1. Административный надзор как функция полиции
§ 1. Сущность административного надзора
Управление любыми общественными делами осуществляется всегда в определенной последовательности. Если, конечно, мы говорим об осмысленном разумном управлении, а не о спонтанных интуитивных решениях. В простейшем случае управления, который может рассматриваться как субъектно-объектная модель, в которой есть субъект управления – управляющий и объект управления – управляемый, первый дает второму управленческую команду, направленную на достижение какой-то цели, на решение какой-то задачи. Плох тот управляющий, который отдает объекту управления команды, о которых сам забывает впоследствии. Конечно же, управляемый вскоре перестанет исполнять эти команды. Кроме того, в таком случае субъект управления утрачивает связь с объектом управления, не знает, к чему приводит исполнение (или неисполнение) его команд управляемым. Для эффективного управления между субъектом управления и объектом управления должна поддерживаться двухсторонняя связь. В прямом направлении (от управляющего к управляемому или от субъекта управления к объекту управления) идут управленческие команды. В обратном направлении должна идти информация о том, к чему привело исполнение отданной команды.
Обратная связь позволяет оценить результат управленческого воздействия, а также качество исполнения команды. На этой основе появляется возможность вносить в управление необходимые коррективы с тем, чтобы повысить эффективность функционирования объекта управления, решения поставленной перед ним задачи. В результате управленческий процесс становится цикличным:
  
 прямая связь
 обратная связь
Представленная схема предельно упрощена, в ней отмечены только основные управленческие функции. Обратная связь в управлении обеспечивается посредством контроля за исполнением управляющих команд. Как писал известный польский административист Ежи Старосьцяк, контроль призван давать оценку всего фактического положения дел в контролируемой ячейке, информировать о том, что выполнено правильно, что сделано или что может быть сделано неправильно. Хорошее выполнение задачи, протекавшее в соответствии с планом, не требует повторного анализа, поскольку анализ путей ее выполнения был уже сделан при подготовке к деятельности, а успешное выполнение, как правило, подтверждает правильность избранного пути. Иначе обстоит дело при неудачном исполнении, когда для изменения неблагоприятного положения требуется разработка новых руководящих указаний. Поэтому анализ неблагоприятного положения дел и причин такого положения должен занимать в деятельности контрольных органов значительно больше места, чем анализ правильного исполнения1.
Однако управленческие отношения могут быть весьма разнообразными в зависимости от того, между кем и кем они возникают, на достижение каких целей, на решение каких задач направлено управляющее воздействие, в каких отраслях осуществляется управление и т.д. Характер управленческого отношения неизбежно определяет и характер обратной связи, т.е. характер контрольного отношения, которое хотя и возникает между теми же субъектами (субъектом управления и объектом управления), но может существенно различаться по своему содержанию.
Так, в служебном или трудовом коллективе, где субъект управления – руководитель, а объект – сам подчиненный ему коллектив, руководитель несет ответственность за результаты работы коллектива, он отдает управленческие команды и контролирует их исполнение, оценивает полученный результат и может оперативно принять новое, корректирующее решение, если обнаружит, что ранее данная команда ошибочна либо была исполнена нечетко. Для руководителя важно, чтобы в подчиненном коллективе соблюдалась служебная (или трудовая) дисциплина, чтобы его распоряжения исполнялись точно и в срок, чтобы действия подчиненных были не только законными, но и разумными, целесообразными. Если подчиненные не понимают смысл отданного распоряжения, руководитель может дать соответствующие разъяснения. Недисциплинированный подчиненный подлежит воспитательному воздействию или дисциплинарному взысканию вплоть до увольнения. Руководитель вправе заменить на особо ответственном участке работы менее опытного работника более опытным и т.д.
С возрастанием уровня управленческого звена усложняется система управления, развивается контрольная функция, происходит специализация труда по управлению. Контрольные полномочия возлагаются на служащих, замещающих специально для этого учрежденные должности, на специальные контрольные подразделения. Контролер утрачивает право проводить кадровые перестановки, применять меры дисциплинарного принуждения, он докладывает руководителю о состоянии дел на объекте управления, может лишь рекомендовать совершить какие-либо управленческие действия. Но предмет контроля не изменяется: проверяется служебная дисциплина, качество и своевременность исполнения должностных обязанностей. При этом контролер может оценить работу всего коллектива и его непосредственного руководителя.
