Обеспечение избирательных прав лиц с ограниченными физическими возможностями в Российской Федерации и США: сравнительно-правовое исследование
Полное участие в основных звеньях общества — семье, социальных группах и общине — является главным элементом жизни человека. Право на равенство возможностей такого участия предусмотрено во Всеобщей декларации прав человека1 и должно предоставляться каждому человеку, включая инвалидов2.
По данным Организации объединенных наций, около 650 миллионов человек, являются инвалидами, что составляет около 10 процентов населения всего мира3. По оценкам Всемирной организации здравоохранения, эта цифра неуклонно возрастает в связи с ростом численности населения и процессом старения 4. В России общее количество лиц с ограниченными физическими возможностями составляет порядка 14 миллионов, из них около 12,5 миллионов обладают правом избирать, быть избранными и участвовать в референдуме.
Свободные, прямые выборы являются основой демократического государства и каждый гражданин, обладающий активным избирательным правом, должен иметь возможность его осуществить. В силу этих фактов, актуальность данного исследования не подвергается сомнению.
Вопросы соблюдения и обеспечения прав граждан, являющихся инвалидами, и имеющих какую-либо степень ограничения физических возможностей является одной из приоритетных целей каждого социального государства. Соответственно, в своем стремлении разработать и реализовать грамотную социальную политику, Российская Федерация, наряду с США и странами Европейского союза берет на себя обязательства по регламентации и охране прав наименее защищенных категорий граждан.
Целью данной работы является исследование комплекса вопросов, затрагивающих обеспечение избирательных прав граждан с ограниченными физическими возможностями в Российской Федерации и США.
Раздел 1. Обеспечение избирательных прав лиц с ограниченными физическими возможностями в России
В соответствии с Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее по тексту – ФЗ «О социальной защите инвалидов»), «инвалид - лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты»5. Согласно Декларации прав инвалидов6, выражение «инвалид» означает «любое лицо, которое не может самостоятельно обеспечить полностью или частично потребности нормальной личной и/или социальной жизни в силу недостатка, будь то врожденного или нет, его или ее физических или умственных способностей». В действующем законодательстве определения «лица с ограниченными физическими возможностями» отсутствует. В Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23.11.1999 № 4576-II ГД «О проекте Федерального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)»7 содержится определение понятия «лицо с ограниченными возможностями здоровья»: лицо, имеющее физический и (или) психический недостатки, которые препятствуют освоению образовательных программ без создания специальных условий для получения образования».Постановление ЦИК России от 29.06.2011 N 18/194-6 «О Рекомендациях по обеспечению прав избирателей Российской Федерации, являющихся инвалидами, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и выборов Президента Российской Федерации» вводит понятие «граждан с ограничениями жизнедеятельности, не признанных инвалидами». Под ними, по смыслу нормативного акта, понимаются пожилые люди, временно нетрудоспособные граждане, иные маломобильные группы населения и другие лица, испытывающие трудности при осуществлении своих прав.
Исходя из ограничительного толкования по аналогии, можно сделать вывод об идентичности понятий «инвалид», «лицо с ограниченными возможностями здоровья» и «лицо с ограниченными физическими возможностями»в части нарушения физических функций организма.Далее по тексту понятия применяются как синонимичные в той части, в которой не противоречат друг другу и смыслу данного исследования. Понятие «граждан с ограничениями жизнедеятельности, не признанных инвалидами» составляет отдельную категорию лиц, однако подразумевается автором в том смысле, в котором это не противоречит смыслу исследования.
Под обеспечением избирательных прав лиц с ограниченными физическими возможностями следует понимать активное содействие эффективными методами и способами реализации целей равенства и полного участия инвалидов в политической жизни общества, созданию «безбарьерного» пространства с целью осуществления избирательных прав гражданина с ограниченными физическими возможностями. Для целей данного исследования имеет значение категория ограничения функций гражданина. В соответствии с Приказом Минздравсоцразвития "Об утверждении классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы»8, принято разделять ограничения функций здоровья по нескольким категориям. В сфере обеспечения избирательных прав речь идет только об отдельных категориях граждан с ограниченными физическими возможностями, обладающих дееспособностью и испытывающих препятствия в осуществлении своих конституционных избирательных прав. Таким образом, ограничение возможностей здоровья может быть связано с нарушением сенсорных функций (зрение, слух) и функций опорно-двигательного аппарата.
