ДОКЛАД МИНИСТРА ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С.О.ФРАНКА
НА КОЛЛЕГИИ МИНИСТЕРСТВА ПО ИТОГАМ 2000 ГОДА
И ОСНОВНЫМ ЗАДАЧАМ НА 2001 ГОД
Уважаемые коллеги! Уважаемые гости!
Сегодня мы должны подвести основные итоги 2000 года и обсудить перспективные задачи развития транспортного комплекса.
У Вас на руках - подробные справочно-аналитические материалы. Они характеризуют работу транспортного комплекса России, который объединяет сегодня шесть видов транспорта и дорожное хозяйство и насчитывает порядка шестисот тысяч субъектов хозяйственной деятельности. В транспортном комплексе трудится свыше двух миллионов человек.
Готовясь к этому заседанию, члены коллегии рассмотрели выполнение решений прошлогодней итоговой коллегии и оценили основные результаты работы транспорта. Были внимательно изучены материалы Советов отраслевых служб.
Главным акцентом в деятельности министерства в прошедшем году была выработка и реализация государственной транспортной политики, отвечающей стратегии Правительства, потребностям граждан и экономики, реальным условиям работы транспорта.
Не перегружая доклад цифрами, я хотел бы сконцентрироваться на приоритетных положениях транспортной политики, их практической реализации в 2000 году и в перспективе.
Минувший год стал для транспорта во многих отношениях знаковым.
Поставленная Президентом России задача опережающего развития транспорта и приоритеты, связанные с ее решением, нашли всестороннее отражение в долгосрочной программе Правительства.
Такие концептуальные вопросы работы транспорта, как развитие гражданской авиации, торгового судоходства, формирование международных транспортных коридоров и ряд других рассматривались на заседаниях Совета безопасности Российской Федерации и Правительства.
Из девяти подготовленных министерством законопроектов три вступили в силу, четыре находятся на рассмотрении в Государственной Думе, два – одобрены Правительством для внесения в Думу.
Перечень федеральных целевых программ, одобренных Правительством к разработке, открывает программа Модернизации транспортной системы России на 2002 –2010 годы.
Изменение структуры министерства создает новые возможности для совершенствования управления транспортным комплексом.
Все это происходило в условиях экономического роста, который обусловил увеличение объемов транспортной деятельности.
Общий объем перевозок грузов возрос на 8 процентов, а динамика показателей отдельных видов транспорта, как барометр, отразила структурные изменения в транспортном балансе и в характере спроса на транспортные услуги.
Увеличение объемов внешней торговли обусловило дальнейший рост грузооборота морских портов, который составил 11 процентов. Возросла и доля отечественных портов в переработке российских внешнеторговых грузов. Она составила 73 процента против 69 в прошлом году.
Вместе с тем, инфраструктура наших портов по-прежнему не вполне отвечает характеру грузопотоков, особенно по нефтеналивным грузам. Поэтому продолжается реализация проектов, направленных на устранение этой диспропорции. В 2000 году качественно изменилась ситуация в строительстве перегрузочных комплексов на побережье Финского Залива, имеющих для обеспечения внешней торговли ключевое значение.
Почти на 16 процентов выросли объемы перевозок грузов внутренним водным транспортом. Более чем на 14 процентов превышен прошлогодний объем «Северного завоза». Было обеспечено устойчивое функционирование внутренних водных путей и гидросооружений.
На морском транспорте объемы экспортно-импортных перевозок возросли на 60 процентов, каботажных – на 2 процента. Перевозки грузов иностранных фрахтователей сократились на 15%.
На авиационном транспорте впервые за последние 10 лет прекратилось снижение общего объема перевозок пассажиров. Рост достигнут за счет международных перевозок, объемы которых увеличились на 12 процентов.
На 11 процентов выросли грузовые авиаперевозки, которые имеют хорошие перспективы в связи с опережающим развитием логистических технологий и электронной коммерции.
Как и во всем мире, развитие рынка сопровождается значительным ростом автомобильных перевозок. Их объем вырос более чем на шесть процентов.
Доля отечественных автомобильных перевозчиков в доставке российских внешнеторговых грузов, которая еще в 1998 году составляла 26 процентов, достигла в прошлом году сорока.
Протяженность построенных автомобильных дорог составила почти 7 тысяч километров, что на 27% больше, чем в прошлом году. На дорожной сети появился ряд уникальных даже по европейским меркам сооружений, таких, как новые мосты через Обь в Сургуте, через Волгу у Саратова.
