§ 3. Административно-надзорное производство
Конституционный принцип приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства требует разумного ограничения свободы действий любых субъектов, наделенных публичной властью, в том числе, органов административного надзора и их должностных лиц, установления правовых ограничителей – своеобразных рамок, в пределах которых и могут действовать указанные органы и должностные лица. Их профессиональное правосознание, конечно, выше, чем обыденное правосознание усредненного гражданина («пассажира омнибуса»). Однако лишь в редких случаях его можно считать идеальным, если это возможно вообще. Свобода усмотрения позволяет им действовать, сообразуясь с индивидуальными представлениями о целесообразности, формируемыми отнюдь не только под воздействием права, что, в конечном счете, и приводит к незаконным ограничениям прав и свобод человека, посягательствам на охраняемые законом интересы граждан.
Процессуальная форма создает необходимые гарантии того, что субъект административного надзора, свобода усмотрения которого ограничивается жесткими рамками административных процедур, не сможет употребить свои властные полномочия в противоправных целях.
Вместе с тем, в среде ученых-административистов продолжается активная дискуссия по вопросу о сущности и содержании административного процесса, соотношении понятий «административное производство», «административная процедура». Данное обстоятельство требует от нас кратко обозначить свою позицию по данному вопросу, применительно к теме исследования. Административный процесс остается одной из наиболее спорных категорий административного права. В специальной литературе представлен широчайший спектр научных позиций: от «административный процесс – юридическая форма разрешения споров независимым субъектом»1 до «административный процесс – форма реализации материальных норм административного права властными субъектами»2. Между этими крайними позициями – множество промежуточных мнений, обосновывающих существование наряду с административным процессом административных процедур3. Ограниченный объем статьи не позволяет нам углубляться в дискуссию по вопросу о пределах административного процесса.
Наиболее последовательно отстаивают свою позицию сторонники юрисдикционного административного процесса, по мнению которых необходимо выделять самостоятельную общность административно-правовых норм, регламентирующих юрисдикционную деятельность, по аналогии с традиционными процессуальными отраслями российского права.
Проблема в том, что представители этого направления никак не могут прийти к единому мнению о том, каковы же все-таки пределы административного процесса (как структурного раздела административного права) и где же границы административно-процессуальных правоотношений. Так, А. А. Демин полагает, что административно-процессуальные отношения – это отношения между двумя равноправными субъектами, над которыми стоит третий – независимый суд, разрешающий спор, но не назначающий наказание4. Подобное, да и то не в полной мере, существует только при рассмотрении дел об административных правонарушениях судьями арбитражного суда в соответствии с АПК РФ и при рассмотрении в судах дел, возникающих из административных правоотношений. С этой точки зрения и уголовный процесс – далеко не всегда юридический процесс. Административист-процессуалист М. Я. Масленников более демократичен – он относит к административно-процессуальным правоотношениям отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях и применению иных административных санкций1. В большинстве работ встречается указание на то, что административный процесс непосредственно связан с юрисдикцией – разрешением уполномоченными субъектами административного права индивидуальных дел, под которыми предлагается, почему-то, понимать дела об административных правонарушениях и жалобы. Разве лицензионные, регистрационные и др. административные дела – не индивидуальные? Разве проверочные мероприятия, проводимые надзорным органом в отношении конкретного предпринимателя, – не индивидуальное дело или не административное дело? Вне всякого сомнения – и индивидуальное, и административное. И решается это дело в определенной, установленной нормативными правовыми актами последовательности. И в ходе данной деятельности реализуются субъективные права и юридические обязанности обеих сторон правоотношения. М. Я. Масленников апеллирует к признаку публичности процесса. По его мнению, те производства, в которых нет открытости и доступности, не могут быть отнесены к административному процессу2. Эта точка зрения, безусловно, заслуживает внимания. Действительно, юридическому процессу должна быть присуща публичность. Вместе с тем, рассмотрение сквозь призму требования публичности деятельности исполнительной власти свидетельствует о том, что за рамки административного процесса необходимо вывести множество административных производств, например, производство по жалобам, осуществляемое в органах государственной власти в административном порядке. С другой стороны, дело за малым. Надо всего лишь предусмотреть процедуру публичных слушаний, обеспечить участие заявителя в рассмотрении его дела. И это действительно очень важно. В то же время, нельзя согласиться, что от этого производство по жалобам претерпит настолько принципиальные изменения, что станет административным процессом. Иначе придется признать, что сейчас производство по жалобам осуществляется во внепроцессуальной форме, а включение в логически связанную последовательность этапов и стадий дополнительного этапа придает ему процессуальную форму. Может быть, это означает, что процессуальная форма свойственна только этому одному элементу? Вряд ли можно с этим согласиться.
