Часть 3 Развитие социальной сферы
3.1 Социальная сфера – общий обзор ситуации
3.1.1 Основные проблемы социальной сферы по результатам экспертного опроса
Результаты экспертного опроса руководителей и специалистов муниципального сектора экономики, проведенного совместно Фондом «Институт экономики города» и администрацией г. Рязани в апреле-мае 2008 г. показали, что серьезных проблем в развитии социальной сферы города руководители не отмечают. Единственной сферой, вызывающей неудовлетворенность специалистов, является здравоохранение (29% от числа ответивших считают, что здесь есть проблемы).
Проблемы в сфере здравоохранения респонденты оценивали не столько как внутренние эксперты, сколько как потребители данной услуги. Предположительно, их не устраивает несоответствие возросших потребительских ожиданий и качества предоставляемой услуги (несмотря на получаемое по национальному проекту оборудование, уровень качества пока невысок, особенно в сравнении муниципальной сети учреждений здравоохранения с частной многофункциональной клиникой). Обращают внимание специалисты и на проблемы кадровой обеспеченности медицинских служб - так ответили 16% специалистов. 7% респондентов отметили проблемы в сфере образования и слабо развитую сферу услуг.
Тем не менее, при выборе направлений стратегического развития города 25% ответивших специалистов (наибольшее число в предложенном наборе ответов) заявили о необходимости решения социальных проблем, а 66% ответивших назвали проблемой низкие доходы населения. Если учесть, что респондентами данного опроса были руководители муниципальных предприятий и учреждений (не самые низкооплачиваемые специалисты), то можно предположить, что опрос среди населения города дал бы еще больший процент подобных ответов. Со всей очевидностью можно констатировать, что рост потребности населения в качественных услугах не совпадает с ростом его платежеспособности и ростом стоимости услуг.
На данном этапе стратегической задачей развития социальной сферы является расширение конкурентной среды в сфере социальных услуг с одновременным введением механизмов социальной поддержки малообеспеченных групп населения с целью недопущения снижения уровня потребления социально-значимых услуг, гарантированных населению государством. Только в условиях конкурентной борьбы поставщиков услуг за потребителя можно ожидать реального снижения их стоимости и повышения качества.
3.1.2 Нормативно-правовое обеспечение организации предоставления социальных услуг населению
Значимым достижением деятельности администрации г. Рязани являются последовательно предпринимаемые шаги по организации предоставления услуг населению, ориентированных на конечный результат.
Принято Положение о муниципальной услуге (Постановление администрации города от 28 июня 2007 г. № 2000). В рамках реструктуризации бюджетной сферы установлены и утверждены Постановлением администрации города критерии и порядок предоставления муниципальных социальных услуг физическим и юридическим лицам, а также критерии для выделения социальных услуг, которые могут предоставляться немуниципальными организациями (от 28.06.2007 №2017).
С учетом утвержденных критериев принят перечень основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться муниципальными автономными учреждениями и НГО (Постановление администрации г.Рязани от 25.06.2007 №1942). Ежегодно утверждается Реестр муниципальных услуг, составной частью которого являются социальные услуги. Причем выстроена правильная логическая взаимосвязь утверждаемого Реестра муниципальных услуг и требуемых объемов их предоставления с последующим формированием бюджета муниципального образования.
Важным моментом развития конкурентного рынка услуг с точки зрения защиты прав потребителей и повышения эффективности и результативности расходования бюджетных средств является принятие стандартов муниципальных услуг. Так, постановлением главы администрации г. Рязани от 25.01.2008 утвержден стандарт качества предоставления муниципальных услуг в области образования.
Приняты нормативные акты, обеспечивающие реструктуризацию бюджетной сферы (Постановление администрации города от 28.06.2007 №2017 с изм.), выделившие учреждения, соответствующие установленным критериям, которые включены в проведение эксперимента по переводу муниципальных учреждений в статус автономных. Причем, полнота эксперимента достигается тем, что учреждения выбраны из всех социальных сфер (кроме учреждений здравоохранения, что ограничено федеральным законодательством).
Так из сферы образования в эксперименте будут участвовать учреждения дошкольного образования МДОУ «Детский сад № 147», МДОУ «Детский сад № 158» и учреждение дополнительного образования - МОУ ДОД «Дворец детского творчества». Из сферы молодежной политики - МУК «Дворец молодежи»; из сферы культуры - МУК «Дворец культуры «Приокский»; из сферы физкультуры и спорта - МОУ «Комплексная детско-юношеская спортивная школа «Золотые купола».
Вместе с тем, социальные стандарты приняты пока лишь в сфере образования, формирование реестра также требует правовой экспертизы и экспертного обсуждения, т.к. при его прочтении возникают вопросы, например:
Источником финансирования услуги №4 «Предоставление дошкольного образования и воспитания» назван местный бюджет, в то время, как в соответствии с Федеральным законом №184-ФЗ «Об исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочие по финансовому обеспечению бесплатного дошкольного образования является расходным обязательством субъекта Федерации (в части заработной платы воспитателей и обеспечения учебно-воспитательных программ).