Рост объемных показателей на транспорте был рекордным за последние годы. Но, разумеется, тонны и тоннно-километры не могут быть основным критерием эффективности государственного управления транспортом.
Определив основной целью транспортной политики создание динамично развивающейся сбалансированной транспортной системы, Министерство направляет свои усилия, прежде всего, на решение следующих задач:
обеспечение транспортной независимости и безопасности Российской Федерации;
сохранение необходимого уровня мобильности граждан и транспортной доступности территорий;
обеспечение снижения удельных транспортных издержек и ускорения товародвижения;
создание благоприятных условий для продвижения экономических интересов России на мировом рынке;
повышение эффективности и инвестиционной привлекательности транспортного бизнеса;
координация развития транспортной инфраструктуры;
обеспечение целевой поддержки тех социально-значимых видов транспортной деятельности, где рынок развит еще недостаточно.
Разумеется, при этом государство несет ответственность и контролирует соблюдение требований безопасности и экологических стандартов.
В транспортном комплексе завершилась, в основном, приватизация. В целом сформировалась система государственного управления. Большинство видов транспорта получило базовые законы, адекватные рыночным условиям.
Сформулированы основные принципы развития инфраструктуры. Большинство предприятий «вписалось» в транспортный рынок.
В 2000 году, а точнее – в течение последних двух лет предприятия транспорта, как и вся экономика, работали на волне подъема конъюнктуры. На 42 процента выросла их суммарная балансовая прибыль. Вдвое уменьшилось число убыточных предприятий. На 12 процентов увеличился объем инвестиций, на 57 процентов выросла средняя заработная плата.
Но, как известно, гарантий постоянного роста в рыночной экономике нет. Сейчас влияние факторов, обусловивших послекризисный подъем, практически исчерпано, но структурные реформы еще не завершены. Не удалось в 2000 году преодолеть и главную негативную тенденцию последних лет - старение основных фондов транспорта.
Ни «лобовое» наращивание мощностей транспортной системы, ни борьба за увеличение бюджетного финансирования, ни усиление диспетчерских функций не обеспечат качественного развития транспортного комплекса. Ему необходимы дальнейшие структурные преобразования.
В минувшем году министерство строило свою работу на базе приоритетов, которые учитывают особенности нового этапа социально-экономических реформ. Эти приоритеты будут определяющими и в достаточно длительной перспективе.
Прежде всего, речь идет о системной координации в развитии транспортной инфраструктуры. Она имеет несколько аспектов.
Во-первых, инфраструктура должна работать и на внутренние, и на внешнеторговые, и на транзитные перевозки. Этот принцип лежит в основе программы развития международных транспортных коридоров, разработка которой в тесном взаимодействии с МПС, в основном, завершена, несмотря на предельно сжатые сроки.
Во-вторых, необходимо согласование в развитии инфраструктуры различных видов транспорта. Это создание подходов к портам, развитие припортовых железнодорожных станций, скоординированное развитие автомобильных и железных дорог, трубопроводов и морских терминалов, аэропортов и инфраструктуры наземного транспорта.
Третий аспект - это координация транспортных инициатив субъектов Российской Федерации.
Примером является тенденция к созданию едва ли не в каждой области международного аэропорта. Сама по себе, она вполне объяснима. Но ее реализация влечет нерациональные инвестиции и лишает платежеспособного спроса внутренние авиалинии, которые могли бы, как во всем мире, доставлять пассажиров к национальным узлам международных авиаперевозок.
Государственная служба гражданской авиации разрабатывает оптимальную для России схему таких узлов. Решаться эта задача будет на научной основе, чтобы субъективным оценкам был противопоставлен экономический расчет.
У нас сложилась также ясная картина системной специализации морских портов. Это позволяет направлять и согласовывать действия инвесторов, операторов и администраций субъектов Российской Федерации.
Для некоторых регионов системное развитие транспорта способно стать ключом к решению целого комплекса проблем данной территории. Пример - Калининградская область. Выполняя поручение Президента по решению вопросов ее транспортного обеспечения, Министерство выработало и реализует совместно с областной администрацией специальную программу. Она предусматривает, в частности, создание паромной линии для снабжения области, независимого от иностранных государств, а также налаживание доступного для всех ее жителей воздушного сообщения с другими регионами России. Кроме того, преимущества географического положения и транспортный потенциал Калининградской области предполагается использовать для ее экономического развития и повышения эффективности российских внешнеторговых перевозок.
