Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах и улицах «Добрая дорога детства» 2
Скачать 496.04 Kb.
|
Джеймс Э. ГолдстонOpen Society Justice Initiative, 2004 Отсутствие статистических данных о расовой и этнической принадлежности как препятствие для борьбы с дискриминацией Существование противоречия между правом на информацию и правом на невмешательство в частную жизнь признается всеми, и в большинстве случаев его удается разрешить. Но нет области, в которой поиск компромисса между ними был бы более трудным, чем сфера межрасовых (межэтнических) отношений. Защита гражданских прав и борьба с дискриминацией в Европе немыслимы без надежных документально зафиксированных сведений о менее благоприятном положении расовых и этнических меньшинств во многих сферах общественной жизни. Статистическая информация – необходимое условие выработки государственной политики. Она особенно важна при рассмотрении и удовлетворении жалоб на проявления расовой дискриминации, в частности, в качестве доказательства их обоснованности. В то же время, хотя такая статистика необходима для документального подтверждения положения меньшинств и доказывания в случаях нарушений их прав, очень часто высказываются вполне понятные опасения, связанные с известными – и потенциально возможными – случаями недобросовестного использования статистических данных. Кто-то активно выступает против периодически возобновляемых попыток сбора сведений о численности этнических меньшинств в школах, судах и тюрьмах. Кто-то, не доверяя готовности и/или способности сотрудников аппарата правительства и иных чиновников обеспечить конфиденциальность собираемой информации, советуют не участвовать в опросах и переписях населения. Некоторые законы о защите информации толкуются таким образом, что становятся препятствием для сбора статистических сведений, касающихся расовых и этнических групп1. Негативным последствием такой позиции является отсутствие у противников дискриминации необходимой достоверной информации и, как следствие, недостаточная убедительность их заявлений о фактах расовой дискриминации, придать которую способны статистические данные2. Как правило, пытаясь собрать такие данные, правозащитники сталкиваются, с одной стороны, с широко распространенным убеждением, что международное право и/или национальное законодательство различных стран Европы запрещают сбор и ведение статистики о расовом (этническом) составе, а с другой стороны, – с опасениями расовых меньшинств и иных категорий граждан, что такая статистика – независимо от ее правового статуса – будет использована во вред меньшинствам и/или что любая попытка собирать статистические данные о расовой принадлежности укрепляет негативные расовые стереотипы. Проект, частью которого является настоящая публикация, реализуется в рамках работы, направленной на преодоление этих препятствий, в частности, посредством исследования соответствующих областей права и практики, существующей в ряде стран. Наш проект по своему изначальному замыслу3 не касался защиты информации. Мы ставили цель удовлетворить потребность в сведениях, позволяющих доказать наличие расовой дискриминации и вести борьбу с нею, а также помочь борцам с расовой дискриминацией преодолеть препятствия, которые порой воздвигают перед ними законы о защите информации или их превратное толкование. Таким образом, изначально планировалось, что проект поможет выполнить следующие задачи: а) выявить наличие – или отсутствие – расовой статистики в европейских странах и степень ее использования, в том числе, органами власти и правозащитниками, выступающими против дискриминации; б) уточнить правовой режим статистических данных, касающихся расовых и этнических групп в соответствии с международным и национальным законодательством в целях выявления юридических препятствий (если таковые существуют) сбору этих данных и работе с ними; в) в тех случаях, когда закон препятствует сбору статистических данных, рекомендовать проведение правовых реформ; г) если сбору таких данных и работе с ними препятствует не закон, а бытующие в обществе представления, провести разъяснительную работу среди населения и представителей власти, убеждая их, что закон не запрещает собирать такую информацию; д) везде (1) разъяснять последствия отсутствия такой статистической информации (а именно, что правозащитники не могут доказать факты дискриминации, а уполномоченные органы не могут ни отслеживать такие факты, ни бороться с ними) и (2) предлагать возможные практические меры, способствующие разрешению сбора таких данных с учетом