Ведение приносящей доход деятельности посредством создания иных юридических лиц
Далеко не все виды деятельности, которые интересны учреждению, должны осуществляться учреждением как таковым, от лица самого учреждения. С вступлением в силу нового закона для бюджетных учреждений откроется возможность, которая ранее была доступна только автономным учреждениям – создавать сеть юридических лиц для достижения своих целей.
Казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц.
Бюджетное учреждение вправе с согласия собственника передавать некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника денежные средства (если иное не установлено условиями их предоставления) и иное имущество, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества.
В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, бюджетное учреждение вправе вносить такое имущество в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным образом передавать им это имущество в качестве их учредителя или участника (однако подобные исключения установлены лишь для учреждений высшего профессионального образования).
Таким образом, по общему правилу бюджетное учреждение может создать только некоммерческую организацию. Для создания коммерческих организаций требуется прямое указание на уровне федерального закона.
При этом передать недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за учреждением учредителем, бюджетное учреждение не вправе в принципе. Иное же имущество может быть передано, но только с согласия собственника имущества.
У автономных учреждений возможности по созданию иных юридических лиц еще шире.
Закон выделяет для автономного учреждения недвижимое имущество, закрепленное за автономным учреждением или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества, а также находящееся у автономного учреждения особо ценное движимое имущество.
При этом автономное учреждение вправе с согласия своего учредителя вносить указанное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (за исключением объектов культурного наследия народов Российской Федерации, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда Российской Федерации, Архивного фонда Российской Федерации, национального библиотечного фонда).
Таким образом, передать другому юридическому лицу недвижимое и особо ценное движимое имущество в принципе возможно, за установленными законом ограничениями. Кроме того, согласие учредителя требуется для передачи именно этих видов имущества (в отношении иных видов имущества подобной нормы закона не существует).
Передавать имущество автономное учреждение может как коммерческим, так и некоммерческим юридическим лицам.
Контроль за приносящей доход деятельностью учреждения
Расширение возможностей образовательных учреждений в сфере ведения приносящей доход деятельности многократно критиковалось, в связи с распространенными опасениями, что учреждения станут фактически коммерческими и прекратят осуществление бесплатной, некоммерческой деятельности. Представляется, что данные риски вряд ли можно расценить как возникшие именно по причине принятия Закона № 83-ФЗ.
Общедоступность и бесплатность общего образования гарантирована гражданам статьей 43 Конституции Российской Федерации. Анализ программных документов в сфере образования и политических заявлений показывает заинтересованность в развитии и интенсификации общего образования, а не в сворачивании данной системы. Принимаемые федеральные государственные образовательные стандарты скорее расширяют, чем сужают, права граждан.
Реализация основной общеобразовательной программы либо ее части для категорий граждан, указанных в задании, в принципе не может быть платной. Учредители не отказываются от финансирования общего образования посредством предоставления субсидий.
Вместе с тем, сохраняются и усиливаются механизмы контроля за деятельностью учреждений, в том числе и приносящей доход.
Для автономных и бюджетных учреждений вводится особый порядок совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью, таким образом, любая подобная сделка будет требовать согласия учредителя либо наблюдательного совета.
В отношении крупных сделок и сделок с заинтересованностью приняты подзаконные акты, которые интересно рассмотреть в качестве примера того, как учредители планируют решать данные вопросы для бюджетных учреждений. В частности, это следующие приказы:
Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 29.09.2010 г. № 111н «Об утверждении Порядка предварительного согласования совершения федеральным бюджетным учреждением, подведомственным Министерству финансов Российской Федерации, крупных сделок»,
Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 05.10.2010 г. № 121н «Об утверждении Порядка принятия решения об одобрении сделок с участием федерального бюджетного учреждения, подведомственного Министерству финансов Российской Федерации, в совершении которых имеется заинтересованность, определяемая в соответствии с критериями, установленными статьей 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях»,
Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 18 ноября 2010 г. N 1188 «Об отдельных вопросах согласования (одобрения) некоторых сделок, совершаемых федеральным бюджетным учреждением, находящимся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации».
Данные акты являются обязательными лишь для подведомственных указанным министерствам учреждений, однако они позволяют понять общее направление в области одобрения сделок.
Платные услуги бюджетных и автономных учреждений должны быть отражены в плане финансово-хозяйственной деятельности учреждения, что обеспечит условия для контроля за приносящей доход деятельностью учреждения со стороны учредителя и наблюдательного совета автономного учреждения, включающего представителя учредителя.
План финансово-хозяйственной деятельности утверждается учредителем для бюджетных учреждений и наблюдательным советом, имеющим представителей учредителя в своем составе, для автономных учреждений.
Наблюдательный совет автономного учреждения рассматривает такие вопросы, как предложения руководителя об участии учреждения в других юридических лицах, в том числе о внесении денежных средств и иного имущества в уставный (складочный) капитал; проект плана финансово-хозяйственной деятельности автономного учреждения и дает по этим вопросам рекомендации, заключения, что обеспечивает учет мнения учредителя, органов по управлению имуществом, общественности.
Автономное учреждение проходит обязательный аудит, что подтверждает достоверность его отчетности.
При заключении трудового договора с руководителем бюджетного учреждения органам государственной власти и местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, предписано предусматривать в нем условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации при наличии у бюджетного учреждения просроченной кредиторской задолженности. Просроченная задолженность должна превышать предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.
Таким образом, у руководителя появляется дополнительное основание увольнения по инициативе работодателя. Предельно допустимые значения задолженности могут превышены и при ведении приносящей доход деятельности, таким образом, если такая деятельность будет экономически неэффективна, руководство учреждения будет сменено.
Недвижимое и особо ценное движимое имущество защищено от взыскания защищено от взыскания отдельными нормами гражданского законодательства, что гарантирует сохранность имущественного комплекса в случае неэффективного ведения приносящей доход деятельности.
Существенно изменились требования к открытости деятельности государственных (муниципальных) учреждений.
Любое государственное (муниципальное) учреждение обязано обеспечить открытость и доступность:
плана финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения,
отчета о результатах своей деятельности и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества.
План финансово-хозяйственной деятельности – документ, составляемый и утверждаемый в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и в соответствии с требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации.
В настоящий момент действует Приказ Минфина РФ от 28.07.2010 № 81н «О требованиях к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения».
Отчет - документ, составляемый и утверждаемый в порядке, определенном соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности.
В настоящий момент действует Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 30.09.2010 № 114н "Об общих требованиях к порядку составления и утверждения отчета о результатах деятельности государственного (муниципального) учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного (муниципального) имущества".
Отчет автономных учреждений составляется, в том числе с учетом требований, установленных Правилами опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18 октября 2007 г. № 684.
Проекты отчетов о деятельности учреждения и об использовании его имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность автономного учреждения утверждает наблюдательный совет.
Для бюджетного учреждения функции по утверждению плана и согласованию отчета выполняет непосредственно учредитель.
Учреждение предоставляет утвержденный и согласованный отчет для его размещения на официальном сайте в сети Интернет федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с пунктом 3.5. статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», с учетом требований законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны.
В настоящее время действует Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21.07.2011 № 86н «Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта».
Все это в целом обеспечивает довольно высокий уровень контроля и возможность пресечения злоупотреблений администрации учреждения при ведении учреждением приносящей доход деятельности.
|