Для региональной координации исключительно важно взаимодействие с представителями Президента в Федеральных округах и их администрациями. Мы получили с их стороны полное понимание и поддержку в вопросах сохранения единого транспортного пространства, развития транспортных коридоров и других. Особенно эффективно развивается взаимодействие в ключевых для развития транспортного комплекса Северо-Западном, Южном, Дальневосточном, Приволжском Федеральных округах.
И, наконец, четвертый аспект координации – увязка развития транспортной и нетранспортной инфраструктуры. Так, Государственная служба речного флота, взаимодействуя с Минприродой и администрациями регионов, реализует проекты реконструкции внутренних водных путей и гидросооружений в комплексе с объектами гидроэнергетики и природоохраны. Другой пример – совместная работа Государственной службы дорожного хозяйства с Министерством связи по организации прокладки оптоволоконных линий в полосе отвода строящихся автомобильных дорог.
Второй приоритет перспективной транспортной политики заключается в том, что использование транзитного потенциала должно стать важнейшей точкой роста не только транспорта, но и всей экономики.
Эта комплексная проблема была впервые сформулирована и всесторонне обсуждена Министерством год тому назад совместно со специалистами Центра стратегических разработок.
Министерством были выработаны основные принципы и положения транзитной политики, которые получили одобрение Правительства и были закреплены в проекте программы развития международных транспортных коридоров.
Важнейшим событием стала Вторая Международная евроазиатская конференция по транспорту, которая состоялась в сентябре 2000 года. В докладе Председателя Правительства, материалах и итоговых документах конференции четко обозначено, что реализация транзитного потенциала стала долгосрочным приоритетом государства, частью экономической программы и геополитической доктрины Российской Федерации.
Создание международного транспортного коридора “Север-Юг” закреплено подписанным в ходе конференции соглашением между правительствами России, Индии и Ирана. К этому соглашению намерены присоединиться также Казахстан, Белоруссия, Бахрейн.
Транзитным потенциалом обладает и воздушное пространство России. После проведения большой подготовительной работы российские авиационные власти официально объявили об открытии маршрутов для кроссполярных перелетов между аэропортами Северной Америки и Юго-Восточной Азии.
Идеи получения транзитной ренты были восприняты, оценены и активно реализуются российскими регионами, предпринимателями, транспортными операторами.
Таким образом, если несколько лет назад Россия лишь проявляла озабоченность развитием транзитных проектов других стран, то сегодня она активно проводит собственную транзитную политику.
И это дает практические результаты. В 2000 году объем транзитных перевозок через территорию России увеличился на 19% - это несомненный прогресс.
Следующий приоритет перспективной транспортной политики - активное взаимодействие транспорта с отраслями транспортного машиностроения
Скоординированное развитие флота и судостроения, авиации и авиастроения и другие подобные альянсы создают дополнительные возможности развития для экономики России. Но их реализация требует проведения сбалансированной политики, способной обеспечить реальный прогресс.
План совместных действий в этой области, принятый в прошлом году Министерством совместно с Минпромнауки - всего лишь отправная точка в этой работе.
Ни одна страна мира не производит самостоятельно всей гаммы транспортной техники и комплектующих. Логика международного разделения труда заставляет производить одни виды техники и импортировать другие.
Россия - не исключение. Бессмысленно, например, затевать на наших верфях строительство танкера дедвейтом свыше 100 тысяч тонн. Такого опыта мы не имеем, а судоходный бизнес не может ждать, пока подобный эксперимент завершится. Поэтому подобное судно во всех отношениях выгоднее заказать и быстро построить за рубежом.
Вместе с тем, в России есть все необходимое для строительства судов других типов, например - река-море плавания. Поэтому вполне оправданы меры по стимулированию их строительства в России и, возможно, по ограничению импорта.
Некоторые важные шаги в этом направлении уже сделаны. Примером может служить закладка серии судов типа «Валдай». Они строятся в России под российскую регистрацию с использованием бюджетного субсидирования кредитных ставок при поддержке Сбербанка. Эти суда нового поколения обеспечат российским судоходным компаниям прибыльную работу на мировом фрахтовом рынке, что, в свою очередь, вновь создаст платежеспособный спрос для судостроителей.
К сожалению, труднее пока складывается альянс с автомобильной промышленностью.
Традиционной проблемой автомобильных перевозчиков было отсутствие производства в России магистрального тягача для международных перевозок при высоких пошлинах на импортные. Они сохранялись в течение восьми лет, и наши перевозчики ежегодно теряли долю рынка объемом несколько сот миллионов долларов. К сожалению, за эти восемь лет промышленность так и не наладила производства конкурентоспособного отечественного тягача.