Есть еще один аспект, обычно оставляемый без внимания участниками дискуссий о содержании термина «административный процесс». Понимая под процессом реализацию материальных норм права, обычно не задумываются о том, какие именно материальные нормы права реализуются в юридическом процессе. Сравним уголовное право и уголовный процесс. Материальная норма Особенной части уголовного закона посредством уголовного процесса обретает жизнь в форме приговора суда, лицо, совершившее преступление, несет уголовную ответственность. Однако субъекты уголовного судопроизводства (дознаватель, следователь, государственный обвинитель, суд) реализуют в уголовном процессе совершенно иные нормы права, наделяющие их соответствующими субъективными правами, налагающие на них соответствующие юридические обязанности. В конечном итоге вся их деятельность направлена на то, чтобы дать жизнь материальной норме уголовного права и вынести правосудный приговор. Также и в гражданском процессе, конечная цель деятельности суда заключается в том, чтобы обеспечить реализацию гражданских прав, защитить их, но в этом процессе суд совершает множество процессуальных действий, имеющих цели низшего порядка.
В этом отношении представляет интерес забытая, к сожалению, работа известного русского ученого В. А. Рязановского, который, обосновывая родовое единство гражданского, уголовного и административного процессов, напомнил о высказываниях Бауера (1827 г.), Иеринга (1877 г.), Жуссерандо (1878 г.) о том, что, например, уголовный процесс не является частью уголовного права, а является частью процессуального права1. В русской юриспруденции подобные мысли высказывались Н. Н. Розиным, И. В. Михайловским и И. Я. Фойницким. Так, И. Я. Фойницкий писал, что, примыкая к уголовному праву по содержанию и задачам, уголовное судопроизводство стоит в самой тесной связи с процессом гражданским по построению и по форме2. Тем самым ученые пытались показать, что содержание процесса не связано непосредственно с обслуживаемыми им материальными отраслями. Кстати сказать, содержание уголовного судопроизводства в значительной степени едино для разных уголовных дел, равно как и содержание гражданского процесса не сильно отличается в зависимости от того, какой гражданско-правовой спор в нем разрешается.
Д. Н. Бахрах изложил квинтэссенцию юридического процесса3. Ученый довольно точно и исчерпывающе сформулировал все основные особенности юридического процесса, на которые указывали в свое время И. А. Галаган, В. М. Горшенев, В. А. Лория, П. Е. Недбайло, В. Д. Сорокин и другие ученые4. В соответствии с современными представлениями юридический процесс – это сознательная, организованная, властная деятельность уполномоченных органов и должностных лиц, осуществляемая в процессуальной форме, жестко ее регламентирующей. Ценность юридического процесса заключается в том, что он выступает важнейшей гарантией прав и законных интересов невластных субъектов, благодаря жесткой регламентации административных процедур, действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц.
В то же время, как совершенно справедливо замечает А. П. Шергин, многолетние дискуссии об административном процессе остались доктринальными суждениями и не вышли на социально значимый, а главное – нормативный результат. Причины этого уважаемый профессор видит в иллюзорных представлениях некоторых ученых о существовании административно-процессуальных норм вне административного права и в игнорировании нормативной природы самостоятельного вида юридического процесса1. С этим трудно не согласиться. Однако анализ содержания комплекса положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ свидетельствует о том, что предъявляемые А. П. Шергиным требования нормативности реализованы законодателем в отношении административного надзора, что позволяет утверждать о реальности административно-надзорного производства как самостоятельного вида административного процесса.
