6. Жилищное законодательство и нормы международного права
Положения международного договора применяются тогда, когда международным договором России установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, - гласит статья 9 ЖК РФ, отражающая конституционный принцип приоритета международных договоров над национальным законодательством.
Конституция России иначе, чем это было в ранее действовавшем законодательстве, разрешает проблему соотношения правовой системы России и общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров: они являются составной частью правовой системы России (ч. 4 ст. 15). Это означает, что в основе правовой государственности лежат не только принципы, закрепленные отечественным законодательством, но и общепризнанные стандарты, принятые в международном сообществе.
Вызывает интерес вопрос о том, как должна разрешаться коллизия между международным договором и Конституцией России, если таковая возникает. В этом случае действует правило о высшей юридической силе Конституции России, ибо международные договоры - это составная часть правовой системы государства, а в рамках этой системы нет актов, которые по своей юридической силе стояли бы выше Конституции. Если международный договор требует изменить какие-то положения Конституции России, то решение о согласии на его обязательность для России может быть выражено в форме федерального закона только после внесения поправок в Конституцию или пересмотра ее положений (ст. 22 Федерального закона от 16 июня 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"). Органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции. Если же такой договор заключен, то действуют конституционные нормы, поскольку иначе это было бы равнозначно отказу от государственного суверенитета. Кроме того, демократическая конституция не должна противоречить нормам международного права.
Право граждан на жилище и его черты раскрываются в международных договорах, участниками которых является и Российская Федерация. Согласно статье II Рекомендаций Международной организации труда от 28 июня 1961 г. N 115 о жилищном строительстве для трудящихся, цель национальной политики - содействие строительству жилых домов и введению коммунального обслуживания для обеспечения всех трудящихся и их семей удовлетворительным жилищем и подходящими для жизни условиями. Лицам, остро нуждающимся в жилом помещении, последнее должно предоставляться в первую очередь. Должно уделяться внимание ремонту, модернизации жилищ и средств коммунального обслуживания. Стоимость удовлетворительного жилища не должна превышать разумной части дохода трудящегося, выплачиваемой в виде либо квартирной платы, либо платежей с целью покупки такого жилища. Каждая семья, если она желает, должна иметь отдельное жилище с отдельным входом.
Например, Высший Совет Сообщества Беларуси и России от 22 июня 1996 г. N 5 "О беспрепятственном обмене жилых помещений" постановил, что обмен жилыми помещениями между гражданами Республики Беларусь и Российской Федерации, постоянно проживающими на территориях обоих государств и переселяющимися из Беларуси в Россию или из России в Беларусь, осуществляется беспрепятственно в соответствии с национальным законодательством обоих государств. Это положение должно быть учтено при применении части 5 ст. 72 ЖК РФ.
7. Ответственность в жилищном праве. Защита жилищных прав
Ответственность в жилищных правоотношениях имеет определенную специфику. В законодательстве, в теории и на практике принято больше внимания обращать не на ответственность, а на защиту жилищных прав граждан, что лишний раз подтверждает вещный характер прав пользователей жилых помещений.
Правовая ответственность - это обеспеченная государственным принуждением обязанность правонарушителя нести отрицательные последствия правонарушения, выражающиеся в лишениях личного, организационного или имущественного характера. Гражданско-правовая ответственность, будучи разновидностью правовой ответственности, подпадает под приведенное определение, но имеет особенности: носит имущественный, преимущественно компенсационный (восстановительный) характер, построена на началах юридического равенства сторон, может быть добровольно понесена самим нарушителем без вмешательства судебных или иных государственных органов в силу лишь одной возможности применения государственного принуждения (добровольная уплата пени за просрочку внесения квартплаты, возмещение причиненного ущерба жилищному фонду и т.д.).
В жилищном праве может существовать и договорная, и деликтная гражданско-правовая ответственность, а в соответствующих случаях - административная и уголовная. Например, статья 154 ЖК РСФСР предусматривала, что уголовную, административную или иную ответственность*(19) несут лица:
- нарушившие порядок постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, снятия с учета и предоставления гражданам жилых помещений;
- не соблюдавшие сроки заселения жилых домов и помещений;
- не соблюдавшие правила пользования жилыми помещениями, санитарного содержания мест общего пользования, лестничных клеток, лифтов, подъездов, придомовых территорий, правила эксплуатации жилых домов, помещений и инженерного оборудования, виновные в их бесхозяйственном содержании;
- самовольно сделавшие перепланировку жилых домов и помещений и использовавшие их не по назначению.
Одно из необходимых условий наступления ответственности за нарушение жилищных обязательств - наличие вреда, за исключением случаев, когда ответственность наступает в виде неустойки или пени за нарушение сроков уплаты квартплаты и коммунальных платежей. Нарушение жилищных обязательств может нанести и имущественный (например, разрушение и порча жилого помещения), и моральный (например, создание обстановки невозможности совместного проживания) вред.
