Правительство Российской Федерации Государственное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики»
Скачать 2.16 Mb.
|
| Задание Сформулировать выводы, касающиеся А) различий в ответах двух групп респондентов; Б) выявленных в результате опроса закономерностей; В) причин расхождений ответов двух групп. Приложение 3.1 Фрагменты аналитического доклада по проекту «АНАЛИЗ СТРУКТУРЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Руководитель проекта: Титова Н.Л. Согласно действующему законодательству формирование структуры федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) осуществляется Президентом РФ по представлению Председателя Правительства. Соответственно, эта работа выполняется, как минимум, при каждой смене Правительства РФ и затрагивает все реорганизуемые ведомства. В соответствии с полученной структурой осуществляется распределение функций между ФОИВ, в идеале, обеспечивающее полное покрытие списка необходимых в рамках государственного управления функций и не допускающее их повтора. К структуре органов исполнительной власти и распределению функций между ними со стороны государства и общества предъявляется ряд требований, часть которых в ряде случаев носит противоречивый характер. К ним относятся простота этой структуры и небольшие финансовые затраты на ее содержание, с одной стороны, и обеспечение максимальной эффективности функционирования, с другой. Процесс формирования структуры ФОИВ и распределения функций между ними сопровождается целым рядом объективных и субъективных проблем. К первым, в первую очередь, необходимо отнести жесткие сроки выполнения этой работы. В ряде случаев, не меньшее влияние на результаты работы по формированию структуры ФОИВ и распределение функций между ними оказывают различные трудно формализуемые моменты, в том числе политические и личностные, существовавшие ранее структуры ФОИВ и выполнявшиеся ими функции и т.д. Кроме того, необходимо учесть невозможность разработки системы объективных критериев, на основании которых функции могут быть отнесены к тому или иному ведомству, и принципиальное отсутствие каких-либо критериев, позволяющих как охарактеризовать качество предлагаемых вариантов, так и осуществить выбор между ними. В результате, как правило, построение структуры ФОИВ и распределение функций между отдельными органами осуществляется без использования принципов системного анализа и выражается в формировании одного, безальтернативного варианта, практически неизбежно являющегося, с одной стороны, избыточным, а с другой, - не способным в необходимой степени эффективно выполнять возложенные на него задачи. В данном проекте будет реализован первый этап построения структуры ФОИВ на основе системного подхода, осуществляемый с помощью формализованного описания функций органов исполнительной власти. Под формализованным описанием понимается специальная запись, характеризующая любую из предусмотренных законодательными актами функций ФОИВ по строго определенным правилам. Такого рода правила состоят из заранее определенного набора классификаторов, алгоритма их применения, а также перечня значений, которые может принимать каждый из классификаторов. Подобный подход позволяет разработать типологию федеральных органов исполнительной власти, т.е. выявить определенные тенденции в структуре функций отдельных ФОИВ, а также в распределении каждого из типов функций между ними. В будущем, при полномасштабной реализации такого подхода, заключающейся, прежде всего, в построении формализованного описания функций по всем классификаторам, можно будет строить структуру органов исполнительной власти путем разбиения существующего перечня функций по специально разработанным правилам и с учетом пожеланий внешних экспертов. Кроме того, будет создана предпосылка для выявления случаев неоправданного дублирования функций различных ФОИВ. Целью данного проекта является разработка типологии федеральных органов исполнительной власти на базе формализованного описания их функций. Выполнение указанной цели включает в себя решение следующих задач:
В качестве базовой информации будут использованы структура органов исполнительной власти и распределение функций между ними в развитых странах и аналогичная российская информация, касающаяся дореволюционной России, периода СССР и периода перестройки. Анализ существующего в РФ распределения функций между структуры ФОИВ Необходимо отметить, что все исследования в рамках данного проекта проводились только на основании формулировок функций, а не их реального наполнения, что потребовало бы огромного количества интервью, наблюдений и анкетирования. Анализ только формулировок функций, выполняемых согласно законодательству различными ФОИВ, привел к тому, что все выводы носят качественный характер. Процесс формирования структуры ФОИВ и распределения функций между ними Согласно действующему законодательству формирование структуры федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) осуществляется Президентом РФ по представлению Председателя Правительства. Соответственно эта работа выполняется, как минимум, при каждой смене Правительства РФ. В соответствии с полученной структурой осуществляется распределение