тех ограничений, которые накладываются существующими сомнениями по поводу их законности. За время реализации проекта я еще больше убедился в том, что значение закона как средства запрещения или ограничения сбора и ведения расовой статистики зачастую преувеличивается. Действительно, самым значимым законодательным нововведением в этой области за последние 12 месяцев, вероятно, стало принятие Советом ЕС в июне 2000 г. директивы, устанавливающей принцип равного обращения со всеми гражданами независимо от их расовой или этнической принадлежности.4 Эта Директива стала большим шагом вперед в борьбе против расовой дискриминации, поскольку это первый юридический запрет, распространяющийся на всю территорию Европейского Союза. Каждое государство в составе ЕС обязано в течение трех лет привести свое национальное законодательство в соответствие с Директивой. Она станет частью acquis communautaire Европейского сообщества, обязательного к принятию и странами-кандидатами. Директива запрещает как явную, так и скрытую дискриминацию. Термин «явная дискриминация» подразумевает наличие соответствующего закона или сложившейся практики явного неодинакового отношения к людям (типа формулы «no blacks may apply» – «чернокожим не обращаться»), в то время как «скрытая дискриминация» – понятие более тонкое. Согласно определению, приведенному в Директиве, скрытая дискриминация имеет место, «если при внешней нейтральности отдельных положений, критериев или практики они, тем не менее, ставят людей определенной расовой или этнической принадлежности в явно неблагоприятное положение по сравнению с другими людьми, за исключением случаев, когда такие положения, критерии или практика объективно оправданы законными целями, и средства достижения таких целей являются уместными и необходимыми».5 Само понятие скрытой дискриминации подразумевает необходимость наличия статистических данных. Чтобы доказать факт неблагоприятного положения представителя меньшинства «по сравнению с другими людьми», необходимо располагать сведениями об отношении к другим людям в аналогичных ситуациях. Таким образом, Директива о равноправии рас явным образом санкционирует использование данных статистики для доказательства фактов скрытой дискриминации. «Оценка фактов, на основании которых можно сделать вывод о наличии явной или скрытой дискриминации, производится национальными судебными или иными компетентными органами в соответствии с требованиями национального законодательства или практики. Такие нормы могут, в частности, предусматривать возможность установления фактов скрытой дискриминации любыми способами, в том числе на основании статистических данных»6. Без такой статистики многие жертвы расовой дискриминации не имеют возможности подавать обоснованные иски и получать компенсацию причиненного им ущерба. Кроме того, как уже отмечалось, правительства вряд ли смогут выполнять взятые на себя международные обязательства по искоренению расовой дискриминации, если они не имеют данных, свидетельствующих о влиянии расовых предрассудков на политику в таких, в частности, областях, как занятость населения, обеспечение жильем, образование и уголовное преследование. Лишь в относительно немногих европейских государствах сбор сведений о расовой и этнической принадлежности осуществляется на государственном уровне. Пятьдесят процентов государств-членов Совета Европы «не собирают данные этнического характера, поскольку это запрещено их конституциями».7 Из 37 стран, охваченных комплексным исследованием8, проведенным два года назад Советом Европы, только четыре – Болгария, Кипр, Нидерланды и Великобритания – включили информацию об этнической принадлежности в анкету, применявшуюся в ходе последней переписи, либо в государственный реестр населения.9 Только в Нидерландах и Великобритании опросы, в ходе которых собираются сведения об этнической принадлежности, проводятся регулярно.10 Еще в одиннадцати странах – расположенных исключительно в Центральной и Восточной Европе и на Балканах – вопрос о «национальной принадлежности» задавался в ходе последней переписи: сюда входят Россия, Украина, Румыния, Беларусь, Венгрия, Республика Словакия, Латвия, Эстония, Хорватия, бывшая югославская Республика Македония, Словения. В Литве задавался вопрос о «национальности».11 Тем не менее, несмотря на то, что количество стран, в которых расовая статистика ведется на государственном уровне, невелико, это отнюдь не означает, что она вовсе отсутствует. В действительности, соответствующие данные собирают и ведут многие учреждения – местные органы