Спецкурс «Региональная политика Европейского союза». Содержание
Скачать 0.68 Mb.
|
| Раздел II. Региональная политика: основные проблемы становления и развития. II.1. Основные принципы работы с источниками. Источниковая база по представленной тематике весьма обширна и разнообразна. Это вызывает некоторые трудности при работе с ней. Документы, определяющие принятие решений в области региональной политики, с одной стороны, отражают различные ее аспекты, с другой стороны, свидетельствуют о некоторых отличиях в подходах разных институтов ЕС в ее отношении. Кроме того, важно учитывать, что многие аспекты региональной политики соприкасаются с более широкими проблемами интеграционного движения, в частности, с реформированием финансовых и бюджетных инструментов. Поэтому рационально делить все источники по региональной политике на несколько групп. В первую группу (ее при необходимости можно разбить на подгруппы) следует отнести документы, принятые различными институтами ЕС, включающими в себя резолюции, постановления, решения, отчеты, доклады1, акты и коммюнике Комиссии, Совета, Парламента, Комитета регионов и Экономического и социального комитета. Во вторую группу необходимо выделить программы деятельности фондов-участников региональной политики. Анализ данных документов необходимо осуществлять при опоре на учредительные договоры ЕС, которые формируют самостоятельную (третью) группу источников. Работая с документами, важно всегда обращать особенное внимание на характер документа, выраженный в конкретных целях, инструментах и аспектах мероприятий региональной политики, представленных в нем. Это позволяет судить о подходе того или иного института ЕС и его интересах в реализации коммунитарных действий, что существенно в оценке эффективности избранной стратегии региональной политики. Институты ЕС играют ключевую роль в формировании и развитии региональной политики. При этом их собственные цели и интересы могут как способствовать повышению эффективности рассматриваемой сферы коммунитарной политики, так и осложнить ее. Например, Совет представляет позиции государств-членов ЕС, т.е., по сути, национальный уровень региональной политики на наднациональном уровне, а Комиссия и Парламент во многих принимаемых постановлениях подчеркивают значение субнационального уровня для повышения эффективности региональной политики. Вместе с тем, повышение значения субнационального (регионального и локального уровней в рамках государства) является адекватным с точки зрения оптимизации и улучшения качества менеджмента и контроля над выполнением программ, получивших одобрение на наднациональном уровне. В целом документы, характеризующие региональную политику ЕС, необходимо рассматривать как юридические инструменты, используемые по возможности всеми участниками интеграционного движения для реализации собственных интересов, учитывая общее коммунитарное развитие. Поэтому региональная политика – явление, постоянно находящееся в состоянии реформирования и корректировки, которые будут продолжены в дальнейшем. II. 2. Значение региональной политики. Региональная политика тесно связана с пониманием того, что собой представляют структурная политика и политика сплочения, которые объясняют ее главные принципы, задачи и характер. Более того, они интегрированы в само понятие региональной политики, а фонды, которые финансируют ее на практике, как раз решают вопросы структурного характера в экономическом развитии регионов (например, Европейский фонд регионального развития) и вопросы сплочения (Фонд сплочения). Значение региональной политики как самостоятельного направления коммунитарной политики Европейского союза трудно переоценить, так как разрешение проблем на региональном уровне прокладывает путь движению вперед всей интеграционной группировки. Региональное экономическое неравенство в Европейском союзе значительно больше, чем у ближайшего соизмеримого соперника – США. Так, неравенство регионального дохода еще в ЕС-15 в 2,5 раза превышало показатели США. И в 4 раза Австралии, которая, имея гораздо меньшее население, достигла более сбалансированного развития на большей территории2. Региональные различия, в основном всегда являющиеся наследием прошлого, заставляют задуматься над вопросом, приведет ли интеграция к расширению регионального диспаритета или, напротив, смягчит его. Контроль и управление над этими процессами изначально стали задачами региональной политики Европейского союза. Региональная политика в настоящее время по-прежнему жизненно необходима для ЕС, так как все существовавшие ранее проблемы регионального диспаритета обострились в связи со значительными расширениями. Сейчас интеграционная группировка состоит уже из 27 государств с населением около 499 млн. человек3. При этом один регион из четырех имеет ВВП на человека менее 75% от среднего показателя по ЕС. Поэтому именно региональная политика призвана оказать существенное влияние на формирование и финансирование конкретных проектов для повышения эффективности развития, конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности регионов. Идея данной коммунитарной политики заключается