функций между ФОИВ, в идеале, обеспечивающее полное покрытие списка необходимых в рамках государственного управления функций и не допускающее их повтора. К структуре органов исполнительной власти и распределению функций между ними со стороны государства и общества предъявляется ряд требований, часть которых носит противоположный характер. В первую очередь к ним относятся простота этой структуры и небольшие финансовые затраты на ее содержание, с одной стороны, и обеспечение максимальной эффективности функционирования, с другой. Исходя из изложенного, структура ФОИВ должна быть единой системой, деятельность которой направлена на реализацию задач, поставленных в законодательных актах как перед правительством в целом, так и перед отдельными ведомствами. Теоретически возможны два противоположных подхода к построению структуры ФОИВ:
Несмотря на то, что второй подход явно является более системным, приводит к четкому разделению функций между органами исполнительной власти, полностью исключает дублирование функций различными ведомствами, на практике он не используется. Причиной являются как существующие традиции, так и отсутствие специальных средств, позволяющих осуществить подобное разбиение. Кроме того, подобный подход предъявляет чрезвычайно жесткие требования к перечню функций ФОИВ в плане его полноты и неизбыточности, четкости наименований, вплоть до использования в них определенных стандартных формулировок. Для осуществления такого подхода в многовариантном, а, следовательно, автоматизированном режиме требуется создание специальных средств разработки формализованных описаний функций, т.е. того, что в программировании называется «мета-язык». Отсутствие системного подхода при построении системы ФОИВ и распределении функций между ними приводит к серьезным недостаткам. На практике тип органа исполнительной власти также в значительной степени определяется не только выполняемыми им функциями, но и неформальными моментами. Например, тем, что федеральные министры – руководители министерств – являются членами Правительства, а руководители других ведомств – нет. Таким образом, министерства имеют наиболее высокий статус среди органов исполнительной власти. Кроме того, в министерствах выше, чем в органах исполнительной власти других типов, уровень денежного содержания государственных служащих. В результате политической борьбы за статус Госкомитет по управлению имущества без изменения выполняемых функций стал Министерством имущественных отношений, Федеральная налоговая служба - Министерством по налогам и сборам. Можно выделить ряд причин, обуславливающих отсутствие системности при построении структуры федеральных органов исполнительной власти: Во-первых, на сегодняшний день полного списка функций не существует, и его составление сопряжено с рядом проблем, включая значительную трудоемкость этой работы, хотя эта проблема не является самой главной. Во-вторых, для того, чтобы реализовать системный подход к построению структуры федеральных органов исполнительной власти, необходимо иметь критерии отнесения функций к тому или иному ведомству, критерии оценки качества предложенного варианта структуры по сравнению с другими и т.п. Однако, очевидно, что таких критериев нет и принципиально быть не может. В-третьих, существуют объективные причины, не позволяющие (или практически не позволяющие) формализовать ряд факторов, учитываемых при принятии такого рода решения, причем факторов, часто определяющих выбор конкретного варианта структуры. В качестве примера можно привести политические приоритеты заинтересованных лиц, неформальные компромиссы между ветвями и органами власти, политическим партиями, конкретными политиками и т.д. В-четвертых, на решение относительно структуры ФОИВ значительное воздействие оказывает предыстория, в том числе советского периода. Это выражается, прежде всего, в сложившихся привычках чиновников, задействованных в формировании базовых вариантов, и лиц, принимающих такого рода решения. Нельзя недооценить влияние сложившейся инфраструктуры существовавших ранее ведомств, их связей с другими органами и ветвями власти, последствий лоббирования их интересов. В итоге необходимо сделать вывод о том, что в основе существующей, так же, как и предшествующих структур ФОИВ, лежит не системный подход, а стохастический, вызванный, прежде всего, сложившимися традициями и представлениями в сочетании с личностно-необъективной точкой зрения конкретного высокопоставленного лица, принимающего такого рода решение. В результате, как правило, построение структуры ФОИВ и распределение функций между отдельными органами осуществляются без использования принципов системного анализа и выражается в формировании одного, безальтернативного варианта, практически неизбежно являющегося, с одной стороны, избыточным, т.е. содержащим не присущие государственным органам или дублирующие друг друга функции, а с другой, - не способным в необходимой степени эффективно выполнять возложенные на него задачи. Выводы по параграфу: 1. Основными проблемами при формировании структуры ФОИВ и распределении функций между ними являются:
2. В результате, как правило, построение структуры ФОИВ и распределение функций между отдельными органами осуществляются без использования принципов системного анализа и выражается в формировании одного, безальтернативного варианта. 3. Это влечет за собой ряд серьезных недостатков:
и в итоге к избыточной и, в то же время неэффективной структуре органов исполнительной власти. Последствия дублирования при распределении функций между ФОИВ Классификация дублирования Проблема дублирования функций, выполняемых различными органами исполнительной власти, представляется чрезвычайно важной для анализа причин относительно низкой эффективности работы российской государственной службы. Предварительный анализ показал, что около 13% всех функций осуществляются одновременно различными ФОИВ. Под дублированием функций обычно понимается выполнение схожих функций различными органами исполнительной власти. С нашей точки зрения, имеет смысл различать два вида дублирования: А) функциональное дублирование, которое проявляется в выполнении схожих функций различными органами исполнительной власти; Б) концептуальное дублирование, предполагающее необходимость работы в рамках одной области различных ведомств, разрабатывающих проблему с разных сторон. При наличии хорошо функционирующей двусторонней связи это должно способствовать повышению эффективности работы в целом (явление положительной синергии). Статистический анализ дублирования функций На основе проведенного анализа можно заключить, что не для всех ведомств характерна проблема дублирования функций – лишь 48 органов исполнительной власти делят свои обязанности с другими. На основе обработки положений ведомств была изучена статистика распределения случаев дублирования. На момент 2003 г. доля дублируемых функций по всем ФОИВ от общего числа функций составляет около 12%, при этом на долю концептуального дублирования приходится не более 4%. Как правило, число функций, которые ведомства выполняют совместно с каким-либо другим, составляет от 1 до 3. Значительный интерес, с нашей точки зрения, вызывает то, что многие дублируемые функции представлены, так сказать, в одностороннем порядке – они отмечены как дублируемые только у одного ведомства, но у соисполнителя функция не отмечена, как выполняемая совместно, или даже вообще отсутствует. На основе проведенного анализа список ведомств, имеющих дублируемые функции, был расширен, и общее число подобных ведомств достигло 54. Заметна следующая тенденция. Как правило, число функций, отмеченных в положениях ведомств больше, чем число упоминаний его в качестве соисполнителя в положениях других ведомств. Есть случаи, когда схожесть функциональных связей и Положений ФОИВ настолько велика, что может быть интерпретирована лишь двумя способами (на момент 2003 г. это Российского агентства по обычным вооружениям, Российского агентства по системам управления и Российского агентства по судостроению):
Разработка типологии федеральных органов исполнительной власти на основе формализованного описания их функций Задачей данной главы явилось создание специальной технологии, позволяющей разработать формализованное описание функций ФОИВ, что, в свою очередь, создает предпосылку для формирования типологии российских органов власти. Кроме того, подобное формализованное описание функций будет использовано как основа для реализации системного подхода при построении структуры ФОИВ. Классификация функций ФОИВ В настоящее время в литературе, как отечественной, так и зарубежной, существует крайне мало классификационных признаков, на основании которых может быть разработано формализованное описание каждой из функций. Под разработкой формализованного описания понимается создание специальной записи, каждая позиция которой соответствует одному из классификационных признаков. При заполнении каждой позиции используется шифр, соответствующий одному из значений, который может принимать данный классификатор. В качестве примера может быть приведено заполнение анкеты, в которой каждый респондент характеризуется, например, следующих классификационных признаков: пол, возраст, образование и т.д. При заполнении графы «Пол» обычно предлагается обвести соответствующую букву. Точно так же может быть разработана система классификаторов, с помощью которых можно описать каждую из функций ФОИВ. К подобной системе имеет смысл предъявить ряд специальных требований:
Разработка системы классификаторов осуществлялась следующим образом: Этап 1. Была проанализирована структура российских ФОИВ и выдвинута гипотеза относительно того, какие классификационные признаки могли лежать в основе выделения тех или иных ведомств. Для каждого из предложенных классификационных признаков были разработаны базовые, достаточно короткие списки их значений; Этап 2. Была проверена применимость перечня классификационных признаков для структур исполнительной власти других стран; Этап 3. Случайным образом была составлена выборка функций различных российских ФОИВ, и для каждой из этих функций было составлено ее формализованное описание. Основной целью этого этапа было подтверждение перечня классификационных признаков и уточнение списка значений каждого. Верификационные процедуры, использовавшиеся при этом, подробно описаны в следующем