Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах и улицах «Добрая дорога детства» 2
Скачать 366.3 Kb.
|
3. Конституционные основы правового статуса Банка России Конституция РФ закрепляет основы денежной системы в Российской Федерации. Характер денежной системы определяют эмиссия денег и независимость центрального банка, его независимый конституционный статус и соответственно его место и роль в системе государственного разделения властей. Независимость в проведении эмиссии денег дополняется предусмотренным в Конституции РФ порядком формирования руководящих органов Банка России и его ответственностью. Эти нормы одновременно являются и основополагающими нормами банковского права. В Конституции РФ (ст. 75, п. 2) сказано, что Центральный банк РФ осуществляет свою основную функцию (защита и обеспечение устойчивости рубля) «независимо от других органов государственной власти». Упоминание о «других органах государственной власти» не означает, что Центробанк является органом государственной власти. Согласно Конституции РФ (ст. 10), «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Центральный банк не является ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властью, а его служащие не относятся к государственным служащим. Ведь в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 5 июля 1995 г. (З июля 1995 г.) № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 27 января 1999 г. (18 февраля 1999 г.) N° 35-ФЗ говорится следующее: «государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации»1. Денежное вознаграждение служащим Банка России выплачивается не из федерального бюджета, а тем более не из бюджета субъекта Федерации. Вопрос о том, является ли Банк России государственным органом, имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Например, в п. 1 ст. 417 ГК РФ записано: «Если в результате издания акта государственного органа исполнение обязательства становится невозможным полностью или частично, обязательство прекращается полностью или в соответствующей части. Стороны, понесшие в результате этого убытки, вправе требовать их возмещения в соответствии со ст. 13 и 16 настоящего Кодекса». В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не сказано, кто из высших руководителей Банка России является должностным лицом. Можно предположить, что к должностным лицам относятся только председатель Банка России и члены Совета его директоров. Однако прямых указаний закона на этот счет нет. Такое положение противоречит ряду других законов. Например, ст. 2391 ГПК предусматривает право гражданина обратиться в суд с жалобой, если он считает, что неправомерными действиями государственного органа, общественной организации или должностного лица нарушены его права или свободы. Допустим, гражданин решил обжаловать действия руководителя территориального учреждения Банка России или, скажем, одного из филиалов Банка России. Но они не являются государственными служащими. В этом случае возникает проблема с реализацией его права на жалобу. Из сказанного следует еще один юридически значимый вывод. Центральный банк Российской Федерации не осуществляет государственный надзор, поскольку не является государственным органом. В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» говорится о надзоре, осуществляемом в целях регулирования банковской системы. Непонимание этого обстоятельства усматривается в тех случаях, когда Банк России пытаются наделить несвойственными центральному банку функциями. В частности, он не должен подменять деятельность правоохранительных органов. Как уже говорилось, банковское право не содержит административно-правовых санкций. Поэтому роль административного права здесь не велика. Между тем необходимость применения санкций не только к кредитной организации как юридическому лицу, в случае нарушения норм, но и к конкретным должностным лицам очевидна. Однако это должно делаться в рамках административного производства. Иными словами, эти вопросы должны находиться в ведении соответствующего государственного органа, который, как нам кажется, нужно создать при Правительстве РФ. Это может быть Банковская комиссия, уполномоченная проверять соблюдение законности в банковской системе. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не предусматривает защиту прав акционеров и вкладчиков в качестве обязанности Банка России. Банк России не уполномочен законом защищать права акционеров и вкладчиков. На сегодняшний день нет такого государственного органа, на который закон возлагал бы ответственность за защиту прав вкладчиков или акционеров. По закону это считается частным делом рискующего лица. Возложение на Банк России обязанности защищать права акционеров и вкладчиков означало бы, что он взял на себя функции государства и превратился в орган государственной власти. В любом случае понадобились бы соответствующие ресурсы, штаты и т. д. В ст. 75 Конституции РФ предусмотрено, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. Защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Важным элементом конституционного статуса Банка России является формирование его высшего руководства. Согласно п. «в» ст. 103 Конституции РФ, назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ, относится к ведению Государственной Думы. При этом п. «г» ст. 83 Конституции РФ предусматривает, что Президент РФ представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности.