в создании потенциала, благодаря которому регионы могут вносить собственный вклад в рост экономики всего ЕС. Например, новая инициатива – «Регионы для экономического изменения»4 призвана обеспечить дополнительное финансирование этих задач и увязать результаты программы не только со средствами, но и с главной конечной целью региональной политики – повышением благосостояния всех граждан ЕС. II.3. История формирования региональной политики. Формирование региональной политики как самостоятельного направления коммунитарной политики прошло через несколько этапов, каждый из которых ознаменовал собой количественные изменения, связанные с присоединением новых государств к интеграционной группировке, и качественные изменения по вопросам разработки и имплементации на практике программ регионального развития. 1 этап – «начала региональной политики». 1950 - 1975 гг. Начальный этап европейской интеграции заложил основы для проведения программ регионального развития. Ключевую роль в этом процессе сыграл Римский договор 1957г. Его преамбула предполагала объединение национальных хозяйств при сокращении разрыва между ними. Интеграционное развитие, стимулированное данным договором, привело к идее о необходимости осуществлять политику финансовой поддержки тех или иных государств и регионов в их составе. В 60-е гг. XX в. эксперты Комиссии Сообщества постоянно отмечали диспропорции в экономике между различными государствами и регионами, а также целесообразность адаптации так называемых депрессивных регионов к «общему рынку» через специальные программы регионального развития, обеспеченных надежными финансовыми объемами. Благодаря данным рекомендациям и основываясь на реальной практике, в 1971 г. Совет принял решение осуществлять региональную политику на наднациональном уровне, таким образом, создав предпосылки активного осуществления программ регионального развития в дальнейшем. В этот период времени главный упор в финансовом обеспечении региональной политики приходился на Европейский инвестиционный банк, созданный в 1958 г.. Важную роль в финансировании играли также Аграрный Фонд (ФЕОГА, Европейский Фонд Ориентации и гарантий сельского хозяйства), и Европейский Социальный Фонд (ЕСФ). В этот период времени следует говорить о неявных или о невыраженных ярко попытках осуществления единой региональной политики, так как в основном данные мероприятия были направлены на поддержку развития сельскохозяйственных регионов в рамках Европейского экономического сообщества. Для этого использовались аграрные субсидии. На этом же этапе произошло первое укрупнение Сообщества. К нему присоединились Ирландия, Дания и Великобритания, благодаря чему особенно остро проявились государственные и региональные диспропорции. Сама региональная политика с точки зрения ее финансового обеспечения не была эффективной. Соответственно, возникла необходимость коренной перестройки инструментов региональной политики. Именно тогда вопрос о том, чтобы перевести единичные действия в области поддержки различных регионов в рамки коммунитарной политики, стал существенным, т.е. был поднят вопрос о формировании региональной политики как самостоятельного направления коммунитарной политики. 2 этап – «формирование региональной политики». 1975 – 1994 гг. Второй этап был открыт созданием в 1975 г. Европейского фонда регионального развития, который является центральным финансовым инструментом региональной политики. Важным шагом стало выделение в финансовых средствах фонда в 1979 г. так называемой ненормированной части, предназначенной на комплексное решение программ развития отдельных регионов в составе государств-членов. Хотя программы региональной поддержки разрабатывались по-прежнему центральными правительствами государств, что препятствовало достижению большей эффективности, в период кризисных 70-80-х годов проекты региональной политики позволили смягчить экономические проблемы для наиболее пострадавших регионов. Однако вопрос о подготовке программ регионального развития, учитывающих мнение властей проблемных регионов в составе государств-членов, оставался наиболее принципиальным. Обращение к региональному/локальному опыту означало и изменение механизмов выработки самих принципов региональной политики, способствуя переходу от концепции выравнивания к концепции эффективности, которая позволяла как раз учитывать специфику регионов и их потребности, а не задачи государства в целом. Благодаря этому появилась классификация регионов Европы, предлагавшая делать различия между депрессивными промышленными регионами, сельскохозяйственными регионами, периферийными, островными, пограничными и городскими регионами. Региональный уровень в этот период был также ярко проявлен институционально, так как в 1985г. было создано и начало свою деятельность Собрание регионов Европы, ставшее мощным региональным объединением. С 1989 г. стали также регулярно собираться конференции «Европа регионов». Данные организации выдвинули идею о применении принципа субсидиарности и создания института, представляющего регионы (с правом обращения в Европейский суд, минуя национальные государства). С этого же