соответственно, правоприменительной практики по их принуждению к исполнению Закона.
Насущной задачей контрольно-счетных органов в модернизации бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления можно считать организацию эффективного взаимодействия с органами местного самоуправления и гражданским обществом, накопление и изучение передового опыта коллег, переход к осуществлению основных полномочий в полном объеме, |
