2. Основные направления административного надзора полиции и особенности его осуществления
2.1. Административный надзор полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности
В соответствии с Федеральным законом «О полиции» полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Чтобы защищать указанные ценности и решать поставленные законом задачи, полиция должна осуществлять надзор поведением людей, своевременно обнаруживать угрозы жизни и здоровью граждан, общественному порядку и общественной безопасности. Но прежде чем перейти к рассмотрению деятельности полиции в данном направлении, мы должны дать определение объекту правоохраны – общественному порядку и общественной безопасности.
Авторы Справочника участкового уполномоченного милиции под общественным порядком понимают обусловленную потребностями общества систему урегулированных нормами права и иными социальными нормами отношений, складывающихся в общественных местах в процессе общения людей, имеющую целью обеспечение обстановки спокойствия, личной безопасности граждан, на создание благоприятных условий для нормального функционирования государственных органов, организаций, учреждений и предприятий всех форм собственности1.
По мнению Б. П. Кондрашова, общественный порядок в широком смысле следует понимать как установившуюся в результате соблюдения социальных норм (норм права, морали, обычаев, традиций и т.п.) систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантируется всей политической системой государства. Под общественной безопасностью он понимает социально-правовую категорию, сформировавшуюся в результате соблюдения и исполнения правовых норм, систему общественных отношений, неприкосновенность которой гарантируется государством, обществом1.
Позиции ученых относительно соотношения понятий «общественный порядок» и «общественная безопасность» расходятся. Одни считают общественную безопасность составной частью общественного порядка2. Другие, напротив, считают понятие общественной безопасности более емким, чем общественный порядок3. Сторонники третьей позиции рассматривают общественный порядок и общественную безопасность как самостоятельные, хотя и тесно связанные категории4.
Не вызывает сомнений то, что общественный порядок и общественная безопасность взаимосвязаны и взаимообусловлены. Укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности. Соблюдение правил, норм и требований общественной безопасности служит условием поддержания надлежащего общественного порядка1.
Х. А. Юсупов утверждает, что общественный порядок следует рассматривать в широком и в узком смысле2. В широком смысле это вся система общественных отношений, существующих в обществе. Общественный порядок является объектом охранительного воздействия всех социальных институтов государства3. В узком смысле общественный порядок включает определенные совокупности общественных отношений, складывающихся в различных областях социально-политической жизни и быта4.
В то же время утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года5 определяет безопасность как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.
Из этого определения следует, что безопасность может быть представлена тремя уровнями:
1) безопасность личности – состояние защищенности ее конституционных прав и свобод, достойное качество и уровень жизни;
2) безопасность общества – его материальные и духовные ценности;
3) безопасность государства – его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
Определяя объект правоохранительной (в том числе и административно-надзорной) деятельности полиции, в общественную безопасность надлежит включить безопасность личности и безопасность общества.
Таким образом, общественная безопасность представляет собой состояние защищенности прав и свобод каждого человека, а также материальных и духовных ценностей всего общества. Ключевые слова здесь – состояние защищенности.
Определяя общественный порядок, следует исходить из того, что ключевым словом является «порядок», т.е. режим. Следовательно, под общественным порядком следует понимать нормативно установленный режим (порядок) жизни общества, возникновения, существования, изменения и прекращения разнообразных общественных отношений. Такой режим может устанавливаться самыми разнообразными нормами: правовыми, моральными, религиозными и т.д. В связи с этим необходимо ответить на два вопроса: 1) в какой части общественный порядок может охраняться сотрудниками полиции? 2) где проходят территориальные границы, в пределах которых полицейский обязан охранять общественный порядок?
Для ответа на первый вопрос обратимся к ст. 13 Федерального закона «О полиции», пункт 1 части 1 которой гласит: сотрудник полиции вправе «требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатов представительных органов муниципальных образований, членов избирательных комиссий, комиссий референдума, а также деятельности общественных объединений». Иначе говоря, полицейский вправе требовать прекращения действий, нарушающих требования исключительно правовых норм, но ни в коем случае не религиозных или моральных.