На сегодняшний день проблемами обеспечения прав лиц, являющихся инвалидами, озабочено все мировое сообщество. В 2011 году Всемирная организация здравоохранения опубликовала «Всемирный доклад об инвалидности»9. Авторы доклада выделили основные барьеры, связанные с инвалидностью. Среди них:
неадекватные меры государственной политики и стандарты социального обеспечения и защиты лиц, являющихся инвалидами;
общее негативное отношение к лицам, являющимся инвалидами;
недостаток услуг для лиц с ограниченными возможностями здоровья и проблемы с их предоставлением;
недостаточное финансирование программ по обеспечению доступной окружающей среды для лиц с ограниченными физическими возможностями;
отсутствие доступности основных социальных услуг (медицинское обслуживание, общественный транспорт, объекты культуры);
неадекватные меры по информированию и коммуникации с лицами, являющимися инвалидами (недоступные формы и методы распространения информации, отсутствие специализированных знаков и указателей);
отсутствие опыта взаимодействия с лицами с ограниченными физическими возможностями у работников государственных органов и служб
отсутствие включенности в общественную жизнь (вытекает из всех вышеперечисленных факторов).
В соответствии с докладом, одной из наиболее существенных преград на пути к осуществлению прав лиц, являющихся инвалидами, является отсутствие возможности доступа к большинству услуг. Так, отсутствие конструкций, необходимых для передвижения лиц, использующих инвалидное кресло, становится причиной нарушения процесса интеграции инвалидов, с нарушениями функций опорно-двигательного аппарата в общество. А отсутствие в местах общественного пользования знаков и указателей, изготовленных с использованием более крупного шрифта или рельефно-точечного шрифта Брайля, ограничивает возможности участия в жизни общества лиц с нарушениями функций зрения. Аналогичные проблемы наблюдаются при попытке осуществления гражданином с ограниченными физическими возможностями своих избирательных прав. Так, порядка 90% лиц, являющихся инвалидами, вынуждены осуществлять голосование вне помещения избирательного участка в связи с отсутствием на территории участка необходимых конструкций для передвижения и ориентации граждан, с нарушениями функций опорно-двигательного аппарата и функций зрения и слуха.
Для успешной реализации любого права необходима соответствующая законодательная база, подкрепленная грамотной и своевременной правоприменительной практикой. На данном этапе основными нормативными актами, закрепляющимиизбирательные правав Российской Федерации, являются:
Конституция Российской Федерации10 (далее по тексту- Конституция РФ);
Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»11 (далее по тексту – ФКЗ «О референдуме РФ»);
Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права участие в референдуме граждан Российской Федерации»12(далее по тексту - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав»);
Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»13 (далее по тексту – ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы»);
Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»14 (далее по тексту – ФЗ «О выборах президента РФ»)и др.
Исходя из анализа норм вышеуказанных правовых актов, можно сделать вывод о том, что данные законы не содержат в полной мере информации о необходимости оснащения избирательных участков конструкциями, обеспечивающими доступ к голосованию гражданам с ограничениями физических возможностей всех категорий. Согласно ст. 64 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав»; ст. 75ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы»; ст. 69 ФЗ «О выборах президента РФ», избирательные участки, в случае необходимости, могут быть выборочно оснащены материалами, напечатанными более крупным шрифтом либо с использованием рельефно-точечного шрифта Брайля. Однако, условий по оснащению избирательных участков конструкциями для голосования избирателей с нарушениями функций опорно-двигательного аппарата, нормативно-правовые акты не предусматривают. Таким образом, мы можем судить о дискриминационном подходе законодателя как к толкованию понятия «лицо с ограниченными физическими возможностями», так и к оснащению избирательных участков в соответствии с этим толкованием.
Указанные пробелы с определенной долей успеха компенсируют акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Например:
Постановление ЦИК России от 29.06.2011 № 18/194-6 «О Рекомендациях по обеспечению прав избирателей Российской Федерации, являющихся инвалидами, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и выборов Президента Российской Федерации» (далее по тексту – Постановление ЦИК России «О Рекомендациях по обеспечению прав избирателей, являющихся инвалидами»)15.
Постановление определило главные цели и задачи осуществления работы по обеспечению активных избирательных прав лиц, являющихся инвалидами, выделило, наряду с гражданами с ограниченными физическими возможностями, категорию граждан с ограничениями жизнедеятельности, не признанных инвалидами, гарантируя их право на равный доступ к осуществлению волеизъявления с использованием всех предусмотренных законом возможностей содействия и поддержки. Более того, нормативный акт предусмотрел возможность создания избирательными комиссиями рабочих групп по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации, являющихся инвалидами. В состав группы могут входить представителиотделов социальной защиты исполнительных органов субъектов РФ, представители отделений Фонда социального страхования РФ и Пенсионного фонда Российской Федерации, а также общественных организаций и специализированных учреждений инвалидов.
