ФОНД ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА
УДК
№ госрегистрации
Инв. №
УТВЕРЖДАЮ
Президент Фонда «Институт
экономики города»
____________ Н. Б. Косарева
«___» ____________ ______ г.
ОТЧЕТ
О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ
СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ГОРОДСКОГО ОКРУГА ТОЛЬЯТТИ
3 части
(заключительный)
Руководитель темы ____________ Л.Ю. Падилья Сароса
подпись, дата
Нормоконтролер _____________ А.А. Черемных
подпись, дата
Москва 2011
СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ
Руководитель темы, заместитель директора направления «Муниципальное экономическое развитие», советник государственной гражданской службы I класса
|
_______________________
подпись, дата
|
Л.Ю. Падилья Сароса
|
Исполнители темы:
|
|
|
Директор направления
«Муниципальное экономическое
развитие», канд. экон. наук
|
_______________________
подпись, дата
|
Г.Ю. Ветров
|
Ведущий эксперт направления
«Муниципальное экономическое
развитие, канд. географ. наук
|
_______________________
подпись, дата
|
Р.А.Попов
|
Главный специалист направления
«Муниципальное экономическое
развитие, канд. географ. наук
|
_______________________
подпись, дата
|
Л.Г. Рагозина
|
Руководитель проекта направления «Муниципальное экономическое
развитие», канд. экон. наук
|
_______________________
подпись, дата
|
Д.М. Ланцев
|
Эксперт направления «Муниципальное экономическое
развитие»
|
______________________
подпись, дата
|
В.В. Ладыгин
|
Нормоконтролер
|
_______________________
подпись, дата
|
А.А. Черемных
|
РЕФЕРАТ
Отчет с. 17, 3 ч.
СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ГОРОДСКОГО ОКРУГА ТОЛЬЯТТИ
Объектом исследования является организационно-функциональное устройство и процессы деятельности мэрии городского округа Тольятти, обеспечивающие управление социально-экономическим развитием городского округа Тольятти.
Цель работы — формирование проекта и обосновывающих материалов структурно-функциональной реорганизации (оптимизации) деятельности мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти и механизмов функционирования мэрии в условиях внедрения предлагаемого проекта.
Научно-исследовательские работы реализованы на основе принципов системности, применения методов функционального анализа, процессного анализа, нормативно-правового обеспечения, принципов построения систем менеджмента качества управления, в результате исследования решены следующие задачи:
1. Посредством анализа и оценки муниципальных правовых актов городского округа Тольятти, определяющих порядок управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти, их соответствия требованиям федерального законодательства и нормативно-правовым актам Самарской области и примерам лучших муниципальных практик правового обеспечения систем управления социально-экономическим развитием:
выявлены недостатки муниципальных правовых актов городского округа Тольятти, определяющих функционирование системы управления социально-экономическим развитием городского округа, и основания для ее совершенствования.
2. В результате обследования и диагностики организационно-административного устройства мэрии и ее функциональной структуры выявлены основания для организационного и функционального совершенствования действующей структуры мэрии в части управления социально-экономическим развитием городского округа.
3. На основе требований национальных и межгосударственных стандартов в части построения систем менеджмента качества сформирован процесс управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти и основные компоненты этого процесса, непосредственно влияющие на результативность и эффективность муниципального управления развитием городского округа.
Сформированный процесс и основные процедуры управления в его составе были применены для диагностики и оценки системы управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти с целью установления ее полноты, функциональности, комплексности, результативности и взаимосвязанности с процессом государственного управления социально-экономическим развитием Самарской области. В результате оценки применяемых мэрией инструментов взаимодействия с основными участниками процесса управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти выявлены основания для совершенствования системы управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти в части ориентированности деятельности мэрии на «потребителя» процесса управления социально-экономического развития – одного из главных элементов результативной управленческой деятельности.
4. В результате исследования разработаны:
проект структурно-функциональной реорганизации (оптимизации) деятельности мэрии городского округа Тольятти по управлению социально-экономическим развитием городского округа, направленной на обеспечение результативности и повышение эффективности муниципального управления;
материалы, обосновывающие предлагаемые к внедрению изменения действующей системы управления социально-экономическим развитием городского округа.
5. Разработаны следующие механизмы, обеспечивающие внедрение предложенных мер структурно-функциональных изменений по управлению социально-экономическим развитием городского округа:
предложения по корректировке муниципальных правовых актов, регулирующих деятельность мэрии по управлению социально-экономическим развитием, и устанавливающих порядок применения инструментов управления, способствующих повышению эффективности управления;
выделение и применение документированных процедур, обеспечивающих процесс управления социально-экономическим развитием во взаимодействии с основными участниками (группами участников) процесса развития городского округа;
совершенствование применения программно-целевого метода планирования и проектного менеджмента в целях эффективного использования муниципальных активов и привлекаемых ресурсов для целей развития городского округа;
предложения по формированию комплексной системы мониторинга и оценки эффективности деятельности мэрии и структурных подразделений в процессе управления.
Вместе с отчетом о выполнении научно-исследовательских работ (НИР) Институт экономики города передает мэрии городского округа Тольятти в пользование и применение при внедрении разработанных в результате НИР рекомендаций по формированию системы управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти методические материалы и стандарты, включенные в документацию системы управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти.