власти, отдельные министерства, социальные службы и правоохранительные органы. Отчет по Испании указывает на то, что разнообразная этническая статистика ведется школами, полицией, коммунальными службами и органами социальной опеки.12 Эти сведения и другие примеры, приведенные ниже, позволяют сделать вывод о том, что практика эта распространена гораздо шире, нежели это признается официальными источниками. В этой связи символичен опыт Европейского центра по правам цыган, собиравшего доказательственную базу, необходимую для судебного оспаривания практики этнической сегрегации в школах Чешской Республики. Сначала, когда наши представители из Будапешта пришли в школы и запросили сведения о количестве цыган и представителей прочих этнических групп в каждом классе, им сказали, что такой информации просто нет. А когда вскоре с той же просьбой к школам обратились лидеры чешских цыган, поддерживающие связи с местными властями, им, как по волшебству, предоставили полную этническую статистику по учащимся со всеми необходимыми печатями и подписями. В действительности, по мере развития технологий и увеличения объемов информации (не только этнической, но и любой иной), которая накапливается и распространяется в виде электронных баз данных, постановка вопроса о том, следует ли правозащитникам, выступающим против дискриминации, поддерживать или осуждать сбор данных об этнической принадлежности и работать с ними, выглядит странно, если не просто лицемерно. Сегодня становится все более очевидно, что вопрос не в том, иметь или не иметь такие данные, которые существуют независимо от нашего желания, а в том, как сделать демократичным доступ к имеющейся информации, которую зачастую монополизируют именно те, кто несет ответственность за дискриминацию. Чтобы покончить с дискриминацией, ее жертвы также должны иметь доступ к этим противоречивым, но существенно важным сведениям. Из отчета по Испании следует, что регулирующее вопросы защиты информации «законодательство практически повсеместно получает превратное истолкование как запрещающее сбор, хранение и использование этнических данных в какой бы то ни было форме. Однако … закон не запрещает собирать этнические данные; он лишь предусматривает обязательства по предоставлению определенных гарантий в связи с обработкой и распространением таких данных. Таким образом, для реализации новых инициатив по дальнейшему сбору этнических данных не требуется проведения законодательной реформы».13 Я думаю, что это замечание верно и для других стран. Отсюда следует, что в этой сфере, как и в любой другой, очень важно не пытаться выдать за юридическую проблему то, что на самом деле является проблемой бытующих в обществе стереотипов. Ставя перед собой ту же цель – преодоление распространенных заблуждений, – следует подчеркнуть необходимость в рациональном изложении данного вопроса и объективном его рассмотрении. Некоторые люди, помня о негативном прошлом опыте использования статистики о национальной принадлежности, ратуют за полное ее запрещение. Помимо того, что такие инициативы не согласуются с международным правом, полностью запретить расовую статистику – это все равно, что запретить любые высказывания на расовые или этнические темы только в силу существования отдельных нетерпимых заявлений, намеренно призывающих к насилию и дискриминации по отношению к меньшинствам. Полный запрет на использование расовой статистики только потому, что ее порой используют предосудительным образом, был бы действием чрезмерным и непродуктивным. Мы не беремся за молоток, чтобы прихлопнуть комара; так и полный запрет на использование расовой статистики вряд ли является панацеей от действительно имеющих место злоупотреблений: для их искоренения гораздо эффективнее адекватно использовать имеющиеся у правительства сведения и применять меры по обеспечению их секретности. В этой связи я думаю, что нашей целью в рамках данного проекта, должно стать, во-первых, выявление пробелов в законодательстве там, где они существуют. Эти пробелы необоснованно препятствуют сбору расовой статистики, и их, возможно, необходимо восполнить. Во-вторых, что не менее важно, мы должны стремиться к определению стратегий сбора данных о расовой принадлежности, соответствующих стандартам обеспечения невмешательства в личную жизнь и способных развеять широко распространенные возражения и опасения. В настоящее время жертвы расовой дискриминации находятся в особенно невыгодном положении: слишком мало информации, которая описывала бы и документально подтверждала степень притеснений, которым