Смолина Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"
Глава I. Общие положения
Статья 1. Военное положение
Статья 1 комментируемого Закона раскрывает общие положения о военном положении, а именно его понятие, цели и период действия, порядок применения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также порядок введения общей или частичной мобилизации.
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи военное положение - это особый правовой режим, который вводится на всей территории России или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии. Таким образом, законодатель четко определил основания введения военного положения, должностное лицо, наделенное компетенцией на введение данного положения.
Исходя из определения военного положения можно выделить основные признаки военного положения:
1) военное положение является особым правовым режимом;
2) военное положение может вводиться как на территории РФ в целом, так и в отдельных ее местностях;
3) правовой основой введения военного положения является Конституция РФ;
4) военное положение может быть введено только Президентом РФ, иные органы, должностные лица, организации или граждане не обладают такими полномочиями;
5) основанием для введения военного положения является агрессия против РФ или непосредственная угроза агрессии.
Зарубежное законодательство выделяет несколько особых правовых режимов, таких как:
1) чрезвычайное положение, которое имело место в США, Алжире, Великобритании и др.;
2) военное положение, которое имело место в Болгарии, Польше, Румынии и др.;
3) осадное положение, которое имело место в Венгрии, Франции, Португалии и др.;
4) состояние войны;
5) состояние обороны;
6) состояние угрозы;
7) состояние готовности;
8) состояние напряженности;
9) состояние общественной опасности.
Среди особых правовых режимов в России выделяют военное положение и чрезвычайное положение.
Военное положение является одним из самых распространенных из всех указанных правовых режимов. Указанный режим применялся еще в глубокой древности в законодательстве множества государств. Режим военного положения был очень распространен еще в Древнем Риме. Данный режим выражался в приостановлении на период военной опасности на определенной территории действий законов и в наделении определенного органа чрезвычайными полномочиями.
В Средневековье в Европе режим военного положения практически законодательством урегулирован не был, и только во Франции в 1789 г. был принят закон, касающийся военного положения.
Постепенно режим военного положения законодательно регулируется в большинстве цивилизованных стран. При этом устанавливались повышенная ответственность граждан за невыполнение распоряжений и приказов органов государственной власти и органов военного управления в период действия военного положения, дополнительные обязанности для граждан, на территории которой вводилось военного положение, а также определенные ограничения их прав.
Что касается истории военного положения в России, следует сказать, что в дореволюционный период данный режим вводился в приграничных областях в случае военной опасности либо в иных местностях России в случае внутренней опасности, если полномочия органов управления государства являлись недостаточными для того, чтобы обеспечить общественный порядок. При этом под внешней или внутренней опасностью рассматривались нашествия неприятеля или народные волнения, при которых органы управления государства в пределах своей компетенции не могли принимать достаточные меры для обеспечения государственного порядка и общественного спокойствия населения. Поэтому в XIX в. сущность военного положения выражалась в том, что в период его действия вся власть на территории, на которой введено военное положение, сосредотачивалась у военного командования.
После Октябрьской революции 1917 г. и принятия Декрета о власти в России постепенно начал складываться тоталитаризм. Данный политический режим повлиял на законодательство о военном положении. Меры, применяемые в период военного положения, являлись крайне жестокими и часто необоснованными. Если в дореволюционный период институт военного положения использовался только в случае военной либо внутренней опасности для защиты Отечества, то во время гражданской войны данный режим являлся своего рода механизмом для военного подавления сопротивления свергнутых классов в РСФСР. Таким образом, режим военного положения носил оборонный характер и выражался в охране общественного порядка и обеспечении государственной безопасности, пресечении различного рода диверсий.
В советский период после Великой Отечественной Войны законодательство о военном положении практически не развивалось. Военное положение определялось как особое положение в СССР или в отдельных его местностях, вводимое по решению Президиума Верховного совета СССР при наличии исключительных обстоятельств, таких как объявление войны. Закон, который бы определял порядок введения в СССР военного положения, принят не был. В советский период режим военного положения подразумевал принятие ряда мер чрезвычайного характера, например введение повышенной уголовной ответственности за совершение преступлений против общественной и государственной безопасности, обороны страны, подсудность уголовных дел данной категории в отношении гражданского населения военным трибуналам.