Сторонники «узкого» понимания административного процесса утверждают, что иные, кроме административно-деликтных, нормы административного материального права реализуются в отдельных административных процедурах2. Это было бы так, если бы эти отдельные процедуры не были связаны воедино общими целями и задачами. Административный надзор, например, осуществляется посредством разнообразных административных процедур (планирования, согласования, анализа, учета, отчетности, наблюдения, экспертиз, применения мер административного пресечения и т.д.). Эти процедуры не изолированы друг от друга, они находятся во взаимосвязи, более того, они реализуются последовательно во времени, могут быть объединены в логические этапы и стадии, завершающиеся изданием промежуточных индивидуальных правовых актов. А вся совокупность (логическая последовательность) надзорных административных процедур завершается итоговым актом. Таким образом, можно утверждать о наличии предпосылок для теоретической разработки в качестве самостоятельной конструкции административно-надзорного производства.
Необходимо заметить, что существование административно-надзорного производства признают многие современные ученые (Д. Н. Бахрах, П. И. Кононов, Н. В. Макарейко, А. В. Мартынов, Д. В. Осинцев, Ю. Н. Старилов и др.). Ведутся споры о том, к какому виду административных производств следует относить административно-надзорное – к административно-правонаделительному1, административно-юрисдикционному2, административно-процедурному3, административно-принудительному4 и даже правоприменительному производству по принятию правоудостоверительных актов5. При этом в структуре административно-надзорного производства традиционно выделяются стадии возбуждения дела (административно-надзорного производства), принятие решения, пересмотр решений6.
Административно-надзорное производство в свете последних правовых новелл следует рассматривать широко, с позиций системного подхода, как совокупность процессуальных действий, совершаемых рядом уполномоченных субъектов в связи с осуществлением административного надзора. Нельзя ограничиваться правоотношением между инспектором и предпринимателем (водителем, охотником и т.д.). Административно-надзорное производство значительно более широкое явление, в котором участвуют не только органы исполнительной власти и частные лица, а также органы прокуратуры и суды. Надзорное производство неоднородно. Уже в первом приближении выделяются несколько видов:
1) ординарное надзорное производство с плановыми проверками;
2) экстраординарное надзорное производство с внеплановыми проверками;
3) особое надзорное производство, регламентируемое специальными нормативными правовыми актами.
Соответственно, каждый вид административно-надзорных производств имеет свою специфику, проявляющуюся внешне в его структуре, что, по нашему мнению, является дополнительным свидетельством о наличии особой юридической процессуальной формы. Рассмотрим, из каких стадий складываются данные надзорные производства. Однако прежде необходимо сделать небольшое отступление. Дело в том, что для всех субъектов административного надзора обязательным первоначальным этапом их деятельности должно стать определение круга подведомственных объектов.
В большинстве случаев субъекты решают эту задачу самостоятельно, обращаясь к имеющимся учетным формам (Единый государственный реестр юридических лиц, Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, учеты, ведущиеся органами местного самоуправления и др.) либо самостоятельно выявляя и учитывая объекты надзора (например, в процессе обхода административного участка участковым уполномоченным полиции). Но для некоторых федеральных органов исполнительной власти новеллой Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусмотрено исключение. Согласно ст. 8 этого Закона юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности1 уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти.
Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности»2 определено, что такими федеральными органами являются Роспотребнадзор, Ространснадзор и ФМБА России. Названным Постановлением также утвержден Перечень работ и услуг в составе отдельных видов предпринимательской деятельности, о начале осуществления которых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем представляется уведомление. Подведомственность трех названных федеральных органов исполнительной власти определена недостаточно четко, поэтому остается не ясным, кому конкретно должен направлять уведомление предприниматель, занимающийся, например, распиловкой и строганием древесины или дублением кожи – ФМБА России или Роспотребнадзору. Также недостаточно обоснованным представляется отнесение услуг по перевозке пассажиров и багажа к ведению Ространснадзора, ведь это оказание услуг населению – область ведения Роспотребнадзора.
Реализация положений ст. 8 Федерального закона № 294-ФЗ также представляет собой процедуру (подготовительную по отношению к административно-надзорному производству), в реализации которой участвуют заявитель (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) и один из трех указанных выше федеральных органов исполнительной власти.
