 Утверждаю
Исполнительный директор
НП «МСТЭ»
__________________ А.М. Кашкин
Аналитическая записка
о состоянии рынка образовательных услуг для специалистов органов государственного регулирования
Москва 2011
Основные выводы и рекомендации
Действующим законодательством значительный объем регуляторных полномочий по установлению конечных тарифов для потребителей услуг инфраструктурных организаций сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации. При этом требования к качеству регуляторных решений постоянно растут. При принятии решений, органы регулирования должны не только учитывать, но и балансировать процессы, продиктованные развитием электроэнергетической отрасли, планами и темпами территориального развития, а также социально-экономическими особенностями регионов.
Процессы реформирования и внедрения новых современных форм регулирования в электроэнергетике привели к появлению качественно новых требований к компетенции и квалификации сотрудников органов государственного регулирования.
Деятельность регуляторов основана на комбинации, как минимум, трех профессиональных навыков - технических, юридических и экономических, в то время как у 90% сотрудников органов регулирования имеется одно базовое профессиональное образование. Кроме этого, деятельность регуляторов прямо связана с наличием у сотрудников опыта ведения эффективной коммуникации, что также требует специальной подготовки. Сотрудники государственных органов регулирования тарифов обязаны разбираться в технических и технологических аспектах рассматриваемых материалов и сведений, владеть навыками оценки и прогнозирования наиболее вероятных тенденций на соответствующих рынках, знать особенности бухгалтерского учета и налогообложения регулируемых компаний, свободно ориентироваться в правовом поле, для юридически корректного ведения процессов подготовки и оформления принятия решений.
По результатам проведенного анализа квалификации и компетенций работников сделаны следующие выводы:
47% руководителей имеют высшее образование в области экономики, у 40% - высшее техническое образование, у 9% высшее образование в области управления, в том числе у 11% руководителей – два высших образования;
94% руководителей с высшим техническим образованием получили его до 2000 г., в том числе 68% до 1990 г.;
66% руководителей с экономическим образованием получили его до 2000 г., в том числе 32% до 1990 г.;
среди руководителей курсы повышения квалификации прошли 69 человек (или 80%), из них только 25 человек (29%) повысили квалификацию в области ценообразования (регулирования) тарифов и цен в электроэнергетике.
Анализ данных о прохождении повышения квалификации специалистов категории «Руководители» органов регулирования субъекта РФ, позволяют сделать вывод о необходимости повышения квалификации в области регулирования цен (тарифов) в энергетике более 80% действующих руководителей.
Следует отметить, что повышение квалификации должно происходить непрерывно в установленные действующим законодательством сроки. В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» повышение квалификации госслужащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в три года, с отрывом, с частичным отрывом или без отрыва от гражданской службы.
В России в настоящее время обучение специалистов органов регулирования находится на начальной стадии развития, так как государство до текущего момента не предъявляло особых требований к их квалификации. В связи с чем образовательных учреждений, обладающих методологической базой, разработанными программами, учебными планами и обширным опытом, недостаточно для покрытия возросших потребностей. По результатам проведенного мониторинга выявлено всего два высших учебных заведения, предлагающих специализированные образовательные программы, имеющие как ряд преимуществ, так и ряд недостатков.
По мнению Исполнителя, программа ВЗФЭИ «Ценообразование и экспертиза тарифов» нуждается в актуализации и доработке учебного плана, что, безусловно, потребует значительного времени на реализацию.
Все предлагаемые ИПК госслужбы программы являются актуальными и современными, соответствуют потребностям целевой аудитории, однако значительными недостатками данных программ являются их краткосрочность и высокая стоимость. По мнению Исполнителя в рамках столь краткосрочных программ невозможно дать слушателям достаточный и необходимый объем знаний, так как информация подается в сжатом, концентрированном виде и не дает системного представления о процессах ценообразования и регулирования тарифов в энергетике.
По мнению Исполнителя, специалисты органов регулирования в сфере энергетики нуждаются в первую очередь в повышении базового уровня знаний в сфере экономики, финансов, инвестиций, финансового анализа, бухгалтерского и налогового учета, компьютерной грамотности.