Ответ на второй вопрос сложнее. Принято считать, что общественный порядок складывается в общественных местах. Но общественные места не имеют четких границ. К общественным местам принято относить места общения людей в целях удовлетворения различных жизненных потребностей. Общественное место связывается с пребыванием в нем людей. В законодательстве понятие «общественное место» не формулируется. В нем дается примерный перечень общественных мест: улицы, площади, парки, транспортные магистрали, вокзалы, пристани, аэропорты, стадионы и другие присутственные места. Поскольку общественное место связывается с пребыванием в нем людей, то нарушение правил поведения в местах общения одной личностью затрагивает интересы другой личности (личностей). Не может быть общественным местом жилище. С другой стороны, следует согласиться с Х. А. Юсуповым в том, что понятием общественного порядка охватываются и отношения, возникающие, развивающиеся вне общественных мест, но по своему характеру связанные с обеспечением личной безопасности граждан, общественного спокойствия, созданием нормальных условий для деятельности государственных и общественных организаций, для труда и отдыха граждан, охраны их чести и достоинства1 иначе говоря, связанные с обеспечением общественной безопасности.
Правовой основой деятельности полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности помимо Федерального закона «О полиции» являются нормативные правовые акты МВД России, в числе которых, назовем следующие:
Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»2;
Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»1
Приказы МВД России:
от 4 мая 2010 г. № 333 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях»2;
от 15 августа 2011 г. № 942 «О порядке привлечения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, не являющихся сотрудниками полиции, а также стажеров к выполнению обязанностей, возложенных на полицию»3;
от 16 сентября 2002 г. № 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции»4;
от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности»5 и др.
Основным субъектом охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности является патрульно-постовая служба полиции.
Уставом патрульно-постовой службы должны руководствоваться все сотрудники органов внутренних дел, когда они участвуют в организации и несении патрульно-постовой службы или, находясь вне службы, принимают меры к пресечению преступлений и других правонарушений.
Для несения патрульно-постовой службы используются следующие виды нарядов: патруль, патрульная группа, пост, а также наряд сопровождения, контрольно-пропускной пункт, контрольный пост полиции, заслон, резерв и другие.
Патруль – подвижной наряд, состоящий из одного или нескольких сотрудников полиции и выполняющий возложенные на него обязанности на маршруте патрулирования. Сотрудник полиции, входящий в состав патруля, называется патрульным.
Патруль может нести службу на автомобиле (ПА), мотоцикле (ПМ), катере (ПКТ). Применяются также пешие (ПП), конные (ПК) и патрули со служебными собаками (ПС). Для обеспечения безопасности дорожного движения применяются патрули по надзору за движением (ПНД), вертолетные патрули (ВП).
Патрулю для несения службы устанавливается маршрут патрулирования, границы которого определяются на местности в зависимости от конкретных условий и оперативной обстановки. Протяженность маршрута патруля, как правило, составляет: для патрулей на автомобиле – 6 – 8 км, на мотоцикле – 3 – 5 км, для пеших патрулей – 1 – 1,5 км. Протяженность маршрута для патрулей по надзору за дорожным движением либо иных специальных патрулей может быть увеличена или уменьшена.
Патрульная группа (ПГ) – наряд полиции в составе двух и более патрулей, объединенных для несения службы под единым руководством. Патрульной группе для несения службы назначаются несколько маршрутов, участок территории города, поселок, другая местность, на которой проводится мероприятие с большим количеством людей, зона массового отдыха. Основу патрульной группы составляет патруль на автомобиле, оборудованном радиостанцией, проблесковым маяком, громкоговорящей установкой, сиреной и иными техническими средствами. В состав группы входят полицейские с носимыми радиостанциями для осуществления пешего патрулирования на установленном участке. Начальником (старшим) патрульной группы назначается командир отделения либо наиболее опытный сотрудник полиции, способный обеспечить руководство деятельностью группы.
Пост – место или участок местности, на котором сотрудники полиции (постовые) выполняют возложенные на них обязанности по охране общественного порядка. Посты выставляются там, где необходимо обеспечить постоянное присутствие полицейского. Для поста определяются его центр и границы. Центр поста определяется в таком месте, откуда наиболее удобно вести наблюдение и оперативно принимать меры к предупреждению и пресечению правонарушений. Удаление границ от центра поста не должно превышать 300 м.
Наряд полиции для сопровождения поезда, судна, самолета (НС) – назначается в целях поддержания общественного порядка и обеспечения безопасности, предупреждения и пресечения правонарушений в пути следования этих транспортных средств.
Контрольно-пропускной пункт (КПП) – наряд полиции выставляется для обеспечения пропускного режима или ограничения движения транспорта и пешеходов в определенном районе (местности) при проведении массовых мероприятий, возникновении стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий и других чрезвычайных ситуациях.