периода времени наднациональные органы (Комиссия) начали постепенно вводить практику достижения договоренностей между наднациональными, национальными и субнациональными уровнями власти для разработки проектов региональной поддержки. Второй этап развития региональной политики важен также и потому, что именно тогда были заложены основы эффективного решения существующих структурных проблем, произошла оптимизация программ поддержки государств и регионов, постепенно осуществлялась переориентация программ региональной поддержки с помощи государствам на помощь регионам в их составе. В 1986 г. были определены принципы политики сплочения наряду со структурной политикой, которые легли в основу региональной политики, хотя созданный в это время Фонд сплочения придерживался принципа поддержки государств, а не регионов. В этот же период времени было осуществлено очередное расширение ЕС, которое потребовало обратить внимание всей интеграционной группировки на Южную Европу, чтобы создать основы интеграции экономик этих государств в единое экономическое пространство. Конкретное решение поставленных задач открыло третий этап в истории формирования региональной политики. 3 этап – «утверждение региональной политики». 1994 г. – настоящее время. На этом этапе благодаря Маастрихтскому договору 1992 г., который вступил в силу в 1994 г., политика выравнивания для интеграции была зафиксирована как важнейшая наряду с общим и валютным союзом. С этого времени более трети бюджета направляется на программы региональной политики. В этот же период окончательно были сформированы финансовые инструменты, которые включают в себя не только структурные фонды, но и специализированные программы (ISPA, SAPARD, PHARE и др.). Кроме того, именно в этот период на надъевропейский уровень выходят регионы различных государств, благодаря процессам децентрализации, деволюции и праву организовывать свои представительства в Брюсселе. Участие в формировании региональной политики на наднациональном уровне начинает принимать Комитет регионов, куда входят представители всех регионов Европы. Амстердамский договор, вступивший в силу в 1999 г., расширил его права на участие в разработке программ социальной политики (занятости) и в области защиты окружающей среды. Одновременно многие региональные организации начали приобретать устойчивое влияние на характер региональной политики, отстаивая идею сплочения. Собрание регионов Европы, Совет периферийных морских регионов, Собрание европейских приграничных регионов и др. лоббируют региональную политику, а концепция сплочения становится для них основной. Они отстаивают полицентризм в разработке программ региональной поддержки и усиление роли региональных и местных органов власти. Кроме того, именно в этот период времени начинаются беспрецедентные расширения группировки в 1995г., 2004г. и 2007г. подряд, в результате чего совершенно разные по потенциалу и направленности экономики оказались в составе ЕС. Таким образом, региональная политика – явление не случайное. Более того, она стала необходимой частью коммунитарной политики, а на сегодняшний день является надежным инструментом поддержки интеграционного движения. При сохранении проблемы социально-экономических различий, сложным представляется и достижение политических соглашений. Это заставляет обратить особенное внимание именно на инструменты региональной политики и программы, разрабатывающиеся в данном контексте. II.4. Цели и задачи региональной политики5. Цели региональной политики не столько менялись на всем протяжении ее формирования и развития, сколько становились более эффективными и рациональными. Более того, необходимо подчеркнуть, что с течением времени они приобретали комплексный и социально-ориентированный характер. Кроме того, необходимо отметить постоянное увеличение средств, выделяемых на финансирование программ регионального развития. На первом и втором этапах развития региональной политики главной целью становилась поддержка депрессивных сельскохозяйственных и промышленных регионов для обеспечения адаптации новых государств-членов группировки к интеграции. С течением времени, в конце 80-х-начале 90-х гг. XX в., данная цель была дополнена многими социальными целями и программами территориального сотрудничества. В связи с этим, имеет смысл отдельно остановиться на анализе целей региональной политики, начиная с 90-х гг. XX в. и до настоящего времени. Программы региональной политики в 90-е гг. XX в. были подчинены пяти целям:
Программный период 2000-2006 гг. был отмечен оптимизацией целей региональной политики. Количество целей было сокращено до трех, а программы региональной политики стали более комплексными:
Новый программный период 2007-2013 гг. сохранил три цели, которые в основном повторяют задачи, поставленные в предыдущий период. Однако они не только стали комплексно, но и в большей степени социально-ориентированными:
Таким образом, основная цель региональной политики – это конвергенция (сплочение) регионов, осуществляемая через разрешение структурных проблем, и повышение уровня жизни населения. И она направлена именно на регионы, а не на государства-члены ЕС. Помощь оказывается регионам в пределах государств согласно номенклатуре территориальных единиц для статистики6. В частности, существующие программы охватывают 84 региона с населением 154 млн. человек с ВВП менее 75% от среднего по Сообществу. Развитие конкуренции и занятости, повышение инвестиционной привлекательности регионов возможно реализовать только при участии в данных программах регионального уровня. На реализацию этих программ в настоящее время выделено почти 300 млрд. евро7. При этом региональное развитие может быть осуществлено и при поддержке и сотрудничестве между регионами, не все из которых являются членами ЕС, либо могут рассматриваться как потенциальные его участники. Благодаря двум инструментам – «Помощь для подготовки к вступлению» и «Европейского Соседства и Партнерства» - на программы межрегионального (трансрегионального) сотрудничества выделено более 22 млрд. евро в совокупности8. В настоящее время действуют 13 транснациональных программ9. В период экономического спада программы регионального развития остаются одними из важнейших с точки зрения повышения уровня производства в регионах, наиболее страдающих от рецессии. Так, «Шестой доклад» Комиссии представляет основные приоритеты в ее деятельности с точки зрения выхода из кризиса, используя уже отработанные механизмы региональной политики. Акцент сделан на развитие инноваций и творческом подходе, которые способны создать плодотворные условия для деятельности региональных предпринимателей. В этом ряду структурные фонды должны учитывать возможности развития и применения инноваций, конкуренции, «зеленого» электричества и технологий электросбережения. Рецессия ведет к реструктуризации и высвечиванию наиболее сложных областей экономики. Однако, как полагает Комиссия, именно творчество и инновации могут наполнить региональное измерение для улучшения социально-экономической ситуации, так как мобилизация регионов способствует большей эффективности экономического развития10. Это основная причина того, что задача развития экономической сферы в государствах-членах тесно переплетается с задачей поддержания стабильности социальной сферы, что позволяет достичь главной цели региональной политики – обеспечить высокий уровень жизни, а значит и лояльность граждан ЕС как коммунитарным органам, так и коммунитарной политике вообще. В этой связи решение проблем экономического и производственного характера немыслимо без должного внимания вопросам образования, переподготовки и повышения квалификации. Кроме того, тот факт, что в наиболее успешных регионах ЕС на 9% больше тех, кто имеет высшее образование, чем в проблемных экономиках (Португалия, Южная Испания, Италия и Греция, не говоря о странах Центральной и Восточной Европы) подтверждает рациональность программ региональной политики11. Поэтому ключевым словом отношения Комиссии к программам региональной политики является слово «инновации» во всех сферах и при этом они взаимосвязаны. Медицина, образование, транспорт, новые виды и формы искусства, экономическая эффективность, новые виды дизайна товаров и услуг повышают конкурентоспособность и позволяют разрешать самые сложные проблемы. Благодаря таким позициям, страны Центральной и Восточной Европы смогли улучшить свои экономические показатели (уровень роста экономики здесь в два раза выше, чем в «старых» членах ЕС)12. Распространению и более широкому использованию инноваций способствуют, в первую очередь, различные формы и виды территориального сотрудничества, так как часто новые компании и производства создаются именно в пограничных районах, не обязательно наиболее финансово успешных. В октябре 2008г. Комиссией была принята Зеленая книга «Территориальное сотрудничество». Цель данного сотрудничества - поощрять гармоничное и устойчивое развитие всех регионов (территорий) ЕС на базе трех принципов - концентрация, связь, кооперация13. На текущий программный период различные программы территориального сотрудничества остаются одними из самых приоритетных для региональной политики ЕС. Они поощряют различные регионы и города из разных стран ЕС (и не только) к совместной работе, осуществляя взаимовыгодные проекты, которые в основном финансируются из Европейского фонда регионального развития (ЕФРР). Так, в текущий программный период 2007-2013гг. приняты три типа программ в рамках территориального сотрудничества: 1) 52 проекта пограничного сотрудничества внутри ЕС (на эти программы ЕФРР выделил 5,6 млрд.€); 2) 13 транснациональных проектов, направленных на более значительные территории для организации сотрудничества, например, Балтийское море, Альпийский и Средиземноморский регионы (1,8 млрд.