Заявитель, предполагающий выполнение работ (оказание услуг), для которых установлен уведомительный порядок, составляет в двух экземплярах уведомление по установленной форме и представляет его непосредственно или направляет его заказным почтовым отправлением с описью вложения с уведомлением о вручении по месту предполагаемого фактического осуществления работ (оказания услуг) в соответствующий федеральный орган исполнительной власти (его территориальный орган) до начала фактического выполнения работ (оказания услуг). В случае представления уведомления непосредственно в уполномоченный орган днем его подачи считается день регистрации уведомления в уполномоченном органе. При направлении уведомления по почте днем его подачи считается день отправки почтового отправления.
К уведомлению прилагаются: копия выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей) и копия свидетельства о постановке юридического лица или индивидуального предпринимателя на учет в налоговых органах.
Должностное лицо уполномоченного органа, ответственное за учет поступивших уведомлений, в день получения уведомления регистрирует его и проставляет на обоих экземплярах уведомления отметку с указанием даты его получения и регистрационного номера. Один экземпляр уведомления остается в уполномоченном органе, а второй вручается (направляется) в день регистрации заявителю. В тот же день названное должностное лицо вносит в реестр уведомлений, ведущийся уполномоченным органом в день получения уведомления определенные сведения об объекте надзора.
Сведения, содержащиеся в реестре, являются открытыми и общедоступными. Реестр должен быть размещен на официальном сайте уполномоченного органа в сети Интернет, при этом изменения, вносимые в реестр, должны быть также внесены в его Интернет-версию в течение 10 дней со дня их внесения.
По письменным запросам органов государственной власти и органов местного самоуправления сведения, содержащиеся в реестре, в виде выписок предоставляются уполномоченным органом бесплатно в день поступления соответствующего запроса. За регистрацию уведомлений, внесение записей в реестр и предоставление сведений, содержащихся в реестре, плата не взимается.
Кроме того, предусматривается обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей сообщать в письменной форме с приложением копий соответствующих документов в уполномоченный орган в течение 10 дней сведения об изменении места нахождения юридического лица (места жительства индивидуального предпринимателя) и (или) места фактического осуществления деятельности либо о реорганизации юридического лица.
Ответственное должностное лицо уполномоченного органа должно в течение 5 рабочих дней внести соответствующие изменения в реестр уведомлений.
Процедуры определения круга подведомственных объектов другими субъектами административного надзора регламентируются ведомственными нормативными правовыми актами, либо не регламентируются вовсе.
Процедура учета объектов административного надзора не вписывается в административно-надзорное производство в качестве самостоятельного этапа, поскольку осуществляется с момента образования субъекта административного надзора и непрерывно в течение всего времени его действия. Вместе с тем, игнорировать ее было бы неверным.
Данный вид административного надзора регламентирован Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». На первой стадии данного производства органы административного надзора осуществляют формирование планов проведения проверок на следующий год. Эта стадия должна начинаться в первой половине календарного года. В настоящее время начало ее не определено, но, представляется, это будет сделано в соответствующих административных регламентах. Правилами подготовки ежегодных планов проведения плановых проверок установлено, что субъекты административного надзора до 1 сентября года, предшествующего плановому, направляют в органы прокуратуры проекты планов для согласования. Органы прокуратуры рассматривают проекты планов и до 1 октября вносят руководителям надзорных органов свои предложения Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, ежегодные планы проведения плановых проверок1.
Затем органы прокуратуры – подразделения, осуществляющие надзор за соблюдением федерального законодательства (общий надзор), на основе полученных от субъектов административного надзора планов проведения проверок составляют сводные планы «мероприятий по контролю» на следующий календарный год. Районные прокуратуры представляют сводные планы в прокуратуры субъектов Российской Федерации, которые составляют региональные сводные планы, которые направляют в Генеральную прокуратуру РФ, где формируется единый сводный план. Данная стадия завершается 31 декабря текущего года размещением сводных планов на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ. Таким образом, в первой стадии выделяется четыре этапа.