Режим военного положения вводился во многих европейских странах. В частности, например, в декабре 1981 г. в Польше было введено военное положение, ответственность за которое взял на себя Войцех Ярузельский, который являлся руководителем Польской объединенной рабочей партии (ПОРП), Правительства ПНР, министром обороны. Вот как описывает события 1981 г., произошедшие в Польше, В. Рошковский в "Истории Польши 1914-1991 гг.": "Положение на линии Варшава - Москва выглядело вообще драматично, ибо советское руководство все более нетерпеливо реагировало на уступки властей ПНР. Поэтому в ноябре 1980 г. специальная группа Генштаба представила Комитету Обороны страны, руководимого тогда председателем Совета Министров Ю. Пиньковским, предварительный план введения в стране военного положения. Однако Комитет пришел к выводу, что на данный момент не существует возможности ввести его в действие, исходя из уровня организованности и готовности общества, а также из отсутствия единства в руководстве страны. Посольство СССР в Варшаве под надзором маршала В. Куликова начинает формировать новую руководящую команду ПНР, давая одновременно понять С. Кане и В. Ярузельскому, что в каждую минуту готовы использовать вооруженные силы для взятия под контроль ситуации"*(1).
В соответствии с комментируемым Федеральным конституционным законом основание введения военного положения - агрессия. Определение агрессии закреплено в международных договорах, в частности в Конвенции об определении агрессии, принятой в Лондоне 4 июля 1933 г. и подписанной СССР, Румынией, Чехословакией, Югославией и Турцией, в Резолюции Организации Объединенных Наций (далее - ООН) "Определение агрессии", принятой 14 декабря 1974 г. на 29-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН.
При этом в Резолюции ООН под агрессией понимается применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом ООН, как это установлено в настоящем определении.
Однако в зарубежном законодательстве выделяли и другие основания введения военного положения. Так, например, в середине XIX в. в Пруссии был принят закон об осадном (военном) положении, в соответствии с которым основаниями введения военного положения являлись военная опасность, а также восстание при крайней опасности, угрожающей общественному спокойствию (в мирное время).
Введение военного положения преследует определенную цель - создание условий для отражения или предотвращения агрессии против России. Данная цель закреплена п. 2 комментируемой статьи. В проектах Закона, внесенных депутатами Государственной Думы Э.А. Воробьевым, В.В. Похмелкиным, С.Н. Юшенковым и Президентом РФ, которые были сняты с рассмотрения, указывалось, что военное положение вводится в целях отражения агрессии Российской Федерации или предотвращения непосредственной угрозы агрессии. Таким образом, в указанных проектах содержалась более узкая цель введения военного положения по сравнению с принятой редакцией Закона.
Пункт 3 комментируемой статьи определяет период действия военного положения. Так как введение военного положения является исключительной прерогативой Президента РФ, то и период действия данного положения устанавливается им в соответствующем нормативном акте - указе Президента РФ о введении военного положения. В указе Президента РФ определяются обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения, границы территории, на которой вводится военное положение, а также дата и время, с которых начинает действовать военное положение. Таким образом, дата и время начала действия военного положения устанавливаются указом Президента РФ о введении военного положения.
О введении данного правового режима Президент РФ незамедлительно обязан сообщить Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации), а также Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума). Более того, Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит обязательному утверждению Советом Федерации.
Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Таким образом, законодательно закрепляется гарантия получения гражданами информации о начале и о прекращении действия режима военного положения.
Военное положение оканчивается датой и временем его отмены (прекращения действия). Полагается, что дата и время окончания военного положения устанавливаются соответствующим указом Президента РФ после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения. Военное положение отменяется после отказа Совета Федерации утвердить указ Президента РФ о введении военного положения. Следовательно, с отменой (прекращением действия) военного положения утрачивают юридическую силу нормативные правовые акты, принятые в связи с действием данного режима, органы исполнительной власти и военного управления прекращают осуществлять свои полномочия в области обеспечения режима военного положения.