они подвергаются. Одна из причин, в силу которых цыганам так сложно было опровергнуть расистские мифы, заключалась в нехватке статистических данных, которые могли бы подтвердить обоснованность их заявлений о непропорционально высоком проценте цыган среди заключенных, учащихся школ для умственно отсталых, лиц, проживающих в не соответствующих общепринятым нормам жилищах. Понятно, что такая статистика – не панацея. Даже при ее наличии кто-то возьмется утверждать, что количество цыган в тюрьмах всего лишь отражает их природную склонность к воровству, или что количество цыган в спецшколах свидетельствует о том, что они генетически тупее всех остальных. Но статистика – это необходимый первый шаг в борьбе с расизмом, без которого жертвы дискриминации остаются беспомощными перед стеной предрассудков и предвзятого отношения. И все же, многочисленные опасения относительно сбора данных о расовых или этнических группах по-прежнему существуют, причем зачастую среди тех самых меньшинств, от чьего имени выступают защитники работы с такой информацией. Наиболее часто выдвигаются следующие возражения: (а) неизбежная неточность расовой классификации и данных, на которых она основывается; (б) реальные примеры злоупотребления расовой статистикой в прошлом и риск того, что новые злоупотребления приведут лишь к укреплению негативных стереотипов отношения к меньшинствам; (в) высокая вероятность нарушения права на тайну личной жизни и самоопределение; и (г) наличие в международном праве и/или национальном законодательстве положений, препятствующих сбору и ведению расовой статистики. Я хотел бы вкратце остановиться на каждом из этих пунктов. А. Неточность Широко распространено мнение о неизбежной неточности расовой статистики. Во-первых, такая статистика неизбежно основывается на расовых категориях, которые сами по себе ненаучны и ненадежны. Понятие расы не поддается научному определению, поскольку не существует объективных биологических факторов, которые позволили бы отделить одну подгруппу людей как вида от другой. Эти категории «обусловлены субъективными культурными установками лиц, осуществляющих классификацию».14 Действительно, в течение долгого времени считалось, что «чистых рас – в смысле генетически гомогенных популяций – внутри человеческого вида не существует… . Многие антропологи, подчеркивая значение внутривидового многообразия человечества, считают что [расовые] классификации представляют с научной точки зрения весьма ограниченный интерес и даже несут в себе соблазн неправомерных обобщений».15 Даже правительства, регулярно собирающие и использующие расовую статистику, признают, подобно тому, как это было высказано в примечаниях к «Руководству по статистической работе», изданных правительством США, что официально принятые категории расовых классификаций основаны на «социальной принадлежности, т.е. понятиях, признанных в обществе, но не в научном мире».16 Помимо вышеупомянутых проблем к искажению расовой статистики может привести предвзятость идентификации и/или восприятия. К примеру, статистика может основываться на самоидентификации, социальной (общественной) идентификации либо официальной (утвержденной правительством) идентификации, и все эти принципы могут различаться. Более того, если расовая принадлежность определяется на основе внешних наблюдений, определяющий может принимать во внимание цвет кожи, язык и фамилию субъекта, но результаты определения по совокупности этих признаков также могут различаться. В сфере уголовного судопроизводства искажение восприятия принимает еще более причудливые формы под влиянием, например, эмоционального состояния жертвы преступления или тех фактов, что многие преступления совершаются быстро или в условиях плохой видимости (например, ночью), а преступники часто умышленно изменяют свою внешность. В-третьих, категории, положенные в основу классификаций по признаку расовой принадлежности, надолго оставили о себе плохую память во многих государствах. В Европе, безусловно, помнят расовые классификации нацистской эпохи, послужившие прелюдией к массовому истреблению людей, и справедливо боятся повторения ситуации. Но и в США соответствующие категории расовых классификаций тесно связаны с такой общественной практикой, как рабовладение и сегрегационные расистские законы, из-за которых огромное число американцев африканского происхождения оставались гражданами второго сорта вплоть до середины ХХ века. В более узком плане применение в США уголовной статистики, основанной на признаке расовой принадлежности, восходит к дискредитировавшим