Вторая стадия наиболее объемная по содержанию. В ней также выделяется несколько этапов.
На первом этапе проводится подготовка к плановому проверочному мероприятию. Учитывая, что при составлении сводного плана в целях реализации требования об ограничении интенсивности проверочных мероприятий (не чаще одного раза в три года) запланированные разными субъектами проверки одного объекта должны быть объединены, следует принять меры к согласованию комплексного проведения проверки в соответствии с Регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти1. Примеры подобных регламентов уже есть2. Кроме того, руководители надзорных органов на данном этапе должны издать соответствующие приказы, в которых определить цели и задачи планового мероприятия, дату начала и срок проведения, назначить инспекторов и определить старшего. Копии приказов должны быть направлены собственнику (руководителю) проверяемого объекта. Здесь важно учитывать необходимость изменения методологии государственной службы, перехода от администрирования к партнерству3.
По нашему мнению, партнерские отношения несовместимы с внезапным появлением инспектора, целеустремленно ищущего нарушения с целью привлечь проверяемого к ответственности. Поэтому предварительное уведомление в административном надзоре должно обязательно иметь место. Это должно повысить эффективность проверок, предоставить возможность и время на подготовку необходимых для проверки материалов и т.д. Тем самым создаются предпосылки достижения главной цели административного надзора – обеспечения безопасности (а не выявления правонарушений).
Инспекторы, назначенные приказом, также должны совершить определенные действия, по подготовке проверочного мероприятия: обратиться к имеющейся информации об объекте административного надзора (акты предыдущих проверок, материалы дел о привлечении организации, ее работников к административной ответственности и т.п.), накапливаемую в наблюдательном деле; проанализировать эту информацию. Старший группы инспекторов должен составить план проверки, распределить обязанности между членами группы. Может быть, целесообразно организовать взаимодействие с инспекторами других органов, участвующих в комплексном мероприятии, с целью оптимизации совместной деятельности, исключения дублирования. Все эти требования к организации проверочных мероприятий в достаточной мере разработаны советской административно-правовой наукой1, что позволяет нам не останавливаться на данном вопросе.
Второй этап составляет собственно проверочное мероприятие. Требования к нему сформулированы в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». По завершении проверки представители каждого органа исполнительной власти составляют акты проверки, копии которых вручаются собственнику или руководителю проверяемого объекта под роспись. При выявлении нарушений общеобязательных требований, составляющих предмет надзора, возбуждаются дела об административных правонарушениях (если имеются признаки состава правонарушения, разумеется), а также вносятся предложения руководителям надзорных органов – главным государственным инспекторам – о даче обязательных к исполнению предписаний. В случае выявления признаков преступления соответствующая информация направляется в органы дознания или предварительного следствия в соответствии с УПК РФ. Этап завершается представлением руководителю надзорного органа отчета о проведенном мероприятии.
Продолжительность проведения проверочных мероприятий ограничена по общему правилу двадцатидневным сроком. Специальные сроки предусмотрены для проверок малых предприятий – пятьдесят часов, для микропредприятий – пятнадцать часов. Предусмотрена возможность продления срока проверки еще на двадцать дней, а для малых и микро предприятий – на пятнадцать часов.
Полномочие надзорных органов (точнее, главных государственных инспекторов) давать по итогам проверок обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений является основанием для выделения факультативного этапа третьей стадии, содержанием которого будет контроль за выполнением данного предписания. В то же время, данный факультативный этап преобразуется согласно п. 1 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ в экстраординарное административно-надзорное производство.
Логика процесса требует четвертой стадии, на которой надзорный орган должен представить отчет об исполнении своей части сводного плана и об исполнении собственного плана работы на год. Первый отчет, очевидно, должен быть направлен автору сводного плана – в орган прокуратуры. Второй отчет – в вышестоящий орган. Однако п. 5 ст. 7 рассматриваемого Закона предусматривается ежегодная подготовка докладов об осуществлении административного надзора. Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти – Минэкономразвития России – на основании представленных ему докладов должен представлять в Правительство РФ ежегодный сводный доклад о состоянии государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Этим докладом, по смыслу Федерального закона, цикл административно-надзорного производства завершается. По нашему мнению, направление доклада еще не может рассматриваться как завершение цикла надзорного производства. Доклад должен быть утвержден, следовательно, необходим завершающий этап рассмотрения и утверждения доклада.