параграфе. Результатом данной работы явился список классификаторов и их значений: Классификаторы функций ФОИВ Классификатор 1. Назначение функции П – политическая Р – регулирующая И – исполнительная К – контрольная Классификатор 2. Цель выполнения функции С – стабильность и развитие Б – обеспечение безопасности Р – обеспечение равноправия и/или сосуществование Л – ликвидация и предотвращение чрезвычайных ситуаций Э – эффективность И – информационная Ф – реформирование Классификатор 3. Объект управления Ч – человек СМ – семья С – социальные и/или профессиональные сообщества людей Т – территориальные сообщества О – общество Г – государство М – мировое сообщество ГО – государственные органы ОД – область деятельности Р – ресурс ПР – юридические и/или физические лица Классификатор 3.1 Человек 1 – гражданин 2 – сотрудник и/или специалист 3 – руководитель Классификатор 3.2 Ресурсы 1 – финансы 2 – энергия 2.1 – атомная энергия 2.2 – электроэнергия 3 – полезные ископаемые 4 – природные ресурсы 4.1 – земля 4.2 – лес 4.3 – фауна 4.4 – воздух 4.5 – море 5 – труд 6 – имущество 7 – информация 8 – продукты питания 8.1 – алкогольная продукция 9 – инфраструктура 10 – медикаменты 11 – культурные ценности Классификатор 3.3 (он же 4). Области деятельности 1 – производство (промышленность) 2 – добыча 3 – наука и технологии 4 – природа 5 – торговля 6 – услуги 7 – сельское хозяйство и/или АПК 8 – связь 9 – транспорт 9.1 – железнодорожный 9.2 – воздушный (авиационный) 9.3 – водный 9.4 – трубопроводный 9.5 – автомобильный 10 – строительство 11 – культура 12 – средства коммуникации и СМИ 13 – здравоохранение 13.1 – ветеринария 14 – образование 14.1 – высшее образование 14.2 – среднее образование 14.3 – профессиональное образование 14.4 – экстернат 15 – физическая культура и спорт 16 – туризм 17 – экономика 19 – право (юстиция) 20 – безопасность (внутренние дела) 20.1 – ядерная и радиационная 20.2 – потребителя 20.3 – экономическая 20.4 – экологическая 20.5 – эпидемиологическая 21 – оборона 22 – страхование 23 – рыболовство 24 – международные отношения При разработке формализованного описания каждой функции классификаторы используются в следующем порядке:
Кроме того, используется следующие правила:
Обобщенное описание каждого из предлагаемых значений классификатора «Тип функции» и глоссарии к ним представлены в таблице: Табл. Принципы отнесения функций ФОИВ к тому или иному типу
|
Похожие:
 | Правительство Российской Федерации Государственное образовательное... Тема I: Методологический характер дисциплины «Исследование социально-экономических и политических процессов» |  | Правительство Российской Федерации Государственное образовательное... Бухгалтерский финансовый учет: Учебно-метод комплекс. Ростов н/Д.: Изд-во рсэи, 2011 |
| Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... Баскаков Владимир Анатольевич, старший преподаватель кафедры Маркетинга и Рекламы | | Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... Нормативные документы, использованные при разработке основной образовательной программы 5 |
| Правительство Российской Федерации Государственное образовательное... Рабочая программа составлена на основании рабочего учебного плана по фгос утвержденного ученым советом юргту(нпи) протоколом №4 от... | | Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... Искать учебные ресурсы лучше на соответствующих страницах крупных образовательных порталов |
| Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... Устав образовательного учреждения. (Наличие и правильность оформления раздела по охране труда) | | Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... Фгбоу впо «поволжская государственная академия физической культуры, спорта и туризма» |
| Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... Тема Дискретная случайная величина, способы ее задания. Числовые характеристики. Функция распределения и ее свойства. 19 | | Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... Гос впо по специальности подготовки 080507. 65 Менеджмент организации, утвержденный Министерством образования РФ «17» марта 2000... |
| Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... В соответствии с Законом Челябинской области "О стимулировании туристско-рекреационной деятельности в Челябинской области" Правительство... | | Правительство Российской Федерации Государственное образовательное... Охватывает все виды смыслов, имеющих различное терминологическое оформление, а именно |
| Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... Методические указания предназначены для студентов, обучающихся по направлению 020400. 68 «Биология», магистерская программа 020400.... | | Правительство Российской Федерации Федеральное государственное автономное... Рабочая программа составлена на основании рабочего учебного плана по фгос, переутвержденного ученым советом юргту (нпи) протоколом... |
| "Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"- санкт-Петербург Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования | | Правительство Российской Федерации Государственное образовательное... В соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации Правительство Челябинской области |