Далее, по мере усложнения системы, происходит специализация контролеров. Кто-то контролирует производственную или служебную деятельность, кто-то – кадровую работу, работу с обращениями граждан, расходование средств и бухгалтерию. Появляются новые виды контроля: предварительный, текущий и последующий, комплексный, общий и специальный, непрерывный и периодический, ведомственный, надведомственный и т.д. Но суть и предназначение контроля остаются теми же.
Совершенно иная картина предстает перед нами, когда мы рассматриваем управление процессами, протекающими вне системы управления – промышленностью, сельским хозяйством, здравоохранением, образованием, и другими отраслями, где функционируют частные субъекты: юридические лица и индивидуальные предприниматели. Государственное управление отношениями, возникающими в названных отраслях, осуществляется по иной, более сложной схеме. Управленческое воздействие не может оказываться по отношению к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям непосредственно. Вместо этого субъект управления устанавливает определенный административно-правовой режим того или иного вида деятельности. Многие элементы такого режима вводятся федеральным законом и приобретают свойство стабильности, устойчивости – это запреты, ограничения прав и свобод1. Универсальность режима позволяет обеспечивать действие «равной меры для разных субъектов». В отдельных случаях устанавливаются условия допуска лиц к осуществлению деятельности. Допуск может приобретать различные формы: от простого обязательного уведомления о начале деятельности до лицензии. Принятию решения о допуске предшествует проверка соответствия претендента установленным требованиям (наличие подготовленных специалистов, оборудованных помещений, технических средств, проведение мер по обеспечению безопасности и др.).
В дальнейшем эти лица действуют по своему усмотрению. Задача же субъекта управления заключается в том, чтобы обеспечить действие установленного правового режима, следить за тем, чтобы действующие лица не выходили за рамки, очерченные этим режимом. Если кто-то нарушил режимные требования, он подлежит водворению в установленные рамки и наказанию. Возможно, будет обнаружено, что кто-то из участников регулируемых отношений вообще не в состоянии соответствовать режимным требованиям. Тогда он подлежит исключению из числа лиц, допущенных к осуществлению данного вида деятельности. Это возможно, конечно, только при условии, что закон устанавливает разрешительный порядок осуществления этого вида деятельности. Нельзя запретить ходить по улицам человеку, постоянно нарушающему правила дорожного движения для пешеходов, по той простой причине, что право ходить по улицам – безусловное право, естественное право человека.
Субъект управления и в этих случаях должен получать информацию о состоянии объекта управления посредством обратной связи. Но эта обратная связь также существенно усложняется. Одновременно, способы получения информации становятся более разнообразными, расширяется и круг источников информации. Информация о состоянии объекта управления анализируется, на основе анализа принимаются новые управленческие решения, которые реализуются в законодательстве, устанавливающем соответствующие правовые режимы.
Такое усложнение механизма управления требует разделения труда по управлению. Происходит специализация функций и органов управления. Выделяются аналитические, нормотворческие, разрешительные, контрольные, юрисдикционные, хозяйственные функции, осуществляемые министерствами, службами и агентствами.
В новом механизме управления существенные изменения претерпевает контрольная функция. Если внутри самого субъекта или системы субъектов управления продолжает осуществляться контроль по типу «начальник – подчиненный», то в отношении неподчиненных лиц, действующих в условиях законодательно установленных правовых режимов субъект управления уже не правомочен осуществлять тотальный контроль. Происходит сужение предмета контроля, его ограничение вопросами исключительно законности, соответствия поведения лица требованиям правового режима. В рамках режима субъект права действует свободно. Главное – чтобы он не выходил за установленные режимом границы. Такой ограниченный контроль принято называть административным надзором. Использование термина «надзор» призвано показать ограниченность предмета контроля законностью. Данный термин исторически связан с деятельностью органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за законностью деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций и граждан. При этом объекты надзора организационно не подчиняются прокурорам. Также и в административно-надзорных отношениях физические и юридические лица не подчиняются органам исполнительной власти (администрации), осуществляющим надзор за законностью их деятельности.
Административный надзор как особый вид контроля появился в Российской Империи и какое-то время сохранялся после революции, пока существовали негосударственные предприятия. В результате тотального огосударствления экономики во всех сферах общественной жизни за исключением частной жизни граждан воцарился государственный контроль. И лишь там, где административно-правовые режимы ограничивали права граждан, исполнительная власть осуществляла административный надзор за их поведением: в общественных местах, в области природопользования (любительская и спортивная охота, рыболовство), в области обеспечения пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической безопасности, дорожного движения и некоторых других областях.