Введение военного положения может ограничивать права и свободы граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. Кроме того, в период действия военного положения на граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности. Однако указанные ограничения применяются лишь в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Правовое положение граждан и организаций в период действия военного положения подробно раскрывается в комментарии к ст. 18, 19 настоящего Федерального конституционного Закона.
Пункт 5 комментируемой статьи закрепляет возможность применения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны. При этом цель привлечения указанных органов - отразить или предотвратить агрессию против РФ. Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы, выполняющие задачи в области обороны, в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ в данной области.
При введении военного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях на основании п. 6 комментируемой статьи и в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ объявляется общая или частичная мобилизация. Однако мобилизация может быть объявлена раньше, чем военное положение.
Под мобилизацией в РФ понимается комплекс мероприятий по переводу экономики России, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований, переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени, переводу Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований на организацию и состав военного времени.
Мобилизации может предшествовать мобилизационная подготовка, под которой понимается комплекс мероприятий, проводимых в мирное время, по заблаговременной подготовке экономики РФ, экономики субъектов РФ и экономики муниципальных образований, подготовке органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, подготовке Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с изм. и доп. от 30 декабря 1999 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 4 апреля 2005 г.) специальных формирований к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время.
Мобилизация проводится в соответствии с Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 16 июля 1998 г., 5 августа 2000 г., 30 декабря 2001 г., 21 марта, 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.) и Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с изм. и доп. от 30 декабря 1999 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 4 апреля 2005 г.) и является составной частью организации обороны России.
Основными принципами мобилизации являются:
1) централизованное руководство;
2) заблаговременность, плановость и контроль;
3) комплексность и взаимосогласованность.
В содержание мобилизации входят:
1) нормативное правовое регулирование в области мобилизационной подготовки и мобилизации;
2) научное и методическое обеспечение мобилизационной подготовки и мобилизации;
3) определение условий работы и подготовка органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций к работе в период мобилизации и в военное время;
4) проведение мероприятий по переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени;
5) подготовка Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований к мобилизации;
6) проведение мобилизации Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований;
7) разработка мобилизационных планов экономики РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, мобилизационных планов Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований (далее - мобилизационные планы);
8) подготовка экономики РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, подготовка организаций к работе в период мобилизации и в военное время;
9) проведение мероприятий по переводу экономики РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, переводу организаций на работу в условиях военного времени;
10) оценка состояния мобилизационной готовности России;
11) создание, развитие и сохранение мобилизационных мощностей и объектов для производства продукции, необходимой для удовлетворения потребностей государства, Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований и нужд населения в военное время;
12) создание и подготовка специальных формирований, предназначенных при объявлении мобилизации для передачи в Вооруженные Силы РФ или использования в их интересах, а также в интересах экономики РФ;
13) подготовка техники, предназначенной при объявлении мобилизации для поставки в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования, органы и специальные формирования или использования в их интересах;
14) создание, накопление, сохранение и обновление запасов материальных ценностей мобилизационного и государственного резервов, неснижаемых запасов продовольственных товаров и нефтепродуктов;
15) создание и сохранение страхового фонда документации на вооружение и военную технику, важнейшую гражданскую продукцию, объекты повышенного риска, системы жизнеобеспечения населения и объекты, являющиеся национальным достоянием;
16) подготовка и организация нормированного снабжения населения продовольственными и непродовольственными товарами, его медицинского обслуживания и обеспечения средствами связи и транспортными средствами в период мобилизации и в военное время;
17) создание в установленном порядке запасных пунктов управления органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций и подготовка указанных пунктов управления к работе в условиях военного времени;
18) подготовка средств массовой информации к работе в период мобилизации и в военное время;
19) организация воинского учета в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях;
20) подготовка граждан по военно-учетным специальностям для комплектования Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований в период мобилизации и в военное время;
21) бронирование на период мобилизации и на военное время граждан, пребывающих в запасе Вооруженных Сил РФ, федеральных органов исполнительной власти, имеющих запас (далее - граждане, пребывающие в запасе), и работающих в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях;
22) проведение учений и тренировок по мобилизационному развертыванию и выполнению мобилизационных планов;
23) повышение квалификации работников мобилизационных органов;
24) международное сотрудничество в области мобилизационной подготовки и мобилизации.