Сейчас пошлины снижены, рынок перевозок постепенно отвоевывается. Но оправданы ли понесенные потери?
Прошедший год обозначил другую, возможно - более серьезную проблему.
Рост цен на топливо привел к тому, что индексы тарифов на пассажирские и грузовые автомобильные перевозки впервые за годы реформ превысили индексы роста цен потребительской продукции и товаропроизводителей. Это означает, что экономичность коммерческих автомобилей перестала быть проблемой автомобильных перевозчиков. От ее решения зависит уровень цен и темпы инфляции в стране.
И, конечно же, нас не может не тревожить стабильно высокий уровень аварийности на перевозках пассажиров автобусами. В значительной мере, он определяется качеством нашей автомобильной техники.
Конструктивный диалог автотранспортников с производителями автомобилей сегодня затруднен. Быть может, одна из причин в том, что на автомобильном транспорте органы сертификации транспортной техники находятся дальше от ее потребителя, чем в авиации и торговом мореплавании? Видимо, необходимо рассмотреть вопрос о том, чтобы соответствующие полномочия были возвращены в компетенцию Министерства.
От технической политики я хотел бы перейти к вопросам регулирования транспортной деятельности. Здесь базовый приоритет можно сформулировать следующим образом: в регулировании рынка главная задача – поддержать и защитить добросовестного предпринимателя.
Важным направлением такой поддержки и защиты, безусловно, должна стать дебюрократизация. Громоздкая административная система, избыточность контрольных функций, не всегда оправданное применение лицензирования препятствуют развитию транспортного бизнеса не меньше, чем другим его видам.
В транспортном комплексе есть виды деятельности, где лицензионные механизмы можно не применять, используя другие формы учета и контроля. Мы провели соответствующий анализ и считаем возможным сократить число лицензируемых в транспортном комплексе видов деятельности с 33 до 12.
Вместе с тем, в сфере перевозок лицензирование является главным инструментом организации рынка, регулирования спроса и предложения. Минэкономразвития и Правительство на недавнем заседании по этой проблеме нашу позицию поддержали.
Главной проблемой наиболее массовых рынков воздушных, автомобильных и речных перевозок - является избыток недобросовестных, субстандартных операторов, которые нередко действуют в «теневом» секторе. В результате их деятельности добросовестные предприниматели лишаются стабильного спроса, не имеют возможности для обновления основных фондов и повышения стандартов качества.
Цена этого вопроса велика не только для бизнеса, но и для государства. Например, в прошлом году налоговые поступления в федеральный бюджет от лицензированных субъектов автотранспортной деятельности составили 22,5 миллиарда рублей. Между тем, до тридцати процентов физических лиц – владельцев автотранспорта - работают без лицензии, а доля перевозок, скрываемых от налогообложения еще больше.
И в интересах государства, и в интересах бизнеса необходимо, совершенствуя механизм лицензирования, не допускать на рынок перевозок и вытеснять с него недобросовестных операторов - своих собственных и иностранных.
Но дебюрократизация не ограничивается совершенствованием лицензионной системы.
Например, существующий порядок возврата НДС при перевозках экспортных грузов требует от перевозчика предоставления оригинала грузовой таможенной декларации. Но мало того, что таможенный кодекс не предусматривает лишнего экземпляра декларации. В случае, например, морских перевозок при выполнении одного рейса требуется получить документы от сотен грузовладельцев!
Иностранные перевозчики, работая в России, с этой проблемой на сталкиваются.
Без решения вопроса о введении упрощенного порядка возврата НДС при перевозках экспортных грузов будет сохраняться узаконенная дискриминация в отношении российских перевозчиков.
Решение этого вопроса при участии Минфина и МНС стало бы практическим вкладом в дебюрократизацию транспортного бизнеса, в повышение его конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности.
Бывают и такие ситуации, когда административный ресурс, предназначенный для поддержки бизнеса, при самых лучших намерениях действует против него.
Например, Томский порт, конкурирующий в перевозках на Западную Сибирь с шестью другими портами и десятью причалами грузовладельцев, по формальным признакам был отнесен к сфере естественной монополии. С этого момента контроль его работы предполагает представление в антимонопольные органы бесчисленных отчетных форм. Администрация порта загружена огромным объемом дополнительной работы, которая сама по себе способна парализовать менеджмент любой компании.
Мы видим и ряд других актуальных задач по упорядочению ситуации на рынке транспортных услуг.