себя теориям научного расизма, пытавшимся увязать этническую принадлежность с биологически обусловленными преступными наклонностями.17 Под влиянием этих взглядов в период с 1911 по 1930 гг. тридцать три штата приняли законы, предусматривающие принудительную стерилизацию на основании совокупности поведенческих особенностей, считавшихся генетически предопределенными.18 В своем первом, составленном в 1933 г. квартальном Сводном отчете по борьбе с преступностью ФБР ссылалось на дифференцированную по расовому признаку уголовную статистику как на подтверждение «соответственно высокого процента» «негров» и «цветных», арестованных по обвинению в насилии, незаконном хранении оружия и участии в азартных играх.19 Наконец, поскольку расовые категории имеют социальное происхождение, со временем они меняются. В Европе, несмотря на то, что многие по-прежнему остерегаются называть себя цыганами, многие – из тех, кто 20 лет назад самоидентифицировались как «румыны», «чехи» или «венгры», – сегодня говорят про себя «цыгане» (“Roma”, “Tsigan”) и считают себя таковыми. В США официально утвержденные категории со временем также менялись, осложняя любые попытки сопоставления данных. Так, например, в 30-е годы ФБР в своих Сводных отчетах выделяло «мексиканцев» в отдельную расу. В 1942 г. категория «мексиканец» исчезла из отчетов, и с тех пор данные об арестах этих людей включались в категорию «белые». Практика эта продолжалась вплоть до 1980 г., когда по новой классификации «мексиканцы» вошли в состав «латиноамериканцев».20 И все же, перечисленные выше недостатки, хотя и вполне реальные, не препятствовали использованию расовой статистики для документального подтверждения картины дискриминации и выявления злоупотреблений. Например, государственные и негосударственные учреждения в США с помощью данных анализа расовой статистики фиксируют повсеместное распространение случаев притеснений расовых меньшинств в системе уголовного судопроизводства. В одном отчете Министерства юстиции США указывается, что «отношение к негритянским и латиноамериканским подросткам на всех этапах исправительной системы для несовершеннолетних гораздо более суровое, чем к белым, обвиняемым в аналогичных преступлениях», и отмечается, что «из общего числа обвиненных в преступлениях, связанных с наркотиками, чернокожие подростки в 48 раз чаще белых направляются в исправительные учреждения для несовершеннолетних».21 Отчет организации «Human Rights Watch» выявил, что, хотя белых потребителей наркотиков в пять раз больше, чем чернокожих, последние, уличаемые в связанных с наркотиками преступлениях, попадают в тюрьму гораздо чаще белых.22 Эти и аналогичные исследования23 способны поколебать распространенные заблуждения относительно взаимосвязи расовой принадлежности и склонности к совершению преступлений и могут послужить поводом для реформы в сфере законодательства и юридической практики, необходимой для обеспечения паритетного, равного правосудия. Б. История злоупотреблений / укоренение стереотипов Примеры намеренного злоупотребления сведениями о расовых и этнических группах в целях ущемления прав меньшинств и сохраняющаяся возможность дальнейших злоупотреблений – возможно, наиболее очевидных в сфере уголовной статистики – оправдывают осторожный подход к сбору и распространению такой информации. С этим же тесно связано и опасение, что сами попытки собрать и опубликовать данные расовой статистики будут способствовать укоренению негативных стереотипов по отношению к меньшинствам. Противники ведения расовой статистики указывают на Европу эпохи нацизма, богатую злоупотреблениями такими данными, а также на некоторые коммунистические режимы Центральной и Восточной Европы до 1989 г. Действительно, сложившийся стереотип, согласно которому одно из меньшинств, чьи представители проживают в любой европейской стране, а именно цыгане, являются группой «асоциальной» и «криминальной», подготовил интеллектуальную почву для «Порраймоса», или цыганского «Холокоста», в годы Второй мировой войны. Причем существуют определенные признаки того, что сомнительная практика по-прежнему существует. К примеру, в ежегодном отчете Специальной комиссии ООН по расизму за 2000 г. приводится полученная в Германии информация: «Представителям меньшинств, относящимся к цыганам «Синти» и «Ромэ», в базах данных и других системах учета полиции Баварии специально присваиваются регистрационные ярлыки «Ромэ/Синти», «цыгане» либо, по старой нацистской терминологии, Landfahrer («бродяга»). Центральному совету немецких цыган («синти» и «рома») стало