Для начала в самых общих чертах коснемся истории вопроса об экономической основе правового статуса Банка России. Ранее действовавший Устав Центрального банка РСФСР (Банка России), утвержденный постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. с изменениями от 10 ноября 1992 г. и от 24 декабря 1993 г. в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 апреля 1995 г. 65-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О Центральном банке РСФСР (Банке России)"» признан утратившим силу1. В Уставе закреплялись многие аспекты правового положения Банка России. В ст. 1 Устава, которая называлась «Правовая основа создания и деятельности Центрального банка РСФСР (Банка России), его правовой статус» было сказано, что «Центральный банк РСФСР является главным банком Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Банк России подотчетен Верховному Совету РСФСР». Банк России является юридическим лицом, обладает обособленным имуществом, может от своего имени приобретать права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, арбитражном суде или третейском суде. «Имущество Банка России составляют его денежные, включая собственные золотовалютные резервы, и иные материальные ценности, стоимость которых отражается в балансе Банка России. Это имущество принадлежит Банку России на праве полного хозяйственного ведения» (ст. 4 Устава). Термин «полное хозяйственное ведение» в Федеральном законе уже не использован. «Страховой фонд банковской системы создается в Банке России в установленном им порядке как за счет обязательных отчислений от прибыли коммерческих банков и других кредитных учреждений, получивших от Банка России лицензии на осуществление банковских операций, так и за счет отчислений от прибыли Банка России. Эти средства используются для страхования депозитов (вкладов) клиентов и страхования участников фонда в случае их банкротства, а также для компенсации потерь участников фонда при предоставлении ими кредитов по льготным процентным ставкам, устанавливаемым Банком России» (ст. 9 Устава). В Федеральном законе это полезное для общества правило не было воспроизведено. Отмена Устава заодно как бы снимала некоторую экономическую, а значит и юридическую ответственность в данной области денежно-кредитных отношений. Но здесь есть и предыстория, которая показывает отношение Банка России к интересам вкладчиков. Как уже отмечалось, Банк России в большей мере заинтересован в решении проблем банковской системы, за состояние которой он отвечает, и в меньшей степени - вкладчиков. В тех случаях, когда приходится выбирать между банками и вкладчиками, Банк России выбирает банки. Экономическая сторона дела понятна. Что касается юридической стороны, то сомнение возникает в правомерности выбора. Например, если мы зададимся вопросом о том, почему не был в свое время создан фонд страхования депозитов, то обнаружим следующее. Правовых оснований для принятия решения Банком России о возврате денежных средств из фонда страхования депозитов не было. Банк России ссылался на указы Президента РФ, но там речь шла совершенно о другом. Для этого достаточно сравнить указы Президента РФ с телеграммами Банка России. Итак, в п. 3 Указа Президента РФ от 28 марта 1993 г. №409 «О. защите сбережений граждан Российской Федерации» говорится: «1. Признать целесообразным создание Федерального фонда страхования активов банковских учреждений России, образуемых за счет привлечения вкладов (депозитов) граждан Российской Федерации... 3. Рекомендовать Центральному банку Российской Федерации передать в Фонд перечисленные коммерческими банками отчисления, производимые в 1992-1993 гг. в фонд страхования депозитов. 4. Рекомендовать Сберегательному банку Российской Федерации повысить процентные ставки по срочным вкладам населения». А теперь сравним эти указания с телеграммами Банка России. В телеграмме Банка России от 18 октября г. № 62 сказано, что «... в соответствии с решением Совета директоров Банка России от 22-23 сентября 1993 года (протокол № 40) с 1 января г. прекращается формирование фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках, учитываемых на балансе Банка России. Признано целесообразным передать в дальнейшем в соответствии с п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 28 марта 1993 г. «О защите сбережений граждан Российской Федерации» средства, перечисленные в 1991-1993 годах банками в фонд страхования депозитов в коммерческих банках, в создаваемый федеральный фонд обязательного страхования денежных вкладов (депозитов) и счетов населения в качестве страховых взносов коммерческих банков. Ранее перечисленные средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств будут возвращаться коммерческим банкам». В действительности же в Указе Президента РФ ничего не говорилось о возврате взносов. В последующей телеграмме Банка России от 10 мая 1994 г. № 118-94 говорится: «Во исполнение решения Совета директоров Банка России о прекращении формирования фонда страхования коммерческих банков от банкротств и фонда страхования депозитов в коммерческих банках сообщаем, что ранее перечисленные в 1991-1993 годах средства в фонд страхования коммерческих банков от банкротств подлежат возврату коммерческим банкам на основании письменных заявлений банков...». (Попутно заметим, что весьма интерес на и та оценка, которую дал Конституционный Суд РФ затягиванию вопроса о защите вкладов.). С учетом сказанного можно предположить, что отмена Устава Банка России каким-то образом все же связана и с отказом от обязанностей в отношении фонда страхования депозитов. В законодательстве экономическая основа Банка России была сформулирована следующим образом. В ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 26 апреля 1995 г) сказано, что «уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. В соответствии е целями и в порядке, которые установлены настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без согласия Банка России не допускаются. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России не регистрируется в налоговых органах. Банк Россия является юридическим лицом. Банк России имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами»2. Федеральная собственность и ее правовой режим определяются Гражданским кодексом РФ, в п. 1 ст. 214 которого сказано: «Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность...)». Далее в п. 3 этой же статьи говорится: «От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 настоящего Кодекса». Обращаясь к ст. 125, мы там находим следующую норму: «от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов». Круг ссылок в нормах законодательства замкнулся. Банк России не является органом государственной власти.  См. постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 1993г.№ 12-П «По делу о проверке конституционности Закона РСФСР от 24 октября 1991 г. "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР" и постановления Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. "О порядке введения в действие Закона РСФСР "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР", постановления девятого (внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации от 27 марта 1993 г. "О компенсации и восстановлении сбережений граждан Российской Федерации", Указа Президента Российской Федерации от 28 марта 1993 года "О защите сбережений граждан Российской Федерации"» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 4-5. 2 Ведомости РСФСР. 1990.  Как уже говорилось, все органы государственной власти по Конституции РФ разделены на законодательные, исполнительные и судебные. Банк России не является ни законодательным, ни исполнительным, ни судебным органом. При этом он был и остается самым активным участником гражданско-правовых отношений. Более того, без такого участника не было бы самих гражданско-правовых отношений. Именно Банк России обеспечивает нормальное функционирование денежной системы, согласно ст. 140 ГК РФ, денежной единицей является рубль как единственное законное средство платежа. В итоге напрашивается вывод: в правовом статусе Банка России, с точки зрения гражданского права, есть противоречия. Их можно снять, если в.п. 1 с. 125 ГК РФ внести небольшие дополнения в отношении Банка России как представителя государства. Поскольку Банк России владеет, пользуется и распоряжается определенной частью федеральной собственности, то к ней должно быть и соответствующее отношение. Законодатель установил определенный правовой режим использования государственной собственности, безотносительно к тому, кто является представителем государства в конкретных гражданско-правовых отношениях. Смысл государственной собственности содержится в ее цели. «Государственная и муниципальная собственность призваны обеспечивать интересы больших групп людей: народа РФ в целом...». Это принцип демократизма и правило большинства в гражданском обществе. Все проблемы, в том числе и проблема представительства интересов народа, сводятся к тому, каким образом можно обеспечить отношение чиновников к государственной собственности как к публичной собственности. Одними призывами здесь не обойтись. Всегда будет соблазн использовать государственную собственность в личных интересах. На наш взгляд, нужно применить механизм договорных отношений. Законодательством предусмотрена возможность заключения с руководителями государственных предприятий не только трудовых контрактов, но и гражданско-правовых договоров, в которых могут быть детально установлены различные условия, в том числе и ответственность. В Указе Президента РФ от 10 июня 1994 г. «№ 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой», в частности, предусматривается: «В целях обеспечения государственного управления экономикой, повышения ответственности руководителей государственных предприятий за финансовое состояние предприятий, сохранность и эффективное использование их имущества, результаты хозяйственной деятельности... 1. Установить, что отношения Правительства Российской Федерации или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти с руководителями федеральных государственных предприятий регулируются на основании контрактов, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством»1. Такой подход соответствует требованиям законодательства. В п. 3 ст. 53 ГК РФ сказано, что «лицо, которое в силу закона или учредительных документов юридического лица выступает от его имени, должно действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно. Оно обязано по требованию учредителей (участников) юридического лица, если иное не предусмотрено законом или договором, возместить убытки, причиненные им юридическому лицу». Далее мы рассмотрим правовой статус и ответственность Совета директоров Банка России. Сейчас же отметим, что существует практика заключения таких гражданско-правовых договоров с руководителями государственных предприятий. Почему бы не использовать ее и в денежно-кредитной системе? Ведь именно в денежно-кредитной системе больше всего противоречий и нерешенных вопросов. Практику заключения гражданско-правовых договоров с высшими руководителями Банка России (членами Совета директоров), на наш взгляд, нужно предусмотреть в Федеральном законе «О Центральном банке (Банке России)». |