Необходимо ограничить рыночную деятельность структур, получающих бюджетное финансирование и создающих, тем самым, ситуацию недобросовестной конкуренции в отношении предпринимательского сектора. Речь идет, например, о государственной и экспериментальной авиации, которая является сегодня активным субъектом рынка воздушных перевозок.
На основе восстановления систем первичного учета перевозок – прежде всего, на автомобильном транспорте – необходимо продолжать выведение «из тени» недобросовестных предпринимателей.
Эти и другие задачи предполагается решать не только при содействии МАП, налоговых органов, других органов исполнительной власти. Мы рассчитываем на поддержку ассоциаций и всех добросовестных транспортных предпринимателей.
Уважаемые коллеги! Если говорить о международных перевозках, то здесь необходимо еще более активно следовать приоритету государственного протекционизма в отношении российских перевозчиков.
Не следует бояться этого термина. Его синонимами являются импортозамещение в секторе транспортных услуг, снижение зависимости от иностранного флота и иностранных портов – а это уже понятия, используемые при обсуждении вопросов национальной безопасности.
Нельзя относиться к этому вопросу упрощенно хотя бы потому, что для ряда стран транзит российских грузов обеспечивает до тридцати процентов валового национального продукта. Это заставляет их противопоставлять России на транспортном рынке все имеющиеся в распоряжении государства средства.
Я уже приводил цифры роста доли российских портов и автомобильных перевозчиков в перевозках внешнеторговых грузов. За ними - реальные доходы и рабочие места. Так, переключение в 2000 году на отечественные порты 7 миллионов тонн экспортных грузов обеспечило дополнительный национальный доход в размере 35 млн. долларов и более двух тысяч рабочих мест.
Но есть сектор, который является предметом нашей постоянной озабоченности и где ситуация к лучшему пока не меняется. Я имею в виду морской флот, где сохраняется тенденция ухода судов под иностранную регистрацию.
Причина, по большому счету, в том, что интегрировавшись в мировой фрахтовый рынок, мы не учитываем его правил, согласно которым государства применяют минимальное налогообложение судоходного бизнеса в обмен на получение стабильно дешевого фрахта. Если государство хочет пополнить казну за счет налогов с судоходного бизнеса, оно обречено на уход своего флота в страны льготной регистрации. Фрахт останется дешевым, но будет уже иностранным.
Чтобы сохранить или увеличить в такой ситуации флот под собственным флагом, остается только один выход – создать экономически выгодные условия регистрации судов, учредив специальный международный реестр. Так поступили Швеция, Норвегия, Германия, Англия. Такую меру предполагают осуществить Соединенные Штаты Америки и другие страны, обеспокоенные утерей национального флота.
Законопроект о создании Российского международного реестра судов подготовлен Государственной службой морского флота. Он находится в стадии предварительного согласования. Но оно, нужно признать, идет негладко.
Пока идут споры по поводу якобы «выпадающих» налоговых поступлений, наша экономика несет реальные потери из-за вынужденного фрахтования иностранного флота, а суда, которые могли бы пополнить наш международный реестр, ржавеют и теряют свою залоговую стоимость.
Протекционизм необходим не только в отношении транспортных операторов, но и в отношении транспортных проектов. Здесь тоже не все обстоит гладко.
Известно, например, что представители ряда стран в Европейском банке реконструкции и развития создают иногда препятствия для принятия решений о кредитовании транспортных проектов в России. Одновременно сопредельным государствам выделяются немалые средства на аналогичные проекты, которые практически целиком зависят от российской грузовой базы.
А ведь в совете директоров Банка есть и наш представитель. Но не было случая, чтобы он обратился в министерство за рекомендациями или за консультацией.
Уважаемые коллеги!
Если говорить о приоритетах транспортной политики, которые напрямую связаны с обеспечением повседневных транспортных потребностей граждан России, то первый из них заключается в необходимости максимального использования автомобилизации для повышения качества жизни и динамики товародвижения.
Каждый год на дорогах страны появляется порядка 700 тысяч новых автомобилей. К 2004 году Россия достигнет уровня 220-230 легковых автомобилей на тысячу жителей, что сопоставимо с показателями ряда европейских стран.
До двух миллиардов долларов ежегодно, которые вкладываются в новые автомобили - это, в основном, средства населения и частного бизнеса. Автомобилизация – это один из тех позитивных результатов реформ, которым ежедневно пользуются миллионы российских семей.