Очевидно, необходимость совершенствования государственного управления общественных отношений в этих областях, объективно обусловленное их бурным развитием, послужило причиной развития в теории административного права научных основ института административного надзора. Это произошло уже во второй половине прошлого века и совпало с расширением гражданских прав и свобод советских граждан, с ростом их социальной активности.
Государственное управление в названных областях отличается от управления отношениями, складывающимися по типу «начальник – подчиненный», невозможностью применения методов «ручного управления», необходимостью установления специальных правил (пожарной безопасности, санитарии, природопользования, охоты, рыболовства, дорожного движения), запретов определенного поведения в общественных местах (мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков и др.). Эти правила отличаются стабильностью и обязательностью для персонально неопределенного круга лиц, не связываются с должностным положением адресатов. Их строгое соблюдение обеспечивает правопорядок, установленный режим законности. Казалось бы, надзор за соблюдением режимных требований могли бы осуществлять органы прокуратуры. Однако предмет надзора непрерывно расширяется и усложняется, а в числе объектов надзора в рыночной экономике помимо граждан оказалось огромное число разнообразных организаций. Все это требует перманентного увеличения численности субъектов надзора и их специализации. Кроме того, надзор должен осуществляться постоянно. Такой надзор может обеспечить только исполнительная власть.
Также стало очевидно, что контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, отличается от административного надзора, поскольку применять одни и те же методы в отношении подчиненных и не подчиненных объектов управления невозможно.
Таким образом, в основе разграничения государственного контроля и административного надзора лежит характер отношений между субъектом и объектом. В контрольных отношениях присутствует подчиненность, тогда как надзор осуществляется по отношению к неподчиненным гражданам и организациям. Наличие либо отсутствие подчиненности определяет другие отличительные признаки контроля и надзора, которые будут рассмотрены ниже.
К сожалению, в действующем законодательстве не проводится разграничение между терминами «контроль» и «административный надзор»1. В нормативных правовых актах распространены термины «контроль (надзор)», «контроль и надзор», «государственный контроль», «государственный надзор», «федеральный государственный надзор», «контрольно-надзорная деятельность», содержание которых не представляется возможным различить. Вместе с тем, инструментарий юридической науки в первую очередь – это термины и категории, понятия, к которым следует относиться весьма осторожно и бережно, ибо они в праве приравниваются к математическим выкладкам2. Смешение терминов, обозначающих контрольную и надзорную функции органов исполнительной власти приводит к невозможности определить пределы полномочий контрольно-надзорных органов, создает трудности для правоприменителя, воздвигает административные барьеры для развития бизнеса и, в то же время, не обеспечивает должного уровня законности в государственном и муниципальном управлении.
Необходимо также отметить, что термин «административный надзор» оказался задействован в законодательстве, регулирующем отношения уголовно-исполнительной природы. Речь идет о Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. № 640-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы"1. Данную деятельность относил к уголовно-исполнительной более ста лет назад В. М. Гессен2, такого же мнения придерживаются сейчас А. В. Мартынов3 и автор данной работы.
Приведем в качестве иллюстрации проблем, возникающих в связи с отсутствием в федеральных законах должного разграничения контроля и административного надзора, один пример.
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»4 предусматривает государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов. При этом в соответствии со статьями 32 – 35 данного Федерального закона государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется специально уполномоченными органами и подведомственными им государственными учреждениями в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»5. Иных вариантов не предусмотрено. Оба федеральных закона в совокупности выводят контроль за соблюдением установленных технических требований в сферу административного надзора. Вместе с тем, контроль за соблюдением требований технических регламентов также необходим, если рассматривать обращение продукции, на которую распространяются требования технических регламентов, в оперативно-служебной деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им государственных учреждений. Такой контроль осуществляется, например, ведомственными инспекциями пожарного надзора, входящими в структуру органов внутренних дел. Буквальное толкование положений гл. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» лишает контрольную деятельность правовой основы.
Использование в гл. 6 данного Федерального закона и в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ более точного термина «административный надзор» позволило бы предусмотреть иной порядок осуществления контроля за соблюдением требований технических регламентов в органах исполнительной власти, государственных учреждениях, а также в иных организациях, в которых такой контроль (но уже не административный) регулируется нормами корпоративного права.
