Темы для обсуждения за круглым столом:
Межотраслевые связи земельного и иных отраслей права
Проблемы поиска оптимального баланса частных и публичных интересов при использовании земель и охране окружающей среды.
Новые угрозы экологической безопасности (на примере генномодифицированных организмов и нанотехнологий).
Проблемы повышения эффективности юридической ответственности за земельные и экологические правонарушения.
Экологические права и обязанности человека и гражданина.
Тема 9. Методика проведения экспертизы нормативного акта (2 часа) Данная методика будет применена для проведения юридической экспертизы законов Волгоградской области, регулирующих отношения в области использования земель и охраны окружающей среды. Для проведения такой экспертизы потребуется проведение занятия в компьютерном классе, с использование СПС «Гарант» или «Консультант плюс». Проведение данной экспертизы проводится с учетом следующих методических рекомендаций.
1. Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Рекомендуется также оценить соответствие акта требованиям юридической техники (в том числе проверить наличие необходимых реквизитов).
2. Цели, задачи и предмет правового регулирования акта рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, установленному Конституцией РФ (ст.71, 72, 73, 76) и федеральными законами.
При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего рекомендуется установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Следует также учесть все изменения (дополнения), внесенные в федеральные нормативные акты, а также в акты Волгоградской области.
3. Анализируя положения актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
4. Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены ст.5, 18, 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения, закрепляющие полномочия субъектов Российской Федерации (Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и другие).
5. Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).
При проведении юридической экспертизы необходимо, прежде всего, опираться на положения Конституции РФ и федеральных законов. При этом рекомендуется принимать во внимание постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия». Согласно указанному постановлению «суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего право, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;
г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части».
6. При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права.
7. Вывод о несоответствии акта федеральному законодательству рекомендуется формулировать с учетом возможности обращения в прокуратуру.
8. В ряде случаев проведение юридической экспертизы связано с изучением порядка принятия актов, предусмотренного федеральным и (или) региональным законодательством. В основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы и т.п. Например, ст.11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды. Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст.182) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.
9. В ходе юридической экспертизы рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии. Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике акт, как правило, имеет следующие элементы: форма акта; наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа); название акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта; дата и место принятия и (или) подписания акта; номер акта; полное наименование должности лица, подписавшего акт; источник официального опубликования; дата (срок) вступления в силу.
10. При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать следующее: употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении; имеют ли термины общепризнанное значение; обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.
11. Общими для всех регионов несоответствиями актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству являются:
- принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;
- принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм, нарушающих принцип разделения властей;
- включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции РФ и другим актам федерального законодательства.
12. Признаки несоответствия правового акта федеральному закону:
- отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами необходимы для издания правового акта;
- принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона;
- неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта;
- принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу;
- нарушение порядка принятия правового акта.
13. В экспертном заключении отражаются следующие сведения:
- реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);
- повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона и т.д.);
- предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации (с указанием конкретных статей и пунктов);
- состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;
- оценка компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
- соответствие содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
- соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.
14. При составлении заключения о несоответствии акта федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого акта, противоречащие положениям Конституции Российской Федерации и (или) федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствия.
При описании норм акта рекомендуется указывать:
1) положение (подпункт, пункт, абзац, часть статьи, статья, часть, раздел) акта субъекта Российской Федерации, противоречащее федеральному законодательству, а также его содержание;
2) нарушенные положения федерального законодательства (подпункт, пункт, абзац, часть статьи, статья, часть, раздел Конституции Российской Федерации, федерального закона и (или) иного акта органа государственной власти Российской Федерации) и изложение их содержания.
Приложение № 1
Образец экспертного заключения
(на примере Закона Волгоградской области от 17 июля 2003 г. № 855-ОД
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»)
Юридической экспертизой установлено следующее:
Настоящий областной Закон регулирует отношения, связанные с оборотом земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области.
Законодательное регулирование данной сферы осуществляют:
1. Конституция РФ;
2. Земельный кодекс РФ;
3. Гражданский кодекс РФ;
4. Федеральный закон от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;
5. Федеральный закон от 07.07.2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»;
6. Федеральный закон от 11.06.2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».
Земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ст.72 Конституции РФ).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов российской Федерации (п.2 ст.76 Конституции РФ).
Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения (п.6 ст.27 Земельного кодекса РФ).
В соответствии с п.2 ст.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъектов РФ.
Таким образом, принятие областного Закона является правомерным.
Вместе с тем, в тексте областного Закона выявлено противоречие Конституции РФ и федеральному законодательству.
Пунктом 5 ст.6 областного Закона определено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в областной (государственной), муниципальной собственности, передаются казачьим обществам для осуществления сельскохозяйственного производства сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования в соответствии с процедурами и критериями, утвержденными главой администрации Волгоградской области.
Фактически определяется порядок создания приоритетных условий для предоставления земельных участков отдельной категории граждан (казачьим обществам), что противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству.
Пунктом 5 ст.10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусмотрено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности могут передаваться казачьим обществам для осуществления сельскохозяйственного производства, гражданам для сенокошения и выпаса скота в аренду в порядке, установленном ст.34 Земельного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с абз.2 п.1 ст.34 Земельного кодекса РФ не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом.
Создание приоритетных условий для отдельной категории граждан нарушает конституционный принцип равенства граждан, закрепленный статьей 19 Конституции РФ.
Пунктом 3 ст.55 Конституции РФ определено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Кроме того, установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан прямо связано с регулированием прав граждан Российской Федерации (закреплением основных прав граждан, их ограничением), что находится в ведении Российской Федерации (п. «в» ст.71 Конституции РФ), по предметам которого принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (п.1 ст.76 Конституции РФ).
Таким образом, из вышеизложенного следует, что установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан должно определяться федеральным законом.
|