Контрольный пост полиции (КП) – наряд межрегиональной специальной заградительной системы выставляется для обеспечения эффективного взаимодействия по выявлению и задержанию автомототранспорта, причастного к преступлениям, и лиц, их совершивших.
Заслон (З) – наряд в составе группы (подразделения) сотрудников полиции, выполняющий задачу по контролю за определенным участком местности или перекрытию отдельных транспортных направлений.
Резерв (Р) – наряд полиции, предназначенный для усиления задействованных сил и средств в случаях внезапно возникающих задач в связи с осложнением оперативной обстановки, а также для подмены патрульных и постовых. Состав резерва, размещение и порядок его использования в каждом отдельном случае определяются тем начальником, в распоряжении которого он находится (выделяется).
При несении патрульно-постовой службы используются следующие средства:
- автотранспорт, специальные автомобили, бронемашины, вертолеты, мотоциклы, катера, другие транспортные средства;
- средства радио- и проводной связи и специальной техники (в том числе системы телевизионного наблюдения, электромегафоны и т.д.);
- табельное огнестрельное оружие, снаряжение и специальные средства;
- осветительные приборы, специальная аппаратура и другие технические средства;
- служебные животные (собаки, лошади).
В чем же заключается деятельность полиции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности?
Во-первых, это визуальное наблюдение патрульными нарядами и постовыми полицейскими за поведением граждан в общественных местах. Особое внимание должно уделяться местам вероятного совершения преступлений и административных правонарушений, массового скопления людей, санаторно-курортным учреждениям, пляжам, паркам, остановкам городского пассажирского транспорта, железнодорожным, речным и морским вокзалам, аэропортам, станциям, портам, посадочным платформам, отстойным паркам вагонов и другим объектам транспорта, предприятиям общественного питания, развлекательным учреждениям. Осуществляется сопровождение нарядами поездов, судов; патрулирование на катерах по рекам, водоемам, акваториям портов, проведение рейдов в прибрежной полосе моря. В обязанности патрульно-постовых нарядов входит также своевременное предостережение граждан от совершения противоправных действий, разъяснение им недопустимости антиобщественного поведения.
В ходе наблюдения за поведением граждан полицейские также осуществляют поиск лиц, имущества и транспортных средств, объявленных в розыск; особое внимание уделяют поведению лиц, освобожденных из мест лишения свободы, а также лиц, условно осужденных и условно освобожденных, проживающих в районе патрулирования, выявляют обстоятельства, способствующие совершению административных правонарушений и преступлений, а также на:
граждан, часто появляющихся у объектов, где хранятся, находятся в обращении материальные ценности, банковских учреждений, торговых предприятий, складов, баз, проявляющих интерес к состоянию окон, дверей, запоров, ограждений, режиму работы и организации охраны;
людей, которые проявляют подозрительную настороженность и беспокойство, одетых не по сезону или в одежду, не соответствующую росту и комплекции, а также имеющих повязки и травмы;
группы граждан, особенно молодежи, собирающиеся в скверах, дворах, подъездах домов и других местах, не допуская при этом необоснованных действий, могущих привести к возникновению конфликтных ситуаций;
граждан, допускающих нарушения правил дорожного движения, и детей, играющих в опасных местах;
состояние дверей, витрин и окон магазинов и других учреждений, где хранятся ценности;
подозрительные шумы, появление огня или дыма в зданиях и на объектах.
Свои властные полномочия полицейские реализуют в случаях, когда возникает угроза общественной безопасности, происходит нарушение общественного порядка (административное правонарушение или преступление). Патрульные и постовые наряды обязаны предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения, принимать меры к устранению обстоятельств, способствующих их совершению. Обо всех случаях возникновения угрозы общественной безопасности, при получении информации о готовящемся преступлении, при необходимости привлечения технической помощи и аварийных служб наряды полиции обязаны докладывать дежурному по органу внутренних дел, при необходимости принимать меры к недопущению граждан в опасную зону, удалению лиц, находящихся в опасной зоне за ее пределы.
В целях предотвращения и пресечения хищений наряды полиции обязаны обращать внимание на транспорт, вывозящий из организаций и предприятий грузы, особенно в неурочное время, проверять при возникновении подозрений у водителей наличие и правильность заполнения путевых листов, товарных документов, сверить наличие грузов с документами и в случае отсутствия необходимых товарных документов, других нарушений доставлять водителей, транспорт для разбирательства в орган внутренних дел.