Характер взаимоотношений между субъектом и объектом определяет широту предметной компетенции, которая, например, для руководителя в отношении подчиненных ограничена рамками служебной деятельности и не включает поведение подчиненных в быту. Однако в сферу служебной деятельности в данном случае попадает не только служебная дисциплина, но и качество исполнения приказов и распоряжений, целесообразность принятия решений, эффективность работы, соблюдение требований нормативных правовых актов. Например, ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает возможность осуществления со стороны федерального органа исполнительной власти оценки достижения целевых прогнозных показателей и расходования субвенций из федерального бюджета органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих переданные полномочия1.
Административный надзор, как пишет М. С. Студеникина, - это суженный контроль2. Его предмет ограничен соответствием поведения объекта управления устанавливаемым Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правилам поведения, т.е. проверкой законности в широком смысле этого слова. На это прямо указывается, например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
В предмет административного надзора не включается эффективность, целесообразность, качество исполнения поручений, достижение прогнозных показателей. Иное противоречило бы принципу свободы предпринимательской деятельности. Вместе с тем, если требования, например, к эффективности имеют количественную форму, являются общеобязательными и установлены нормативным правовым актом3, то проверка их соблюдения вполне может и должна осуществляться в рамках административно-надзорной деятельности.
С другой стороны, каждый объект управления индивидуален. Обязанности и полномочия конкретного должностного лица определяются должностным регламентом или должностной инструкцией, обязанности и полномочия органа, его территориального органа, учреждения – соответствующим положением, регламентом органа. Правовое положение должностных лиц, замещающих одинаковые должности в одном подразделении может отличаться объемом и характером задач, территориальной и предметной компетенцией. Распоряжения, исполнение которых также включает предмет контроля, носят индивидуальный характер. Неподчиненное положение объекта административного надзора не позволяет устанавливать индивидуальные особенности правового регулирования его деятельности. Он обязан исполнять общеобязательные требования, адресованные широкому кругу индивидуально неопределенных лиц. Как только субъект управления получает возможность устанавливать индивидуальное правовое положение пусть даже неподчиненного ему лица, например, давая ему обязательное для исполнения предписание с указанием сроков исполнения, возникают контрольные отношения.
Ограниченность предмета административного надзора исключительно законностью в совокупности с направленностью его на поддержание соответствующих административно-правовых режимов позволяет определить цель данной деятельности. Известно, что административно-правовые режимы устанавливаются в целях обеспечения безопасности (экологической, промышленной, ядерной, транспортной, дорожного движения, санитарно-эпидемиологической и др.). Соответственно, конечной целью административного надзора также является обеспечение безопасности в конкретной отрасли, сфере деятельности1. Не случайно административный надзор устанавливается в тех сферах, где наличествуют угрозы безопасности и где, поэтому устанавливаются специальные режимные требования, направленные на обеспечение безопасности. Это характеризует административный надзор как правоохранительную функцию.
Необходимо подчеркнуть, что именно о безопасности, а не о количестве выявленных правонарушений должна быть забота руководителей и должностных лиц надзорных органов. К сожалению, на практике сложность оценки состояния защищенности личности, общества и государства приводит к подмене, к искажению целей, к погоне за количественными показателями любыми средствами, в том числе и противоправными. Сначала инспектор дорожно-патрульной службы измеряет скорость движения транспортных средств из укрытия, потом противоправно устанавливает запрещающий знак, создавая тем самым условия для совершения правонарушений, а впоследствии начинает брать и даже вымогать взятки. Безопасность же на дорогах обеспечивается не столько внезапностью проверок, скрытостью наблюдения, сколько предупредительными мерами, оказанием помощи участникам дорожного движения.
Казалось бы, какое отношение имеет надзорная деятельность Рособрнадзора к безопасности? Чему угрожает нарушение обязательных требований к осуществлению образовательной деятельности? Если понимать под безопасностью состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, то применительно к обществу следует рассматривать защищенность культурных и духовных ценностей, создаваемых, сохраняемых, воспитываемых в сфере образования.