Она способна стимулировать развитие многих отраслей промышленности, облегчить процессы миграции населения, стабилизировать рынок труда и способствовать выравниванию экономического уровня регионов. Эта проблема многогранна, но я остановлюсь на ключевом моменте – развитии дорожной сети.
Дорожное хозяйство является главной сферой государственных инвестиций в транспортном комплексе. В 2000 году их объем превысил 136 миллиардов рублей. Это на 67 процентов больше, чем в прошлом году. Но развитие дорожной инфраструктуры все же отстает от темпов роста автомобильного парка. Более того, складывается ситуация, когда отставание может принять критический характер.
Перспективы автомобилизации объективно требуют законодательных инициатив, которые бы учитывали лучший мировой опыт финансирования автодорог.
Эти вопросы в декабре прошлого года обсуждались на всероссийском совещании дорожников в Саратове, где Председателем Правительства были даны соответствующие поручения Минфину, Министерству по налогам и сборам и Министерству транспорта.
Реализацию этих поручений следует завершить до мая текущего года, чтобы внести поправки в законодательство одновременно с законом о бюджете на 2002 год.
Второй приоритет, связанный с обеспечением базовых транспортных потребностей населения – это необходимость комплексного реформирования системы городского пассажирского транспорта
В последние годы проблемы этого сектора предельно обострились.
Сокращение возможностей бюджетного финансирования и старение парка городского транспорта сопровождались введением все новых категорий льготных пассажиров. Рост числа личных автомобилей и выход на маршруты частных перевозчиков стабилизировал транспортную ситуацию, но еще более увеличил нагрузку на бюджет. Сегодня расходы на финансирование общественного транспорта являются второй по объему статьей для большинства местных бюджетов.
Безусловно, компенсация потерь, связанных с перевозкой льготных пассажиров, является одной из главных проблем. В прошлом году впервые были приняты решения по целевому выделению на федеральном уровне бюджетных средств по так называемым «профессиональным» льготам.
Это важный шаг, но его одного недостаточно. Проблемы общественного транспорта носят комплексный характер и вопросом о льготах не ограничиваются.
Необходимо совершенствовать систему контрактных взаимоотношений между городом и перевозчиками, искать пути более активного привлечения частного бизнеса. Нужен системный подход в производстве и поставках подвижного состава. Необходимы современные системы оплаты и учета проезда, подобные той, которая внедрена на московском метрополитене. Наконец, для крупнейших городов жизненно важны архитектурно-планировочные и транспортные схемы, которые обеспечат разумный баланс между личным и общественным транспортом.
Конечно, конкретные решения остаются за регионами и городами. Но поиск эффективных типовых схем, механизмов и нормативов, обобщение лучшего опыта, привлечение научного потенциала и международных проектов в этой области, реализуемых в России, требует координации на федеральном уровне.
В 70-е – 90–е годы правительства ряда стран мира инициировали реформы городского пассажирского транспорта. Такая реформа назрела и у нас.
А пока за несовершенство системы вынуждены платить из своего кармана, прежде всего, транспортники. Лучше других известно об этом профсоюзам, которые уже дважды проводили предупредительные акции, привлекая внимание общества к этой проблеме.
Я думаю, что разработка предложений по комплексному реформированию системы общественного пассажирского транспорта должна стать основной задачей службы автомобильного и городского электрического транспорта.
Еще один приоритет, связанный с перевозками пассажиров: услуги гражданской авиации должны вновь стать доступными для большинства населения России.
Сегодня этими услугами пользуется не более трех процентов граждан. Для России с ее масштабами это означает опасное движение к состоянию транспортно разобщенного государства.
Причина очевидна. Средний авиатариф сегодня в полтора раза превышает среднедушевой доход, тогда как в начале девяностых годов он составлял 15 –17 процентов этого дохода.
Уровень тарифов предопределяет постоянное сокращение спроса на внутренние авиаперевозки. В 2000 году он уменьшился еще на 6 процентов.
Очевидно, что радикально снизить стоимость авиауслуг сейчас невозможно, и что главным фактором в реализации данного приоритета будет, в конечном счете, рост жизненного уровня населения. Вместе с тем, нельзя допустить, чтобы авиация стабилизировалась в качестве элитного вида транспорта.
На недавнем заседании Правительства нами был предложен и уже реализуется комплекс мер по развитию рынка авиаперевозок.
Главной идеей является стимулирование интеграции бизнеса, сокращение числа авиакомпаний с тем, чтобы оставшиеся имели стабильный спрос, обеспечивающий устойчивое обновление парка и снижение эксплуатационных издержек.
За отчетный период количество авиакомпаний в России сократилось на 11% (на 34 единицы).