известно о представленном 16 декабря 1998 г. отчете главы Баварской комиссии по защите информации, в котором указано, что полиция без каких-либо правовых или иных оснований фиксирует в специальных реестрах личные сведения обо всех лицах «синти» и «рома», включая даже номерные знаки их автомобилей и тому подобную информацию. Полиция оправдывает ведение такого учета задачами vorbeugende Verbrecenbekampfung (профилактики преступности) и объясняет, что «Синти» и «Ромэ» могут представлять опасность для общества».24 Также отмечается, что и работники таможенных служб используют расово-направленные ориентировки в целях выявления и депортации представителей некоторых этнических меньшинств. Компания «Czech Airlines» ставила в документах цыган пометку «R» (от «Roma»), помогая таким образом отсеивать «нежелательных» мигрантов.25 Недавно выяснилось, что чешское Министерство внутренних дел ведет учет лиц, подозреваемых в совершении преступлений, в том числе цыган, которые считаются «статистически значимыми».26 Недавнее исследование публикаций в СМИ Словакии, посвященных цыганам, позволило выявить несколько случаев использования расовой статистики для документального обоснования якобы имеющей место склонности цыган к совершению преступлений. Например, в процитированной статье из местной прессы говорилось: «… С 1994 г. преступниками-цыганами совершено 22 процента от общего числа раскрытых преступлений… На долю цыганской молодежи приходится более 30 процентов раскрытых преступлений, совершенных несовершеннолетними».27 И здесь же: «Из всех преступлений против нравственности 56 процентов совершено цыганами».28 Память о злоупотреблении данными об этнической и расовой принадлежности настолько сильна, что даже действия, продиктованные очевидно добрыми намерениями, наталкиваются на подозрительность тех, кому они, казалось бы, должны быть выгодны. К примеру, в ноябре 1999 г. Министерство образования Чешской Республики разослало письмо во все начальные и средние школы страны с требованием вести учет успеваемости учащихся-цыган. Правительство объясняло, что такой специальный учет необходим для повышения образовательного уровня цыган. Реакция некоторых цыганских лидеров была враждебной. «Если кто-то пытается дифференцировать людей по цвету кожи, то это – явная дискриминация, даже при самых благих намерениях, – заявил, по имеющимся сведениям, один цыганский активист. – Мы уже переживали геноцид, и никто не может гарантировать нам, что демократия здесь – это навсегда. Что, если верх возьмут неонацисты?»29 И, тем не менее, расовая статистика совершенно необязательно является первопричиной предрассудков, дискриминации или способствует формированию негативных стереотипов. Так, например, небрежному или сознательно предубежденному автору не нужна никакая статистика, чтобы выхватить из контекста и опубликовать данные об этнической принадлежности лиц, арестованных по подозрению в совершении преступлений.30 Не нужна она и политическим лидерам, разжигающим этническую рознь безответственными или открыто враждебными публичными заявлениями.31 Действительно, в ряде случаев обвинения в злоупотреблении «статистикой» представляются скорее надуманными, нежели основанными на достоверных данных.32 Такие обвинения чаще являются свидетельством именно отсутствия статистики и связанного с ним информационного вакуума – идеальной почвы для изобретательных, часто злонамеренных измышлений. Некоторые наблюдатели обращают внимание на то, что, по их мнению, представляет собой «двойной стандарт» в расовой статистике. Например, с одной стороны, когда правозащитники, выступающие против дискриминации, запрашивают сведения о числе цыганских и всех остальных детей в отдельных школах или о количестве представителей этнических меньшинств, служащих в полиции, государственные чиновники довольно часто заявляют, что такой информации не существует.33 С другой стороны, якобы полное отсутствие этих данных не мешает даже правительственным чиновникам стран, имеющих законы о защите информации, при случае приводить обширную расовую и этническую статистику.34 Хуже всего то, что некоторые правительства, судя по всему, намерены использовать и/или публиковать данные об этнической и расовой принадлежности тогда, когда это позволяет привлечь внимание к якобы диспропорционально высоким показателям преступности среди отдельных этнических меньшинств. К примеру, болгарские власти заявляли Мониторинговому комитету Совета Европы, что по имеющимся данным «более 30% всех преступлений в стране совершаются цыганами».35 Аналогичные