Военное положение необходимо отличать от чрезвычайного положения. Правовой основой введения чрезвычайного положения является Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.).
Чрезвычайное положение означает вводимый на всей территории России или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установление отдельных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
В отличие от военного положения, которое вводится на территории РФ или в отдельных ее местностях в случае агрессии против РФ или при непосредственной угрозе агрессии, чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:
1) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Как и военное положение, чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Процедура утверждения указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения аналогична процедуре утверждения указа Президента РФ о введении военного положения.
Статья 2. Правовая основа военного положения
Комментируемая статья определяет правовую основу военного положения, а именно перечень нормативных правовых актов, на которых основывается данный режим.
В соответствии с комментируемой статьей правовую основу военного положения составляют:
1) Конституция Российской Федерации (далее - Конституция РФ);
2) комментируемый Федеральный конституционный закон;
3) федеральные законы, принятые на основе комментируемого Федерального конституционного закона;
4) иные нормативные правовые акты РФ, принятые на основе комментируемого Федерального конституционного закона;
5) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в данной области.
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.
О режиме военного положения говорится в ст. 87, 102, 109 Конституции РФ.
В частности, ст. 87 Конституции РФ предусматривает, что в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом.
К ведению Совета Федерации на основании ст. 102 Конституции РФ относится утверждение указа Президента РФ о введении военного положения.
Статья 109 Конституции РФ, регулирующая порядок роспуска Государственной Думы, устанавливает, что Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения.
Комментируемый Федеральный конституционный закон был принят 30 января 2002 г. Он разработан на основе Конституции РФ с учетом Федеральных законов "Об обороне", "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации", других федеральных законов и призван устранить пробел, имеющийся в законодательстве РФ.
Данным Законом, в частности, регламентируются порядок и основания введения и отмены военного положения, определяется содержание режима военного положения, останавливаются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению режима военного положения, основания и порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения, правовое положение граждан и организаций в условиях военного положения.
Комментируемый Закон состоит из 5 глав, 23 статей.
Содержание комментируемого Закона можно представить следующим образом:
1) глава I содержит общие положения. В ней раскрываются понятие, цели военного положения, правовая основа военного положения, основания для введения военного положения, а также порядок введения военного положения;
2) глава II регулирует режим военного положения и его обеспечение. В этой главе содержатся общие положения о режиме военного положения и об обеспечении режима военного положения, перечисляются меры, применяемые на территории, на которой введено военное положение, а также иные меры, применяемые в период действия военного положения, основания привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения, в том числе их задачи в данной области и др.;
3) глава III определяет полномочия органов государственной власти в области обеспечения режима военного положения и особенности их функционирования в период действия военного положения. Так, в данной главе раскрываются полномочия Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ в области обеспечения режима военного положения, определяются деятельность судов и органов прокуратуры на территории, на которой введено военное положение, а также особенности деятельности органов государственной власти в период действия военного положения;
4) в главе IV определяется правовое положение граждан и организаций в период действия военного положения, а также ответственность за нарушение законодательства РФ о военном положении;
5) глава V посвящена заключительным положениям. Она содержит нормы, регулирующие порядок отмены (прекращения действия) военного положения, порядок уведомления и информирования ООН и Совета Европы о введении военного положения и его отмене (прекращении его действия), а также порядок вступления в силу комментируемого Федерального конституционного закона.
Что касается истории принятия комментируемого Закона, следует сказать, что |