Намечены также меры по оптимизации сети аэропортов и аэропортовой деятельности, главной целью которых также является снижение издержек. Эти меры получили одобрение и поддержку. Наша задача – эффективно их реализовать.
Уважаемые коллеги!
Среди приоритетов транспортной политики, связанных с системой управления транспортным комплексом, особую важность имеет приведение структуры государственного участия в транспортных предприятиях в соответствие со стратегическими задачами государства.
Профиль такого участия много лет сохранялся неизменным как слепок проведенной в 1992 году массовой приватизации. Сегодня, когда экономическая ситуация и набор регуляторов, имеющихся в распоряжении государства, изменились, он выглядит далеко не оптимальным, а местами - проблемным.
Назрела необходимость концентрации и усиления ресурсов государственного управления на ключевых позициях. Это, в свою очередь, сделает излишним сохранение той государственной собственности, которая рассматривалась раньше как условие сохранения государственного контроля за определенными секторами транспортного комплекса.
Что следует считать ключевыми позициями? Прежде всего, это государственные предприятия и учреждения, которые обеспечивают безопасное и эффективное использование стратегической инфраструктуры, в частности, портов и аэропортов.
Есть случаи, когда необходимо усилить влияние государства на управление акционерных компаний, если они занимают на рынке господствующее положение или выполняют особо важные функции. Здесь мы готовы ставить вопрос о приобретении дополнительных акций для получения блокирующего, а иногда – контрольного пакета.
Вместе с тем, государственные предприятия, которые имеют явно выраженное региональное, областное или муниципальное значение, должны быть переданы субъектам Российской Федерации.
И, наконец, определены сферы, где присутствие государства избыточно и где необходимы приватизация, слияние или ликвидация отдельных государственных предприятий, акционерных обществ.
Проведенная в 2000 году инвентаризация государственного имущества позволила определить формат и сроки совершенствования структуры и состава государственных предприятий в транспортном комплексе. Они получили одобрение Правительства.
До 2003 года число федеральных государственных унитарных предприятий в транспортном комплексе предполагается сократить, приблизительно, на треть, а к 2010 году – наполовину. Соответствующие задачи четко поставлены перед каждой из отраслевых служб.
При этом, разумеется, решение по каждому предприятию должно приниматься сугубо индивидуально. Ошибкой было бы напрямую связывать форму собственности и эффективность предприятия. Есть немало примеров, когда государственные унитарные предприятия успешно конкурируют с акционерными обществами и сохраняют стабильно высокий стандарт качества обслуживания потребителей.
Решающую роль в этом играют, прежде всего, кадры. В государственных предприятиях и учреждениях транспортного комплекса работает немало специалистов, которых мы по праву считаем «золотым фондом» отрасли. Но, вместе с тем, предметом серьезного беспокойства является то, что квалифицированные молодые менеджеры ищут себя, прежде всего, в негосударственном секторе.
Чудес не бывает – уж очень сильно различаются условия оплаты труда. Это существенное различие – применительно к доходам тех, кто занимается бизнесом и тех, кто его контролирует – было отмечено, в частности, в ходе проверки, которую проводила в России комиссия Международной организации гражданской авиации ИКАО.
Необходимо использовать все возможности для повышения социально-профессиональной привлекательности работы в государственном секторе транспорта, да и транспортных профессий вообще. Это и повышение уровня оплаты труда, и создание систем негосударственного отраслевого пенсионного страхования, и другие меры.
Наряду с совершенствованием структуры государственной собственности следует максимально использовать возможности, которые дает реструктуризация системы управления транспортом
Прежде всего, необходимо завершить отработку модели транспортного министерства функционального типа.
Всесторонний анализ показал, что в мировой практике подавляющее большинство стран использует следующую гибкую модель: функциональный блок, который координирует и контролирует работу достаточно самостоятельных отраслевых служб.
Кстати говоря, предложенная и реализованная в июне 2000 года Минтрансом России идея Государственной отраслевой службы воспринята на нынешнем этапе реформ и другими ведомствами. Ее необходимо доработать, обеспечив предельно четкое разграничение функций и задач внутри единого министерства.
Функциональный блок – это формирование транспортной политики, анализ и прогнозирование, координация разработки федеральных программ, комплексное планирование развития инфраструктуры, координация законотворческой работы, решение других общетранспортных задач.
Отраслевые службы - это лицензирование, сертификация, аттестация, ведение реестров, управление отраслевыми системами безопасности, организация подготовки кадров, управление территориальными органами и другие функции, связанные с обеспечением деятельности соответствующих видов транспорта.