опасения вызвала представленная полицией Румынии информация о нескольких рейдах, проведенных весной 2000 г.: «За последние пять дней полицией проведены рейды в беднейших районах Будапешта с целью борьбы с преступностью. По заявлениям полицейских чиновников, большинство из 2000 арестованных были цыганами».36 В. Сфера личной жизни, свободная от вмешательства и выбор этнической принадлежности Один из аргументов, наиболее яростно отстаиваемых противниками расовой статистики, – это якобы та угроза, которой она может быть для права людей самостоятельно решать, заявлять ли о своей национальной принадлежности и в какой форме. С одной стороны, сбор этнических данных, по словам противников этой практики, нарушает право на невмешательство в личную жизнь, которое понимается как свобода самостоятельно принимать решения о том, предоставлять ли те или иные личные сведения. С другой стороны, заявляется, что сбор данных может ущемлять право человека на выбор и обнародование своей этнической принадлежности или отказ от такого выбора и обнародования. Ответ же на вопрос об этнической принадлежности (кто «цыган», а кто «венгр») может дать только конкретный человек, а не сторонний исследователь или государство. Данные опасения имеют под собой почву и их следует тщательно рассматривать. Это особенно важно, учитывая, что представители отдельных меньшинств обычно выражают нежелание подвергаться проявлениям предрассудков и враждебности, с которыми им, возможно, придется столкнуться в результате подобного самоопределения37. Действительно, желание забыть или не допустить повторения долгой истории нарушений принципа невмешательства в личную жизнь, имевших место при прошлых авторитарных режимах, особенно в эпоху бурного развития технологий, потенциально упрощающих доступ к более полным данным о каждом отдельном человеке, является одним из основных факторов, в силу которых страны Европы последовательно принимают все более совершенные законы о защите информации на протяжении трех последних десятилетий.38 И, тем не менее, было бы странно, если бы, доводя требования конфиденциальности до крайности, новые нормы защиты информации позволяли бы истолковывать их в качестве запрета на сбор данных об этнической принадлежности, необходимых для документального подтверждения фактов дискриминации этнических меньшинств и борьбы с ней. Если статистика сводится к обобщенным, анонимным данным, достаточным для отражения картины дискриминации и соответствующих тенденций, она вряд ли сможет привести к ограничению прав отдельных людей на невмешательство в личную жизнь или самоопределение. Действительно, для юридически обоснованного заявления о фактах расовой дискриминации важно определить не только фактическую принадлежность жертв к определенному меньшинству, но и то, основывалось ли оспариваемое действие или решение на уверенности в их принадлежности к такому меньшинству. В этом смысле заявление о факте дискриминации может не содержать упоминаний об указанной самими жертвами этнической принадлежности, и в этом случае оно никак не ущемит их права на невмешательство в личную жизнь или самоидентификацию.39 Этот подход в целом отражен в международном законодательстве, регулирующем вопросы использования статистических данных о расовой и этнической принадлежности. Г. Законодательные барьеры Отчасти противодействие распространяющейся практике сбора и обработки статистических данных о расовой и этнической принадлежности объясняется расхожим представлением, согласно которому региональное европейское законодательство и внутреннее законодательство ряда стран запрещает или сильно ограничивает такую деятельность. Ряд исследований внутреннего законодательства отдельных стран, проведенных в рамках настоящего проекта, свидетельствует об определенной неоднородности картины. В некоторых странах требуется провести дополнительное исследование национального законодательства. Пока что я ограничусь замечанием, что региональные европейские нормы, регулирующие вопросы защиты данных, вполне справедливо разграничивают сбор персонализированных, идентифицирующих данных и коллективных, анонимных данных с применением методик, гарантирующих невмешательство в личную жизнь, и, значит, не препятствуют добросовестному сбору и распространению данных расовой статистики в законных целях, которые ставят перед собой правительство, ученые или общество. Например, Директива Совета ЕС о защите прав личности в связи с обработкой личных данных и о свободном обращении таких данных40 прямо выводит из сферы ее применения именно такую анонимную