Административный надзор на транспорте, кроме того, заключается в осуществлении следующих действий:
установление лиц, пытающихся войти в доверие к пассажирам с целью совершения кражи вещей;
- недопущение посадки и высадки пассажиров на ходу поезда, судна или с противоположной стороны от перрона, самовольного проезд в грузовых поездах, а также хождения граждан по железнодорожным путям в неустановленных местах;
предупреждение и пресечение подкладывания посторонних предметов на рельсы, повреждение сигнализации и связи;
недопущение хождения посторонних лиц по охраняемым территориям грузовых станций, контейнерных площадок, товарных парков, портов;
предупреждение и пресечение порчи вагонного (судового) оборудования;
выявление фактов злоупотреблений со стороны работников транспорта (провоз безбилетных пассажиров, запрещенного к перевозке груза и т.п.);
осмотр вагонов поезда, судовых помещений после высадки пассажиров и выгрузки багажа.
Большое значение при несении патрульно-постовой службы уделяется поведению несовершеннолетних в целях предупреждения бродяжничества, попрошайничества, совершения правонарушений. В этом направлении наряды полиции обязаны:
выявлять заблудившихся детей, подростков, находящихся в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, доставлять таких несовершеннолетних к месту жительства и передавать родителям или лицам, их заменяющим, либо в подразделение по делам несовершеннолетних, а в необходимых случаях – в дежурную часть органа внутренних дел;
принимать меры к выявлению антиобщественных групп несовершеннолетних, установлению мест их концентрации;
осуществлять наблюдение за поведением несовершеннолетних, вернувшихся из воспитательно-трудовых колоний, осужденных к лишению свободы условно и с отсрочкой исполнения приговора;
выявлять взрослых лиц, вовлекающих несовершеннолетних в азартные игры, употребление спиртных напитков, наркотиков, совершение правонарушений либо иных антиобщественных действий.
Нарядам полиции предоставлены широкие права по применению мер административного принуждения, однако необходимо помнить, что во многих случаях эти права ограничены определенными условиями:
требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий полиции, законной деятельности народных депутатов, кандидатов в народные депутаты, представителей государственных органов, учреждений и общественных объединений;
проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения;
доставлять в медицинские учреждения либо в дежурные части лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения и утративших способность самостоятельно передвигаться или ориентироваться в окружающей обстановке либо могущих причинить вред окружающим или себе, а находящихся в жилище – по письменному заявлению проживающих там граждан, если есть основания полагать, что поведение указанных лиц представляет опасность для их здоровья, жизни и имущества;
входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках, о чем докладывает рапортом начальнику органа полиции;
временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах, а также не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, а также для проведения следственных и розыскных действий;
изымать у граждан и должностных лиц документы, имеющие признаки подделки, а также вещи, предметы и вещества, изъятые из гражданского оборота, находящиеся у граждан без специального разрешения.
Кроме того, некоторые права реализуются в случае выявления административного правонарушения: доставление, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства, осмотр помещений и территорий, принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
При реализации этих прав необходимо учитывать, что меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях применяются с целями, указанными в соответствующих статьях гл. 27 КоАП РФ. Так, доставление в полицию осуществляется в целях составления протокола об административном правонарушении, если составление протокола является обязательным, а составить его на месте совершения правонарушения не представляется возможным. Случаи, когда составление протокола является обязательным, установлены в ст. 28.6 КоАП РФ. Наряды полиции вправе осуществлять доставление в помещение органа внутренних дел граждан, подозреваемых в совершении преступлений, при наличии одного из следующих оснований:
а) когда это лицо застигнуто при совершении преступления или непосредственно после его совершения;
б) когда очевидцы, в том числе и потерпевшие, прямо укажут на данное лицо, как на совершившее преступление;
в) когда на подозреваемом или его одежде, при нем или в его жилище будут обнаружены явные следы преступления.
При наличии иных данных, дающих основания подозревать лицо в совершении преступления, оно может быть доставлено в полицию лишь в том случае, если это лицо покушалось на побег или когда не установлена его личность. Доставлению подлежат также лица, предъявившие документы с явными признаками подделки или неправомерно владеющие ими.
Таким образом, административный надзор в сфере охраны общественного порядка осуществляется силами патрульно-постовой службы в общественных местах путем осуществления наблюдения за поведением граждан и применения мер административного принуждения в случае выявления административных правонарушений и преступлений.
|