Постановление ЦИК России от 28.05.2009 № 162/1152-5 «О нормативах технологического оборудования для участковых комиссий при проведении выборов, референдумов в Российской Федерации»16.
Постановлением были утверждены нормативы технологического оборудования для участковых комиссий при проведении выборов, которые устанавливают основные требования к кабинам, ящикам и специально оборудованным местам для тайного голосования, в том числе при проведении голосования избирателей с нарушениями опорно-двигательного аппарата, функций зрения и слуха;
Постановление ЦИК России от 23 декабря 2009 года N 186/1309-5 «О работе ряда избирательных комиссий субъектов Российской Федерации с интернет-сайтами»17;
Однако данные акты либо носят краткосрочный и узкоцелевой характер, либо не обладают общеобязательным характером и являются рекомендательными. Таким образом, с точки зрения законодательства Российской Федерации о выборах, вопросы обеспечения избирательных прав лиц, являющихся инвалидами, остаются неурегулированными.
Тем не менее, в Российской Федерации на сегодняшний день ведется успешная работа по преодолению существующих барьеров для голосования лиц с ограниченными физическими возможностями. Стоит особо отметить проекты, реализуемые по инициативе Центральной избирательной комиссии РФ совместно с комиссиями субъектов РФ. В сборнике «Рекомендации избирательным комиссиям по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации, являющихся инвалидами. Опыт правоприменительной практики», выпущенном Центральной избирательной комиссией РФ в 2011 году18, было определено 4 приоритетных направления деятельности:
Совместная работа избирательных комиссий с Пенсионным фондом Российской Федерации, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации по составлению списка избирателей, являющихся инвалидами.
Данный вид взаимодействия предусмотрен положениями ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав», Постановление ЦИК России «О Рекомендациях по обеспечению прав избирателей, являющихся инвалидами».
Суть взаимодействия заключается в составлении и уточнении списков избирателей с ограниченными физическими возможностями; выяснениижелания избирателей, являющихся инвалидами, проголосовать вне помещения для голосования либо в помещении для голосования избирательного участка, а также выявлении необходимости организационного содействия в предоставлении специального автотранспорта.
Создание условий для голосования лиц с различными ограничениями физических возможностей (нарушения слуха, нарушения зрения, нарушения функций опорно-двигательного аппарата).
На сегодняшний день одним из наиболее перспективных проектов Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации представляется проект по техническому оснащению избирательных участков Комплексами электронного голосования (далее по тексту - КЭГ). Среди прочих преимуществ данной системы голосования выделяют следующие:
Возможность использования КЭГ для голосования вне помещения избирательного участка.
Преимущества данной возможности относительно существующего на данный момент выездного способа голосования с использованием переносной урны для бюллетеней очевидны. В первую очередь, это упрощает процедуру осуществление голосования для лиц преклонного возраста и лиц, которые испытывают трудности при осуществлении голосования по состоянию здоровья (т.к. основанием для голосования вне помещения избирательного участка является уважительная причина, которую законодатель разъясняет как состояние здоровья и преклонный возраст 19).
Опция по дополнительному фиксированию голосов избирателей на бумажном носителе.
Данное нововведение позволяет избежать ошибок и сбоев системы при электронном способе голосования. Более того, возможность дополнительного фиксирования голоса избирателя на контрольной ленте позволяет проверить соответствие принятого избирателем решения тому, что фиксирует КЭГ. Также, существенным является потенциальная возможность повторной проверки и пересчета голосов, зафиксированных электронным средством при помощи контрольной ленты КЭГ;
Функция автоматического подсчета голосов избирателей.
Автоматический подсчет голосов позволяет существенно сократить время, затрачиваемое на подсчет голосов избирателей. Средний промежуток времени, необходимый для первичного ручного подсчета голосов, зафиксированных на материальных бюллетенях, составляет порядка 12-14-ти часов. В то время, как на избирательных участках, которые применяют электронные способы учета голосов избирателей, итоги голосования могут быть получены почти сразу после того, как последний голосующий избиратель ввел данные своего выбора в машину для голосования (КЭГ)20;
Расширенные возможности для осуществления голосования лицами, с ограниченными возможностями здоровья.