Есть предложение об изменении подходов к определению той или иной услуги и ее детализации. На взгляд экспертов Фонда «Институт экономики города», услуга может быть комплексной и простой. Комплексная подразумевает разные источники финансирования или разные уровни управления той или иной частью услуги (которая может быть безболезненно выделена как самоценная для потребителя без потери смысла услуги), тогда ее целесообразно детализировать. Простой является услуга, когда детализация нецелесообразна, т.к. часть услуги бессмысленна сама по себе, необходимо понимать, что излишняя детализация запутывает исполнение услуги. Детализировать целесообразно операции, из которых состоит услуга, а это - не одно и то же. Например, услугу по предоставлению общего образования как комплексную можно детализировать (предоставление образовательной услуги, предоставление услуги по содержанию учащихся и воспитанников, услуги по социальной поддержке учащихся и т.п.), но вряд ли целесообразно детализировать простую услугу «предоставление методической/информационной помощи», как это сделано в реестре. Оценка стоимости по данной простой услуге на единицу будет включать в себя как прямые затраты на ее предоставление, так и административные на содержание службы, но содержание службы – это не отдельная услуга, как выделяется сейчас, так как в этой части нет конечного потребителя).
Аналогично - при описании услуг по охране, сохранению и использованию памятников культурно-исторического наследия. Законодатель сам разделил действия по охране, сохранению и использованию памятников, поэтому каждое из перечисленных действий может быть определено как отдельная услуга. В связи с этим в перечень услуг необходимо добавить «охрану», в которую как мероприятие – включить регистрацию объектов, как культурно-исторических памятников (данное мероприятие само по себе требует серьезных затрат). В «сохранение» - ремонт и реставрацию объектов. «Использование памятников» подразумевает разнообразные затраты по пропаганде культурно-исторического наследия и т.п.
Услуги №15 - 20 целесообразно оформить по иному принципу, чтобы облегчить организацию бухгалтерского учета и расчета: как отдельную услугу считать содержание стационарных творческих коллективов, кружков, союзов, клубов и т.п. (с оценкой прямых и непрямых административных расходов на это содержание – коммунальные услуги, заработная плата управленческого и обслуживающего персонала, реквизит и т.п.). Отдельной услугой является уже проведение как стационарных, так и нестационарных мероприятий (которая тоже должна рассчитываться с учетом прямых и непрямых административных затрат). Однако при подобном подходе к расчету услуги необходимо иметь в виду, что уже не должно быть сметного финансирования бюджетных учреждений культуры и спорта. В противном случае может произойти дублирование административных расходов.
Описание услуг №8, 9, 10 требует иной детализации, т.к. в противном случае они просто дублируют друг друга. Следует сделать более детальный анализ услуг, предоставляемых учреждениями дополнительного образования в сфере культуры, спорта и общего образования на предмет выявления дублирующих функций, которые могут быть описаны как отдельная услуга. Устранение дублирующих программ и услуг и, возможно, за счет их замены другими развивающими программами.
С другой стороны, услуга №31 по оказанию стационарной медицинской помощи требует большей детализации, т.к. профиль коек разный и стоимость их – тоже, этот момент необходимо зафиксировать в описании услуги для более точного расчета требуемого объема финансирования.
3.1.3 Финансовая обеспеченность социальной сферы
Бюджетная обеспеченность отраслей социальной сферы, рассчитанная с учетом бюджетных перечислений всех уровней, представлена в таблице 3.1.1.
Таблица 3.1.1 - Бюджетная обеспеченность отраслей социальной сферы, достигаемая при перечислениях из бюджетов всех уровней, в динамике
|
2006 Факт
|
2007 Факт
|
2008
План
|
Численность населения, тыс. чел
|
512,2
|
510,8
|
510,2
|
Образование, тыс. руб.
|
1310233
|
1596282,3
|
2078744
|
бюджетная обеспеченность на душу населения по отрасли «Образование», руб./чел.
|
2558,0
|
3125,1
|
4074,4
|
Здравоохранение, тыс. руб.
|
486583
|
665424,8
|
870928
|
бюджетная обеспеченность на душу населения по отрасли «Здравоохранение», руб./чел.
|
950,0
|
1302,7
|
1707,0
|
Физкультура, спорт, тыс. руб.
|
30189
|
36162
|
51571
|
бюджетная обеспеченность на душу населения по отрасли «Физкультура», руб./чел.
|
58,9
|
70,8
|
101,1
|
Молодежная политика, тыс. руб.
|
2134
|
4551
|
5361
|
бюджетная обеспеченность на душу населения по отрасли «Молодежная политика», руб./чел.
|
4,2
|
8,9
|
10,5
|
Культура, тыс. руб.
|
73101
|
77975
|
96811
|
бюджетная обеспеченность на душу населения по отрасли «Культура», руб./чел.
|
142,7
|
152,7
|
189,8
|
Всего социальные расходы (без социальной политики), тыс. руб.
|
1902240
|
2380395
|
3103415
|
бюджетная обеспеченность на душу населения по всем социальным расходам (без социальной политики), руб./чел.
|
3713,9
|
4660,1
|
6082,7
|
Бюджет МО, всего расходы с учетом субвенций из бюджетов иных уровней
|
3714703
|
4437146
|
5107200
|
индикатор бюджетной обеспеченности на душу населения по всем бюджетным расходам Мос учетом субвенций из бюджетов иных уровней, руб./чел.
|
7252,4
|
8686,7
|
10010,2
| |