Содержанием экстраординарного производства является проведение внеплановых проверок. Данный вид производства менее продолжителен во времени, его содержание образует иной набор стадий и этапов, что, прежде всего, обусловлено иными юридическими фактами – основаниями возбуждения указанного производства. Экстраординарное административно-надзорное производство имеет и свою правовую основу, представленную в ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Анализ положений Федерального закона позволяет выделить следующие стадии данного вида административно-надзорного производства.
Первая стадия – возбуждение экстраординарного административно-надзорного производства. Надо заметить, что Федеральный закон недостаточно четко регламентирует данный вид производства. Кроме того, по нашему мнению, здесь имеет место конкуренция норм названного Федерального закона и норм гл. 28 КоАП РФ. Представляется, что необходимо рассматривать их в совокупности.
Очевидно частичное совпадение поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, определенных в ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ и оснований для проведения внеплановой проверки, названных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона.
Сравнительная таблица поводов к возбуждению дела об административном правонарушении оснований для назначения внеплановой проверки
Пункт 2 части 2 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
|
Пункты 2 и 3 части 1 ст. 28.1 КоАП РФ
|
поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
|
поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения
|
Сведения, поступившие от других органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, обращения граждан, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные о возникновении угрозы причинения вреда, о причинении вреда, о нарушении прав потребителей, иначе говоря, указывающие на наличие события административного правонарушения, в соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении.
Согласно ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ указанные материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях. Возникает вопрос, в какой форме осуществляется это рассмотрение? По смыслу ч. 3 той же статьи в результате рассмотрения указанное должностное лицо выявляет достаточность данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. В связи с этим необходимо заметить, что третий (особый) вид административно-надзорного производства, особенности которого будут рассмотрены ниже, по существу, заключается в непосредственном наблюдении инспектора за поведением поднадзорных объектов. В ходе такого наблюдения могут быть непосредственно обнаружены достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Это, в свою очередь, также является одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении.
Следовательно, поступление материалов, сообщений, заявлений, являющееся поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, требует проведения внеплановой проверки. Таким образом, в подобных случаях внеплановая проверка становится этапом деятельности, регламентируемой КоАП РФ, оставаясь при этом, административно-надзорной деятельностью по своей юридической природе. Из этого следует интересующий нас ответ: материалы, сообщения и заявления, служащие основаниями для проведения внеплановой проверки, подлежат рассмотрению должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. В большинстве случаев, как было установлено выше, такими лицами являются государственные инспекторы.
Решение о проведении внеплановой проверки уполномочен принимать руководитель органа административного надзора – главный государственный инспектор или его заместитель с санкции прокурора (согласование), для чего в орган прокуратуры по месту функционирования поднадзорного объекта направляется заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К заявлению прилагаются материалы, обосновывающие необходимость проведения проверки. Субъектом согласования является прокурор или его заместитель.
При наличии оснований, указанных в ч. 11 ст. 10 Федерального закона, орган прокуратуры отказывает в согласовании проведения внеплановой проверки.
Надо сказать, что в практической деятельности субъектов административного надзора в связи с многочисленными отказами прокуроров в проведении внеплановых проверок вышеуказанная коллизия КоАП РФ и Федерального закона № 294-ФЗ все более активно используется. В частности, на многочисленные жалобы представителей малого бизнеса указал в выступлении, размещенном в сети Интернет, председатель организации предпринимателей ОПОРА РОССИИ.
Возбуждение дела об административном правонарушении при наличии оснований для назначения внеплановой проверки позволяет: а) обойтись без получения согласия прокурора; б) назначить административное расследование; в) увеличить срок проведения внеплановой проверки в ряде случаев до 6 месяцев.