Контроль также обеспечивает законность и, посредством этого, безопасность функционирования объекта управления. Но обеспечение безопасности – не главная, а скорее, опосредствованная цель контроля. На первые позиции выходят иные цели, вытекающие из положения контрольной деятельности в управленческом цикле. Сущность контроля, как ее характеризует, например, М. С. Студеникина, состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил от управляющего звена (органа, должностного лица)1. Тем самым он обеспечивает обратную связь в управлении, обеспечивает эффективное функционирование системы управления2, позволяет осуществлять «настройку» объекта управления, оперативно воздействовать на него.
С этим связаны особенности субъектного состава контрольных и административно-надзорных отношений. Правильное определение целей необходимо для формирования компетенции органа, наполнения ее конкретными полномочиями. Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает очевидность зависимости качества работы органов управления и конечной результативности от обоснованности поставленных целей, от правильного соизмерения целей и средств их достижения. Ошибочно выдвинутые цели не дадут социально значимого эффекта1. Нацеленность на настройку объекта управления при наличии подчиненности требует присутствия в статусе субъекта контроля полномочий, позволяющих вносить изменения в организацию деятельности системы управления, принимать кадровые решения, например, усиливать соответствующее звено квалифицированными и опытными работниками, переводить на другие должности работников, не справляющихся со своими должностными обязанностями, применять меры дисциплинарного воздействия (поощрения и взыскания). Контроль является необходимым каналом обратной связи, позволяющим субъекту управления постоянно держать под наблюдением объект управления.
Именно такого рода полномочия присутствуют в компетенции федеральных министерств, осуществляющих координацию и контроль деятельности подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств. Так, в соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, в указанных целях министр:
- утверждает ежегодный план работы и прогнозные показатели деятельности подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств, а также отчеты об их исполнении;
- дает поручения подведомственным Министерству федеральной службе и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; отменяет противоречащие федеральному законодательству решения подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств, если иной порядок отмены решений не установлен федеральным законом;
- назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств заместителей руководителей федеральной службы и федеральных агентств1.
В статусе субъекта административного надзора нет ничего подобного. Отсутствие подчиненности не позволяет вмешиваться в организацию деятельности поднадзорного объекта. Меры принуждения, которые вправе применять субъект административного надзора довольно полно определены федеральным законом и, кроме того, на законодательном уровне установлены основания и порядок применения данных мер. Вместе с тем, сами меры принуждения, применяемые субъектами административного надзора, гораздо более мощные. Например, подведомственная Минтрансу России Федеральная служба по надзору в сфере транспорта наделена правом:
- проверять деятельность юридических и физических лиц;
- организовывать проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности;
применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений2.
В определенных федеральным законом случаях при осуществлении административного надзора должностные лица вправе отстранять граждан от управления транспортными средствами, проводить досмотры, задерживать транспортные средства, изымать определенные предметы, задерживать граждан на срок до 48 часов, применять физическую силу, специальные средства и даже огнестрельное оружие. В то же время, субъект административного надзора не вправе оперативно изменять установленный федеральным законом режим функционирования поднадзорного объекта, и вообще, выходить за рамки установленных законодательством обязательных требований. Выявленные недостатки нормативного правового регулирования анализируются, изучаются причины и условия нарушений режимных требований. На этой основе готовятся предложения по внесению изменений в действующее законодательство, которые вносятся в установленном порядке Президенту РФ или в Правительство РФ.
Внутренняя присущность контроля управлению обусловливает наличие контрольных полномочий в компетенции всех государственных органов независимо от их основных задач и вида деятельности, которые они осуществляют1. При этом, по отношению к одному объекту управления контролеров может быть несколько. Так, применительно к наряду патрульно-постовой службы, состоящему из трех полицейских, постоянный контроль за несением службы осуществляет старший наряда. Периодические контрольные проверки проводят: командир взвода, руководители органа внутренних дел, дежурная часть. Контрольные полномочия могут возлагаться на специально для этих целей созданные постоянно действующие подразделения, такие как контрольно-ревизионные управления, отделы, службы собственной безопасности либо на образуемые для проведения разовых мероприятий проверочные комиссии. В любом случае контролер, даже если он занимает равное или низшее положение в иерархии органа по отношению к проверяемому, на время проверки наделяется властными полномочиями, позволяющими требовать от проверяемого необходимые документы и материалы, создания условий для работы. Контролер действует от имени руководителя органа, докладывает ему результаты проверочных мероприятий.