Разумеется, такая модель министерства и набор присущих ей функций не оставляет места для деления транспортных операторов по признаку их прежней административной принадлежности на «старых» и «новых». Но мы нередко грешили этим в начале реформ, и такое деление сохранилось еще кое-где в системе статистической отчетности. Нужно в кратчайший срок вместе с коллегами из Госкомстата завершить перестройку этой системы, распространив ее на всех субъектов транспортной деятельности. Там, где регулярной статистики недостаточно, нужны выборочные обследования и другие средства мониторинга.
Здесь есть уже определенные практические результаты. В прошлом году РТИ и НИИАТ внедрили в ряде регионов систему мониторинга отдельных сегментов рынка автомобильных перевозок, не охваченных статистикой. А в четвертом квартале были впервые получены данные о морских перевозках, основанные не на отчетах пароходств, а на сведениях морских администраций портов, которые охватывают перевозки всеми без исключения судовладельцами. Эти данные говорят о том, что отечественный флот перевозит на 10-12 процентов больше, чем принято было считать!
Новая структура министерства в сочетании с новыми подходами к управлению отвечает характеру задач перспективной государственной транспортной политики. Она соответствует также основной идее построения новой системы органов исполнительной власти, где федеральное министерство имеет свою сферу компетенции и полномочий, вырабатывает соответствующую государственную политику и осуществляет экономическое регулирование в соответствии с программой Правительства и общественными интересами.
Надеюсь, что реализация этой идеи оставит в прошлом деление федеральных ведомств на «комиссаров экономических реформ» и на те министерства, которые «по определению» считаются исключительно проводниками производственно-отраслевых интересов.
Для того, чтобы сделать выполнение государственных функций на транспорте еще более эффективным, аппарату министерства нужно уделить максимальное внимание законотворческой деятельности. Несмотря на принятие в прошедшем году ряда подготовленных нами правовых актов, здесь многое предстоит сделать.
Необходимо значительно ускорить продвижение ряда важных законопроектов - «О морских портах», «О смешанных (комбинированных) перевозках», «Устава автомобильного транспорта».
Новые подходы к управлению нельзя реализовать без использования всех возможностей информатизации.
Определенное продвижение есть и здесь. Сформированы базы данных по лицензиатам, идет стыковка информационных комплексов различных видов транспорта. Но повседневная работа аппарата все еще ориентирована, прежде всего, на «бумагу».
Я думаю, что намеченные нами планы создания современной информационной среды министерства должны осуществляться в приоритетном порядке в 2001 году.
Возможности аппарата традиционно подкрепляет наука. Россия всегда была сильна научными традициями на транспорте. Но нужно признать, что в последние годы мы не получаем от альянса с наукой всего того, на что рассчитываем. Виноваты, видимо, сами, поскольку запоздали с системной реорганизацией своего научного потенциала.
Рынок научных услуг меняется на глазах. Появилась система грантов для поддержки поисковых исследований. Возникли научные центры, обеспечивающие принятие стратегических решений. Множатся консалтинговые и инжиниринговые фирмы.
Министерство транспорта с учетом его перспективных задач не имеет права оставаться в рамках привычных стереотипов «академической – отраслевой – вузовской» науки. Нам нужны интегрированные научные центры, нацеленные на конкретные направления в соответствии с задачами транспортной политики. Они должны работать на основе плана НИОКР, четко разграниченного между службами и функциональным блоком.
В наши регламенты должны быть введены самые современные механизмы организации исследований, которые позволили бы привлекать к их проведению молодых талантливых людей.
Уважаемые коллеги!
Очевидно, что реализация государственной транспортной политики не может быть предметом заботы одних только транспортников.
Среди затронутых в докладе проблем нет ни одной, которую можно был бы считать внутренним вопросом транспорта.
И если сегодня мы констатируем, что минувший год принес определенные успехи, то нужно признать, что наиболее значимые из них были достигнуты в тесном взаимодействии с другими органами исполнительной власти, с аппаратом Правительства, с представителями Президента в Федеральных округах, администрациями субъектов Федерации, с профсоюзами, с грузовладельцами и их ассоциациями.
Эффективно взаимодействует Министерство и с профильным комитетом Государственной Думы.
Необходимо максимально использовать возможности Правительственной Комиссии по транспортной политике.
Вероятно, нужно подумать о создании структур, осуществляющих оперативную координацию в пределах отдельных транспортных коридоров.
|