Таким образом, предлагаемые на рынке специализированные образовательные программы нуждаются в корректировке и адаптации к потребностям органов государственного регулирования, и на переходном периоде могут быть приняты как базисные.
В рамках анализа зарубежного опыта в области подготовки кадров и повышения квалификации работников органов регулирования энергетики были рассмотрены европейские и американские специализированные образовательные центры, обеспечивающие повышение квалификации сотрудников органов регулирования.
Все зарубежные образовательные центры располагают широким диапазоном программ – долгосрочные, краткосрочные, специальные.
Предлагаемые программы являются актуальными, востребованными, нацеленными на повышение уровня конкретных, применимых в работе знаний.
Кроме того, зарубежные учебные центры ведут специализированные исследования и мониторинг, а также публикуют обзоры и отчеты в области регулирования энергетики.
Учитывая положительный опыт и динамику развития европейских систем регулирования в энергетике, связанных, в том числе с качеством образования, Исполнитель считает возможным рассмотреть вариант создания единого специализированного центра компетенций, основанного на следующих базовых положениях:
Центр компетенций («Школа регулирования») должен быть основан на некоммерческой основе, иметь юридическую форму некоммерческой организации, и может быть создан вновь, либо на базе действующих профильных специализированных некоммерческих организаций.
Указанный центр не проводит образовательной деятельности, а лишь осуществляет функции по разработке и имплементации в ВУЗы и учебные центры специализированных образовательных программ, обеспечению сертификации образовательных программ в соответствии с действующим законодательством, методическому обеспечению, контролю качества обучения.
Контроль качества обучения должен заключаться в сдаче итоговых экзаменов слушателями, прошедшими обучение, посредством дистанционного итогового тестирования, проводимого непосредственно центром компетенций («Школой регулирования»).
Учитывая требования действующего законодательства в области образования, а также географические особенности и масштаб Российской Федерации, обучение должно проводиться в ВУЗах и учебных центрах, представленных во всех федеральных округах, и имеющих право на осуществление образовательной деятельности в области повышения квалификации государственных служащих.
В соответствии с действующим законодательством центр компетенций («Школа регулирования») формирует специализированные органы управления (советы, комитеты, комиссии).
Наблюдательный (попечительский) совет формируется из представителей профильных министерств и ведомств (ФСТ России, Минэнерго России, Минрегион России, Минэкономразвития) и оказывает содействие в реализации поставленных целей, вырабатывает рекомендации по улучшению деятельности, консультирует органы управления и формирует доверие к деятельности центра.
Методический совет формируется из преподавателей, экспертов, представителей профильных министерств и ведомств, представителей общественных, политических и иных организаций и осуществляет контроль соблюдения требований стандартов и правил образовательной деятельности, установленных учебным центром.
Членами некоммерческой организации могут стать компании инфраструктурного сектора (субъекты естественных монополий в сфере электроэнергетики), профильные некоммерческие организации, экспертные организации.
Источниками формирования имущества учебного центра являются вступительные, членские, а также целевые взносы. Вступительные и членские взносы будут использоваться на обеспечение деятельности центра. Целевые взносы, по аналогии с Флорентийской школой регулирования, будут направлены на финансирование конкретных мероприятий и образовательных программ (целевые образовательные программы, разработка методик, проведение исследований, издание печатной продукции и т.п.).
При соблюдении вышеперечисленных положений, создание специализированного центра компетенций позволит:
значительно повысить профессиональный уровень служащих органов государственного регулирования в сфере ценообразования и регулирования тарифов в энергетике,
создать гибкую, современную и прозрачную систему образования в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в сфере ценообразования и регулирования тарифов в энергетике,
создать единую образовательную среду, действующую в интересах органов государственного регулирования и организаций инфраструктурного сектора, что позволит решить задачи формирования комплекса подготовки кадров, тесно интегрированного с процессами регулирования и разработки новых методических основ, сохранения и развития кадрового потенциала и расширения компетенций.
ФСТ России, Минэнерго России и другим органам государственной власти иметь гарантии и возможности управления процессом обучения, верификации контроля качества и мониторинга.