статистическую информацию, которая необходима для документального подтверждения и доказательства расовой дискриминации.41 В статье 2 «персонализированные данные» определены как «любая информация, относящаяся к идентифицированному или могущему быть идентифицированным физическому лицу ("субъекту данных"); могущее быть идентифицированным лицо – это любое лицо, которое может быть прямо или косвенно идентифицировано, в частности, посредством идентификационного номера или одного или нескольких показателей, специфических для его физических, физиологических, умственных, экономических, культурных или социальных характеристик». Более того, даже если те или иные данные подпадают под приведенное в Директиве определение «персонализированных данных», обработка таких данных, тем не менее, допустима, если «б) обработка необходима в целях выполнения обязательств и конкретных прав контролирующего органа в сфере трудового законодательства, в той мере, в которой она допускается национальным законодательством, предусматривающим адекватные меры защиты, либо … д) обработке подвергаются данные, которые … необходимы для обоснования, предъявления или оспаривания судебных исков». Таким образом, Директиву нельзя рассматривать как запрещающую сбор расовых или этнических сведений, необходимых для предъявления в суде исков против дискриминации. О том же свидетельствует42 и принятая Советом Европы Конвенция о защите частных лиц в связи с автоматической обработкой личных данных43. Действительно, Совет Европы четко заявляет о том, что принцип защиты данных не является абсолютным. Напротив, Комитет министров высказался в том духе, что Совет Европы «в курсе потребностей как государственного, так и частного сектора в достоверной статистике, необходимой для анализа и понимания современного общества, а также для определения политики и стратегий организации практически всех аспектов повседневной жизни», и сделал предположение о «необходимости поддержания баланса между потребностью в проведении исследований и сборе статистики, с одной стороны, и необходимостью защиты прав личности, особенно в связи с автоматическим сбором данных, с другой».44 В этой связи Рекомендация № R (97) 18 различает «персонализированные» и «анонимные» данные (в отношении которых «идентификация требует несоразмерного времени и трудозатрат»)45 и отмечает, что «данные статистических исследований … не являются персонализированными данными, поскольку они не привязаны к идентифицированному или могущему быть идентифицированным физическому лицу».46 Здесь же разъясняется, что автоматическая обработка «закрытых данных» – в том числе «персонализированных данных о расовой принадлежности» допускается, если внутреннее законодательство предусматривает такие «процедуры их сбора, которые делают идентификацию субъекта данных невозможной».47 Даже в тех случаях, когда идентификация субъектов данных возможна, «важные государственные интересы» могут служить достаточным основанием для сбора или обработки закрытых данных без согласия их субъектов, несмотря на то, что обычно на получение этих данных такое согласие, как правило, требуется.48 В этой связи Пояснительная записка к Рекомендации гласит, что исключение из требования получать согласие на сбор и обработку «закрытых данных» в статистических целях может быть «оправдано важными государственными интересами, например, если статистическая информация необходима для [помимо прочего] … организации помощи социальным группам, находящимся в затруднительном положении. Можно привести множество таких примеров, относящихся к вопросам, которые затрагивают фундаментальные интересы общества и входят в сферу ответственности государства. В таких случаях гарантии защиты закрытых данных должны быть пересмотрены с учетом объективных потребностей в информации, обусловленных такими государственными интересами».49 Представляется вполне допустимым, что данное правительством обещание бороться с расовой дискриминацией может в определенных обстоятельствах подпадать под определение «важных государственных интересов». Эти принципы, вполне согласующиеся с использованием коллективных, анонимных данных для документального подтверждения фактов расовой дискриминации, подкрепляются практикой работы европейских и международных организаций, которые регулярно напоминают правительствам о необходимости собирать и представлять информацию о расовой и этнической принадлежности, используемую для оценки соблюдения международного законодательства в сфере борьбы с дискриминацией. |
Добавить документ в свой блог или на сайт