Административный надзор, по общему правилу, вправе осуществлять ограниченный круг уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, замещающих должности инспекторов. Недопустимость проведения несколькими органами административного надзора проверок исполнения одних и тех же обязательных требований в отношении одного объекта является одним из основных принципов административного надзора1.
Необходимо заметить, что установленная Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» специализация федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств соблюдается далеко не всегда. И предпосылки для этого заложены в самом Указе, предусматривающем, что в отдельных случаях решением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации функции по осуществлению государственного контроля (надзора) могут быть возложены на другие федеральные органы исполнительной власти2.
Однако и в таких случаях контрольные и надзорные функции легко различить по их направленности. Например, МВД России или МЧС России осуществляют контрольные полномочия по отношению к подведомственным им Федеральной миграционной службе (МВД России), государственным учреждениям, территориальным органам. В то же время, функционирующие в их структурах государственные инспекции (ГИБДД, Госпожнадзор, ГИМС) осуществляют административный надзор по отношению к неподчиненным им гражданам и организациям. Соответственно, контрольные полномочия сопряжены с правом утверждать планы работы, давать поручения, отменять решения, назначать на должности и освобождать от должностей, применять меры поощрения и дисциплинарной ответственности. Надзорные полномочия, в свою очередь, обеспечиваются возможностью применения мер административного принуждения, включая административную ответственность.
Непосредственно надзорные полномочия реализуют должностные лица названных органов, замещающие, как правило, должности государственных инспекторов и обладающие специальным статусом с элементами, свойственными статусу государственного служащего правоохранительной службы. Причем для каждого органа, каждого инспектора федеральным законом определяется предметная и территориальная компетенция и устанавливается запрет выходить за ее пределы1. Должности государственных инспекторов и предметы их ведения устанавливаются федеральным законом. Контрольные полномочия в обязательном порядке присутствуют в компетенции всех должностных лиц, замещающих должности руководителей, либо имеющих в постоянно м или временном подчинении других работников.
Отсюда следует еще одно отличие административного надзора от контроля – правовые основы данных видов деятельности. Поскольку административный надзор направлен на поддержание специальных правовых режимов, содержанием которых являются ограничения прав и свобод граждан и организаций, установление обязанностей, запретов, специальных порядков допуска и реализации прав и свобод, обязательным становится соблюдение требования, установленного ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. И сами правовые режимы, и административный надзор вводятся федеральными законами. На законодательном уровне определяются также субъекты административного надзора и меры административного принуждения, которые могут ими применяться.
Административный надзор, непосредственно затрагивающий права и свободы граждан и организаций, не подчиненных субъекту надзора, получает все более полную и детализированную процессуальную регламентацию на всех уровнях: в федеральных законах, нормативных правовых актах Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, законах и других нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. При этом основным видом нормативного правового акта становится административный регламент осуществления государственной функции.
Контрольная функция регламентируется различными нормативными правовыми актами, чаще ведомственного характера. Так, контрольные полномочия руководителя федерального органа исполнительной власти устанавливаются утверждаемым Президентом РФ или Правительством РФ положением об органе, а контрольные полномочия нижестоящих руководителей – регламентом органа, положением о территориальном органе или структурном подразделении либо специальной инструкцией, утверждаемыми приказами руководителя федерального органа исполнительной власти, территориального органа, структурного подразделения. Процедуры контроля крайне редко получают должную правовую форму, а соответствующие нормативные правовые акты не опубликовываются1.
Представляет интерес взаимосвязь контроля и административного надзора со смежными функциями, прежде всего, разрешительными и юрисдикционными, а также взаимодействие контроля и надзора.
Контроль как функция управления находится во взаимосвязи с правонаделительной функцией, реализуемой в ходе организации управляемой системы: подбор кадров, назначение на должности и т.д. Контроль позволяет оценить правильность принятых управленческих решений. В юрисдикционной сфере контролю соответствует дисциплинарная функция: поощрения и взыскания. Это обусловлено наличием подчиненности. Надо заметить, что в последнее время в законодательстве находит все большее распространение практика установления административной ответственности должностных лиц2. Соответствующие административные правонарушения могут быть выявлены в ходе контрольных проверок, равно как могут быть выявлены и признаки уголовно наказуемых деяний. В таких случаях субъекты контроля обязаны направлять сведения о выявленных правонарушениях по подведомственности (подследственности) для возбуждения дела об административном правонарушении или уголовного дела.