Создание единого специализированного центра компетенций («Школы регулирования») потребует время на создание, подготовку и утверждение программы образования, организационные мероприятия. В связи с тем, что в настоящее время достаточного количества специализированных образовательных программ в области повышения квалификации сотрудников органов государственного регулирования в сфере энергетики на рынке не выявлено, Исполнитель рекомендует в переходном периоде, помимо специализированных программ, предлагаемых ИПК Госслужбы и ВЗФЭИ, рассмотреть два вида образовательных программ в качестве базовых:
Программы повышения квалификации для государственных служащих общего направления, сфокусированные на создании фундамента для профессионального роста специалистов и совершенствования их компетенции в сфере государственной службы. Продолжительность данных программ составляет от 18 до 150 часов. В рамках программ общего направления слушателям могут быть даны такие дисциплины, как основы права, экономики, государственного управления, финансов, культура речевого общения, современные технологии делового общения, психология конфликтов и пути их разрешения. Такие программы представлены в различных модулях в следующих отобранных Исполнителем московских и региональных ВУЗах из рейтинга «Финанс.»:
Финансовый университет при правительстве РФ.
Московский Государственный Университет имени М.В. Ломоносова.
Государственный университет управления.
Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова.
Академия народного хозяйства при Правительстве РФ.
Государственный университет – Высшая школа экономики.
Российский государственный университет нефти и газа им. Губкина.
Новосибирский государственный университет.
Московский государственный технический университет им. Баумана.
Российская академия государственной службы при Президенте РФ.
Все отобранные программы будут интересны в большей или меньшей степени для сотрудников органов государственного регулирования, как с высшим техническим образованием, так и с высшим экономическим и юридическим образованием.
В реализации программ задействованы высококвалифицированные профессорско-преподавательские кадры, имеющие ученую степень доктора или кандидата наук и стаж научно-педагогической деятельности, прошедшие подготовку в лучших зарубежных бизнес-школах, хорошо знающие требования международных стандартов бизнес-образования и практику бизнеса в России. Большинство преподавателей являются авторами учебников, учебных пособий и разработок в области преподаваемых в рамках программы дисциплин, некоторые из которых имеют эксклюзивный характер.
Специализированные программы краткосрочного характера и семинары, предлагаемые различными учебными центрами и ВУЗами, в той или иной степени не соответствующие формальным требованиям. Продолжительность данных программ составляет от 8 до 40 часов. Такие программы имеют узкую специализацию и направлены не столько на повышение уровня базового образования, сколько на формирование профессиональных и управленческих умений и навыков у руководителей и специалистов. В рамках программ и семинаров рассматриваются наиболее острые и актуальные вопросы: новые методы регулирования, вопросы энергоэффективности, в части требований к программам энергосбережения и государственного контроля, модели функционирования рынков, договорные отношения в энергетике, технологическое присоединение к электрическим сетям, контроль исполнения инвестиционных программ и оптимизация затрат регулируемых организаций, налоговое законодательство, методы расчета инвестированного капитала при использовании метода RAB. Учебными центрами, предлагающими данные программы повышения квалификации и семинары, являются:
БИПРЭС.
НОУ УМЦ «Нексиа-Образование».
Московская бизнес школа.
СОДЕРЖАНИЕ
Анализ действующего законодательства в области образовательной деятельности 14
Анализ формальных и фактических требований к компетенции и квалификации служащих органов государственного регулирования в сфере ценообразования и регулирования тарифов в энергетике 20
Анализ рынка специализированных образовательных программ (услуг) в области высшего и дополнительного образования, программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки для специалистов органов регулирования в сфере ценообразования и регулирования тарифов в энергетике 49
1.Новое в регулировании тарифов: 74
2.Общие положения и методика расчета величины базы инвестированного капитала РСК: 74
3.Вопросы энергоэффективности, в части требований к программам энергосбережения и государственного контроля: 74
4.Контроль исполнения инвестиционных программ и оптимизация затрат регулируемых организаций: 75
5.Налогообложение в электроэнергетике: сложные вопросы и рекомендации: 75
6.Особенности разрешения споров во внесудебном/досудебном порядке: 76
Анализ образовательных учреждений, предоставляющих указанные в п.3 услуги 86
Анализ зарубежного опыта оказания образовательных услуг для регулирующих органов 91
|