Субъективным основанием гражданско-правовой ответственности за нарушение жилищных обязательств является вина правонарушителя. Жилищное законодательство не предусматривает ответственности независимо от вины. Однако Федеральный закон "О защите прав потребителей" устанавливает ответственность независимо от вины в отношении наймодателей (арендодателей), обязанных предоставлять в соответствии с договором найма (аренды) пользователям коммунальные и иные услуги. Иногда закон определяет специальные условия ответственности, например, при систематических нарушениях или безуспешном применении к правонарушителю мер предупреждения и общественного воздействия.
Для жилищного законодательства характерно использование большого количества мер защиты субъективных жилищных прав. В отличие от мер ответственности, меры защиты - это правовые средства принудительного воздействия. Они направлены на охрану и защиту прав и законных интересов граждан, применяются независимо от вины и не приводят к лишениям личного или имущественного характера (например, признание недействительным обмена жилого помещения, выселение лиц, самоуправно занявших жилое помещение).
Защита - это деятельность, возникающая тогда, когда совершено правонарушение, либо устранение такого состояния, которое приведет к негативным последствиям; деятельность, направленная на восстановление нарушенного права. Когда возникает необходимость защиты, как правило, уже присутствует правонарушитель и лицо, чье право ограничено виновными действиями. Конституционный механизм защиты прав человека состоит из четырех элементов: субъектов и объектов защиты, конституционно-правовых норм (оснований защиты) и процессуальных действий (форм защиты).
Не все меры защиты в жилищных правоотношениях связаны с правонарушением лиц, к которым они применяются (например, вселение лиц в результате ошибки и последующее их выселение из помещения). Меры защиты в жилищном праве могут выступать как меры самозащиты (например, для ограждения неприкосновенности жилища), оперативного воздействия (например, когда наймодатель отказывает неисправному нанимателю в продлении договора или когда наниматель вносит стоимость проведенного им капитального ремонта жилого помещения, лежащего на обязанности наймодателя, в счет квартирной платы), государственно-принудительного воздействия (например, досрочное расторжение договора из-за виновного поведения нанимателя, выселение из жилого помещения по основаниям статьи 35 ЖК РФ).
В соответствии со статьей 11 ЖК РФ защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом, а защита жилищных прав в административном порядке - только в случаях, предусмотренных Жилищным кодексом или другим федеральным законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суде.
Защита жилищных прав осуществляется путем:
- признания жилищного права;
- восстановления положения, существовавшего до нарушения жилищного права, и пресечения действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения;
- признания судом недействующими полностью или частично нормативных правых актов государственного органа или органа местного самоуправления, нарушающих жилищные права и противоречащих Жилищному кодексу или принятым в соответствии с ним федеральному закону, иному нормативному правовому акту, которые имеют большую юридическую силу;
- отказа суда применить нормативный правовой акт государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащих Жилищному кодексу или принятым в соответствии с ним федеральному закону и иному нормативному правовому акту, которые имеют большую юридическую силу;
- прекращения или изменения жилищного правоотношения.
Функции органов государственной власти в области жилищных отношений (ст. 12 ЖК РФ) сводятся к следующему.
Они (органы) обязаны устанавливать порядок государственного учета жилищных фондов и требования к содержанию жилых помещений, общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах; определять, по каким основаниям малоимущие и иные категории граждан должны быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и каков порядок предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда.
Органы государственной власти решают, в каком порядке предоставляются помещения жилищного фонда нуждающимся гражданам, категории которых установлены федеральным законом; каковы основания предоставления жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов; как должна быть организована деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, устанавливают правовое положение их членов, в том числе порядок предоставления им жилых помещений.
Они определяют условия и порядок переустройства и перепланировки жилых помещений, основания и порядок признания их непригодными для проживания и выселения граждан из них, устанавливают правила пользования жилыми помещениями.
К ведению органов государственной власти относится правовое регулирование некоторых сделок с жилыми помещениями, установление платы за жилое помещение и коммунальные услуги, контролирование использования и сохранности жилищного фонда Российской Федерации, соответствия жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам, нормам и иным требованиям законодательства.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 13 ЖК РФ) ведут государственный учет жилищного фонда субъекта, определяют порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда, размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимость имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению (в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда).
Эти органы устанавливают, в каком порядке категориям граждан, установленным законом субъекта Федерации, должны быть предоставлены жилые помещения по договорам социального найма. Они контролируют, как органы местного самоуправления ведут учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, как используется жилищный фонд субъекта и соответствует ли он санитарным и техническим нормам; определяют, какие жилые помещения следует признать негодными для проживания.
Органы местного самоуправления в области жилищных отношений также имеют обязанности (ст. 14 ЖК РФ). Они ведут учет муниципального жилищного фонда, устанавливают размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи, стоимость имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда.
Органы местного самоуправления учитывают число граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; предоставляют малоимущим гражданам по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда. Они принимают решения о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые, согласуют переустройство и перепланировку жилых помещений, признают жилые помещения муниципального жилищного фонда непригодными для проживания, наблюдают за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, за соответствием жилых помещений санитарным и техническим нормам и иным требованиям законодательства.
|