€); 3) межрегиональные проекты (INTERREG IV C, URBACT II, INTERACT II, ESPON), которые охватывают 27 государств-членов ЕС, обеспечивая обмен опытом между регионами и городами в различных странах (ЕФРР выделил 445 млн. €)14. Развитию этих тенденций также способствует новый инструмент - Европейская группировка для территориального сотрудничества, - новый юридический инструмент для повышения эффективности сотрудничества. Таким образом, основная (практическая) цель региональной политики, в общем и целом, заключается в экономическом сплочении различных регионов ЕС. Это необходимо с точки зрения качественного развития интеграционного движения и его углубления. В связи с этим цель региональной политики можно сформулировать еще и в социально значимом ключе: значительное улучшение качества и уровня жизни граждан ЕС. Поэтому экономическое сплочение немыслимо без социального сплочения. Кроме того, надежным «ключом» к оценке достижения поставленной перед региональной политикой цели служит социальное измерение, поскольку любая программа должна вести к улучшению уровня жизни граждан ЕС. Успешно реализованными считают только те программы, которые внесли значительный вклад в решение комплекса социальных вопросов, в особенности в отношении занятости населения. Доказательством этого служит деятельность структурных фондов и фонда сплочения, программы которых воедино связывают вопросы экономического и социального характера, подчеркивая, что социальная сфера – гарант качественного исполнения заявленных задач. Исходя из поставленной цели, основные задачи, которые сформулированы в документах-программах, в первую очередь, структурных фондов и фонда сплочения, заключаются в следующем: 1) координация и партнерство 2) территориальное сближение 3) инновации 4) социальная солидарность, включающая в себя и понимание толерантности15. Данные задачи формулируются и реализуются в региональном измерении. При этом региональное измерение одновременно является частью регионально-локального уровня, национального уровня, меж-(трансграничного) уровня и наднационального уровня. Это предполагает вовлеченность в процесс принятия решений и их имплементации всех политических и экономических акторов на различных уровнях, с одновременным подключением к ним гражданского общества как в отдельном государстве, так и всего коммунитарного сообщества в целом. Именно данный подход является рациональным и эффективным от начальной стадии подготовки проекта до его осуществления. В любом случае, поскольку региональная политика призвана решать проблемы конкретных регионов для облегчения интеграционного движения, то, соответственно, логично и оправданно обеспечение прямого общения наднационального и регионального (субгосударственного) уровней, иногда минуя национальный уровень. |
Похожие:
 | Программа вступительных испытаний на магистерскую программу «Политика,... «Политика, право и общество Европейского союза и евразийского пространства» по направлению подготовки 030200 Политология |  | Право европейского союза Цель: Закрепить и углубить знания, полученные на лекции по вопросам компетенции Европейского Союза и права Европейского Союза |
| В. В. Зундэ Экономика Европейского Союза Экономика Европейского Союза: Учебно-методический комплекс. Ростов-на-Дону: Изд-во скагс, 2010 | | «Право Европейского Союза» European Union Law РФ, изучение учредительных договоров Европейского Союза и Европейских Сообществ, международных договоров, заключенных этими организациями... |
| Л. О. Бабынина Транспортная политика ес: проблемы и перспективы Из этого общего положения логично проистекает второй уровень – конкретных практических предложений и решений. Такой же двухуровневой... | | Рабочая программа дисциплины «Региональная политика рф» Целью освоения дисциплины «Региональная политика рф» является формирование у студентов теоретических и практических знаний о закономерностях... |
| Магистерская программа “ Дипломатия РФ и зарубежных стран ” Москаленко... Мультикультурализм как идеология и политика интеграции и дезинтеграции стран Европейского Союза | | Камила Магзиева Национальный координатор Седьмой Рамочной Программы... Двадцать лет участия Казахстана в Рамочных программах Европейского Союза в области науки, технологий и инноваций |
| Зеленов, Р. Ю. Законодательные процедуры Европейского Союза : Эволюция... Законодательные процедуры европейского союза. Эволюция полномочий европейского парламента | | Содержательный план дисциплины: Тематический план курса Наименование разделов и тем Создание Европейских сообществ и Европейского союза и становление европейского права |
| 3. Интеграция и ее значение. 6 Некоторые вопросы интеграции/Права мигрантов 7 Миграционная политика в обзоре решений Европейского суда справедливости, Европейского суда по правам человека 8 | | Тема Образование Европейских сообществ и становление Европейского Союза. 3 Формирование Европейских сообществ и европейского права – это единовременный и тесно взаимосвязанный процесс. Создание Европейских... |
| Конституционный проект Европейского Союза и проблема национального суверенитета Тема: Конституционный проект Европейского Союза и проблема национального суверенитета | | Программа дисциплины «Внутренний рынок и право Европейского союза»... Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов специальности 031900. 68 «Международные... |
| Политический прогноз в журналистике спецкурс Саратовская областная организация Профессионального союза работников народного образования и науки Российской Федерации | | Результаты и перспективы регионального сотрудничества европейского... |