Названные обстоятельства однозначно свидетельствуют о необходимости устранения данной коллизии. Представляется, что единственно верным способом будет согласование Федерального закона № 294-ФЗ и КоАП РФ, для чего имеются объективные предпосылки. Во-первых, объект внеплановой проверки по Федеральному закону № 294-ФЗ совпадает с субъектом административного правонарушения, для установления признаков которого возникает необходимость проведения процессуальных действий, назначения административного расследования, – это юридические лица или индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность. Во-вторых, совпадают цели внеплановой проверки и административного расследования – установление признаков нарушения общеобязательных правил, составляющего объективную сторону административного правонарушения. В-третьих, логика правоохранительной деятельности требует последовательного совершения процессуальных действий: вначале проводится проверка, в ходе которой устанавливаются признаки правонарушения, затем на основании полученных данных осуществляется производство по делу об административном правонарушении.
Таким образом, указанная коллизия расширяет дискреционные полномочия субъектов административного надзора. Возможность назначения административного расследования без необходимости получения санкции прокурора, без необходимости доказывать кому бы то ни было (в данном случае – прокурору) обоснованность вмешательства в предпринимательскую деятельность фактически сводят на нет усилия Правительства РФ по созданию условий для развития бизнеса, по снижению административных барьеров.
Федеральный закон предусматривает также сокращенный вариант первой стадии экстраординарного административно-надзорного производства, реализуемый в случаях, когда основанием для проведения внеплановой проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Сокращенный вариант используется также в случае непосредственного обнаружения оснований для проведения внеплановой проверки уполномоченным должностным лицом1. Этот порядок предусматривает получение санкции прокурора «задним числом». К сожалению, Федеральный закон не дает ответа на вопрос о том, какие последствия повлечет установление прокурором отсутствия законных оснований проведения внеплановой проверки в сокращенном варианте.
На стадии подготовки к проведению внеплановой проверки также осуществляется уведомление юридического лица или индивидуального предпринимателя не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения2. При использовании сокращенного варианта уведомление не проводится.
Второй стадией экстраординарного административно-надзорного производства является собственно осуществление проверочного мероприятия, не отличающегося по содержанию этапов от соответствующей стадии ординарного административно-надзорного производства. Экстраординарное административно-надзорное производство в отличие от ординарного состоит из двух стадий. И основные отличия заключаются в содержании первой стадии.
Особое административно-надзорное производство, регламентируемое специальными нормативными правовыми актами, по сути, представляет собой совокупность различных подвидов, не связанных между собой ничем, кроме того, что эти производства не регламентируются Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Речь идет о перечисленных в ч. 4 ст. 1 Федерального закона таможенном, антимонопольном, экспортном контроле, контроле и надзоре в сфере миграции, государственном контроле (надзоре) за деятельностью саморегулируемых организаций, лицензионном контроле, государственном контроле и надзоре в области обеспечения транспортной безопасности, государственном строительном надзоре, контроле и государственном надзоре в области связи, контроле в области обращения и защиты информации, контроле и надзоре за обеспечением защиты государственной тайны, контроле за оборотом оружия, контроле за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, контроле и надзоре в сфере труда, государственном надзоре и контроле в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства, государственном контроле и надзоре за промышленной безопасностью, надзоре по ядерной и радиационной безопасности.
Вид, предмет, основания проверок, осуществляемых в рамках названных видов административного надзора, и сроки их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами. На самом деле это требование (относительно установления особенностей осуществления данных видов административного надзора федеральными законами) соблюдается далеко не всегда. Федеральными законами должно устанавливаться четыре характеристики: 1) вид проверок; 2) предмет проверок; 3) основания назначения проверок; 4) сроки проведения проверок.