Наиболее существенным с точки зрения обеспечения избирательных прав лиц с ограниченными физическими возможностями, являются новые функции КЭГ, позволяющие упростить доступ к осуществлению процесса выбора избирателям, обладающим расстройством сенсорных функций (зрение, слух). Переносные комплексы для электронного голосования оснащены сенсорным экраном, отображающим пошаговую инструкцию по осуществлению голосования. Это обеспечивает граждан с нарушением слуха практической возможностью произвести свой выбор. Крупный шрифт позволяет самостоятельно осуществить голосование лицам с ослабленным зрением. Голосовое сопровождение устройства и оснащение всех кнопок надписями, с использованием азбуки Брайля, дает возможность осуществления голосования без посторонней помощи слепым гражданам.
Еще одной потенциально новой возможностью для осуществления голосования избирателей с ограниченными физическими возможностями можно считать электронное дистанционное голосование. Среди возможных способов электронного дистанционного голосования технически выделяют три: голосование с использованием устройства мобильной связи стандарта GSM 900/1800; с использованием сети общего пользования Интернет; с использованием социальных карт. В 2008-2009 году были проведены первые эксперименты по электронному дистанционному голосованию. По результатам опыта был разработан проект Концепции внедрения дистанционного электронного голосования в рамках Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы». Цель концепции - внедрение дистанционного электронного голосования, предоставляющего возможность избирателям осуществлять свое волеизъявление дистанционно, используя индивидуальные технические средства и общедоступные сети связи21.
С 2010 года в России реализуется пилотный проект по выпуску Универсальных электронных карт (УЭК). Идея создания подобной карты не является новой. Успешное функционирование подобных систем в зарубежных странах позволяет судить о широких возможностях данных карт. В феврале 2011 года Президент России Дмитрий Медведев на заседании комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики допустил возможность участия в выборах при помощи универсальной электронной карты, однако признал, что «личная информация граждан защищена чрезвычайно слабо и активно циркулирует в интернете»22.
Существенным преимуществом всех видов электронного дистанционного голосования является обеспечение избирательных прав лиц с ограниченными физическими возможностями, где бы они ни находились. Однако следует иметь в виду, что «личное посещение инвалидами помещений для голосования избирательных участков благотворно влияет на их социализацию и служит хорошим стимулом для активной общественной жизни»23, что, к сожалению исключается при осуществлении дистанционного голосования.
Информирование данной категории избирателей, адаптированное к потребностям лиц, с различными категориями инвалидности.
Функции по информированию избирателей, являющихся инвалидами, о ходе избирательного процесса, способах голосования, правилах заполнения избирательного бюллетеня и результатах проведения выборов, согласно Постановлению ЦИК России «О Рекомендациях по обеспечению прав избирателей, являющихся инвалидами», осуществляют избирательные комиссии, в том числе через общественные организации инвалидов.
4. Осуществление проекта «Дорога на избирательный участок».
В соответствии с Постановлением ЦИК России «О Рекомендациях по обеспечению прав избирателей, являющихся инвалидами», органами социальной защиты населения, общественными организациями инвалидов совместно с избирательными комиссиями проводится работа по составлению «паспорта маршрута избирателя, являющегося инвалидом, на избирательный участок».
«Паспорт маршрута» содержит следующую информацию:
личная информация (Ф.И.О; возраст, адрес проживания);
категория инвалидности;
условия проживания (дом/квартира, этаж проживания, один/с семьей, наличие телефона, устройств, позволяющих выйти на улицу);
наличие на маршруте следования приспособлений, разработанных с целью облегчения передвижения лиц, с ограниченными физическими возможностями, в том числе специального транспорта, организующего доставку лиц на избирательный участок;
наличие доступа на избирательный участок (лифты, подъемники, поручни, пандусы, соответствующие действующим строительным нормам и правилам);
иные проблемы, возникающие при передвижении.
Проект, запущенный Центральной избирательной комиссией прошел период первой апробации на выборах в 2011-2012 гг. Это позволило оценить уровень оснащенности избирательных участков необходимыми конструкциями для голосования избирателей, являющихся инвалидами, а также выявить степень доступности уже имеющихся устройств для пользования лицами с ограниченными физическими возможностями.Анализ материалов по реа лизации пилотного проекта «Дорога на избирательный участок» показал, что на данном этапе существует достаточно большое количество общих проблем. В основном они связаны с отсутствием необходимых конструкций, позволяющих беспрепятственно осуществлять передвижение лицам, являющимся инвалидами, как в местах проживания, так и на избирательных участках. Практика внедрения подобных проектов ложится в основу взаимодействия органов государственной власти субъектов, органов социально защиты населения, общественных объединений инвалидов и избирательных комиссий, что порождает разработку и принятие мер по устранению препятствий к осуществлению лицами с ограниченными физическими возможностями своих избирательных прав.
|