Административный надзор также находится во взаимосвязи с правонаделительной и юрисдикционной функциям, однако представленными в иных формах. Административный надзор обеспечивает информацией, необходимой для принятия решений, органы, осуществляющие государственную регистрацию, лицензирование, предоставление специального права, иные виды административных разрешений. Впоследствии административный надзор обеспечивает субъектов разрешительной системы сведениями о соблюдении объектом управления условий осуществления разрешительной деятельности. В юридсикционной сфере административному надзору соответствует административная ответственность, хотя ничто не препятствует информированию уполномоченного руководителя о дисциплинарных проступках его подчиненных, выявленных в ходе административно-надзорной деятельности. Субъекты административного надзора, выявившие признаки преступления, также обязаны принимать соответствующие меры в пределах их компетенции.
Учитывая, что административный надзор является функцией органов исполнительной власти, его осуществление подлежит контролю. Речь идет о контроле административно-надзорной деятельности со стороны уполномоченных должностных лиц, руководителей надзорных органов. Контроль позволяет повысить эффективность административного надзора, дисциплинированность государственных инспекторов, законность надзорной деятельности.
Помимо прочего в системе государственного управления возникают порой весьма специфические ситуации, когда одно и то же лицо может одновременно выступать в роли объекта контроля и административного надзора. Проиллюстрируем сказанное на примере отношений ведомственного образовательного учреждения с учредителем и Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки. Не возникает сомнений в том, что учредитель вправе требовать от образовательного учреждения решения поставленных им задач по подготовке специалистов для последующего трудоустройства в его структуры и контролировать образовательную деятельность, расходование выделяемых на образовательную деятельность ресурсов. Предметная компетенция учредителя как контролера охватывает практически всю деятельность образовательного учреждения. С другой стороны, образовательная деятельность осуществляется на основе лицензии, выдаваемой Рособрнадзором, который, в свою очередь, уполномочен обеспечивать соответствие деятельности лицензионным требованиям. Его предметная компетенция ограничена лицензионными требованиями, соответствующими законодательству об образовании в целом, без учета потребностей учредителя. Это позволяет квалифицировать деятельность учредителя как государственный контроль (поскольку учредитель – государственный орган), а деятельность Рособрнадзора – как административный надзор.
Таким образом, органы исполнительной власти осуществляют контроль и административный надзор как две самостоятельные функции. Различия между ними обусловлены объективными законами исторического развития государственной власти и управления и заключаются в следующем.
1. Контроль свойственен управлению в целом и осуществляется всеми субъектами управления, но по отношению к постоянно или временно находящимся в подчинении у них объектам управления (органам, организациям, лицам), в том числе и в системе субъектов административного надзора.
Административный надзор как самостоятельная правоохранительная функция осуществляется только специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами по отношению к индивидуально неопределенному кругу неподчиненных им граждан и организаций.
2. Предметом контроля является законность, целесообразность, эффективность деятельности объекта управления, достижение целевых прогнозных показателей, выполнение планов, поручений и распоряжений.
Предметом административного надзора является исключительно законность (соответствие обязательным требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов) поведения объекта управления.
3. Административный надзор осуществляется в целях поддержания установленных федеральными законами специальных правовых режимов, направленных на обеспечение отраслевой безопасности личности, общества и государства.
Контроль осуществляется в целях, прежде всего, «настройки» функционирования объекта управления, корректировки управляющего воздействия и, посредством этого, в целях обеспечения законности и безопасности.
4. Система субъектов административного надзора, их компетенция, перечень мер административного принуждения, основания и порядок их применения устанавливаются федеральным законом, а система субъектов регионального административного надзора – законами субъектов Российской Федерации. Осуществление административного надзора подлежит нормативной правовой регламентации принимаемыми на основе федеральных законов административными регламентами осуществления государственных функций.
Контрольная функция обеспечена нормативной правовой регламентацией в значительно меньшей степени и, преимущественно, ведомственными нормативными правовыми актами, которые, не нуждаются в государственной регистрации и не публикуются.
5. В системе федеральных органов исполнительной власти контрольные полномочия наиболее ярко представлены в статусах федеральных министерств (по отношению к подведомственным им федеральным службам и федеральным агентствам) и федеральных агентств (по отношению к подведомственным им государственным учреждениям и предприятиям). Надзорные полномочия характерны федеральным службам, и реализуются в правоотношениях с участием неподчиненных им граждан и организаций.
|