Надо заметить, что во многих случаях нормативными правовыми актами предусматривается осуществление административного надзора в форме наблюдения (визуального или с использованием специальных технических средств, работающих в автоматическом режиме). Понятно, что для данной формы нельзя установить сроки проверок и основания их назначения. Фиксация события, которое согласно ст. 28.1 КоАП РФ может быть поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, требует незамедлительной проверки всех обстоятельств и принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении или нет. Такая форма административного надзора востребована в охране общественного порядка, обеспечении безопасности дорожного движения, обеспечении безопасности опасных производственных объектов. Близкая форма административного надзора реализуется таможенными органами в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Порядок осуществления административного надзора в форме постоянного наблюдения закреплен ст. 13.1 Федерального закона1 и распространяется на деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты повышенной опасности (отдельные объекты использования атомной энергии, опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения и осуществляющих на этих объектах и сооружениях технологические процессы, представляющие собой опасность причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера). На таких объектах в соответствии с федеральным законом может быть установлен режим постоянного административного надзора, предусматривающий постоянное пребывание уполномоченных должностных лиц на объектах повышенной опасности и проведение указанными лицами мероприятий по надзору за состоянием безопасности и выполнением мероприятий по обеспечению безопасности на таких объектах.
Режим постоянного административного надзора, перечень объектов повышенной опасности, в отношении которых вводится такой режим надзора, порядок проведения проверок, в том числе отдельных мероприятий, при его осуществлении устанавливаются Правительством РФ.
Юридические лица, индивидуальные предприниматели, в отношении которых установлен режим постоянного административного надзора, обязаны предоставлять уполномоченным должностным лицам органов административного надзора беспрепятственный доступ к объектам повышенной опасности, документам и средствам обеспечения безопасности таких объектов.
В приведенном в ч. 4 ст. 1 Федерального закона перечне 25 видов административного надзора. Из них в форме наблюдения осуществляются 4 вида. При анализе надо учитывать, что в перечне представлены виды административного надзора в области предпринимательской деятельности, поэтому в нем отсутствуют (точнее было бы сказать, не в полной мере присутствуют) виды административного надзора за соблюдением общеобязательных правил иных, не предпринимательских видов деятельности. Законодатель включил в данный перечень, например, оборот оружия, миграцию населения, безопасность дорожного движения – области, в которых возникают правоотношения с участием граждан, не связанные с предпринимательской деятельностью.
Наиболее отчетливо позволяют представить особенности данного вида административно-надзорных производств такие виды надзора, как надзор в области дорожного движения или надзор в общественных местах. Их правовую основу образуют Федеральный закон «О полиции», Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» и другие нормативные правовые акты. Причем непосредственно надзорное производство регламентировано ведомственными нормативными правовыми актами: Административным регламентом МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения1 и Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности2.
Рассматриваемые производства также состоят из определенного набора последовательных стадий. Первой стадией данного вида производств является подготовительная стадия, на которой осуществляются действия, направленные на разработку единой дислокации постов и маршрутов патрулирования. Совокупность данных действий, по нашему мнению, представляет первый подготовительный этап, располагающийся во времени задолго до других этапов и стадий. Вторым этапом подготовительной стадии является планирование – расчет сил и средств патрульно-постовой или дорожно-патрульной службы на сутки или на период выполнения оперативной задачи. На третьем этапе осуществляется развод нарядов.
Второй стадией административно-надзорного производства данного вида является осуществление нарядами и постами визуального наблюдения за поведением поднадзорных объектов. На данной стадии реализуются разнообразные административные процедуры: остановки транспортных средств, проверки документов, применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Третья стадия имеет своим содержанием отчетность. Первый этап соответствует отчетности представляемой нарядами по окончании каждой смены. Второй этап, также как и второй этап первой стадии, представляет собой подготовку ежемесячных, квартальных и годовых отчетов. На завершающем этапе вносятся изменения в единую дислокацию постов и нарядов.
Содержанием каждого вида административно-надзорных производств является набор административных процедур, совершаемых субъектами административного надзора. В определенной части, особенно на подготовительных и завершающих стадиях реализуются процедуры учета, отчетности, анализа, планирования, административно-надзорными не являющиеся. Собственно административно-надзорные процедуры в большинстве своем приходится рассматривать как процессуальные действия, определенные в КоАП РФ как меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Поэтому нельзя сводить надзор к административной процедуре хотя бы потому, что надзорная деятельность представляет собой набор административных процедур, причем, не простую их совокупность, а определенную логическую последовательность, обладающую признаками системности. Поэтому, отказывая в существовании надзорного производства, мы должны будем признать, что система административно-надзорных процедур, связанная, прежде всего, общностью целей и задач, не существует как целостная система.
|