Разработанные материалы подготовлены в формате, отвечающем требованиям российских национальных государственных и межгосударственных стандартов систем менеджмента качества и программирования процессов управления.
Рекомендации по совершенствованию системы управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти разработаны с соблюдением положений законодательства Российской Федерации, Самарской области и муниципальных правовых актов городского округа Тольятти с учетом их функциональной взаимосвязанности относительно процесса управления социально-экономического управления развитием муниципальных образований.
Отчет о НИР представлен на бумажном и электронном носителях – по 1 экземпляру.
СОДЕРЖАНИЕ
РЕФЕРАТ 3
СОДЕРЖАНИЕ 6
ВВЕДЕНИЕ 8
Основное содержание 11
Часть 1. Базовое обследование организационно-функционального устройства и процессов функционирования мэрии городского округа Тольятти на предмет их соответствия задачам управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти 11
Часть 2 «Разработка и обоснование проекта структурно-функциональной реорганизации (оптимизации) деятельности мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти» 12
Часть 3 «Разработка механизма функционирования мэрии (в измененной структурно-функциональной организации) по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти 14
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 16
ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ
НИР
|
научно-исследовательская разработка
|
РФ
|
Российская Федерация
|
с.
|
страница
|
ч.
|
часть
|
табл.
|
таблица
|
рис.
|
рисунок
|
прил.
|
приложение
|
в т.ч.
|
в том числе
|
г.
|
год
|
ст
|
стандарт
|
г.о.
|
городской округ
|
ст.
|
статья
|
п.
|
пункт
|
ед.
|
единиц
|
чел.
|
человек
|
БК
|
Бюджетный кодекс Российской Федерации
|
ФЗ
|
федеральный закон
|
МСУ
|
местное самоуправление
|
СЭР
|
социально-экономическое развитие
|
ГРБС
|
главный распорядитель бюджетных средств
|
ДЦП
|
долгосрочная целевая программа
|
ВЦП
|
ведомственная целевая программа
|
АИП
|
адресная инвестиционная программа
|
ПКСЭР
|
Программа комплексного социально-экономического развития
|
ПКРКИ
|
Программа комплексного развития коммунальной инфраструктуры
|
ФЦБ
|
функционально-целевой блок
|
ДЭР
|
департамент экономического развития
|
ДСЭР
|
департамент стратегического развития
|
СФП
|
среднесрочный финансовый план
|
ФО
|
финансовый орган
|
ВВЕДЕНИЕ
За всё время существования в России местного самоуправления решение задачи формирования эффективных систем управления социально-экономического развитием муниципальных образований не теряло актуальности. С принятием Федерального закона 131-ФЗ1 были установлены основные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, однако, как и любой другой закон, данный закон не дает ответов на вопросы прикладного характера по реализации установленных в нем норм и требований:
какой должна быть муниципальная система управления социально-экономическим развитием;
какие основные элементы должны быть в составе системы управления развитием муниципалитета;
какие основные процессы управления должны осуществлять органы местного самоуправления с тем, чтобы их деятельность обеспечивала решение задач социального и экономического развития муниципалитета;
какой должна быть оптимальная структура местной администрации с тем, чтобы обеспечить развитие муниципального образования;
какие методы и механизмы взаимодействия может применять местная администрация в процессе муниципального управления с тем, чтобы максимально удовлетворить ожидания различных групп местного сообщества в результатах развития конкретной территории;
какие меры регулирования необходимо установить в муниципальных правовых актах с тем, чтобы установленные требования стимулировали, а не тормозили процессы в социального и экономического развития в данном муниципалитете.
Это лишь часть вопросов, на которые большинство муниципальных образований сегодня методом собственных проб и ошибок, изучая опыт наиболее успешных муниципалитетов, адаптируя к муниципальному управлению модели, применяемые в бизнес-среде, пытаются найти ответы. Решение задачи построения эффективной системы муниципального управления осложняется еще и тем, что стандарты в сфере обеспечения качества управления носят рекомендательный характер, а критерии оценки эффективности муниципального управления слишком отличаются от критериев оценки традиционной рентабельности управления бизнес-процессами. Вместе с тем применение принципов и требований стандартов систем менеджмента качества при организации муниципальных систем управления способствует обеспечению результативности и эффективности муниципального управления.
Таким образом, в Российской Федерации сложилась ситуация, когда правовые нормы и требования к обеспечению эффективности муниципального управления установлены, показатели оценки деятельности органов местного самоуправления определены2, отчетность муниципальных образований о достигнутых значениях показателях установлена и органами государственной власти осуществляется их оценка, а рекомендаций методического характера по достижению наилучших значений этих показателей практически нет. Как нет и рекомендаций по организации муниципальных систем управления социально-экономическим развитием.
Учитывая возрастающие в современных условиях требования к результатам деятельности органов местного самоуправления, в целях обеспечения лучших условий для социально-экономического развития муниципального образования, мэрия городского округа Тольятти в рамках данного научного исследования поставила цель оптимизации деятельности мэрии в сфере управления социально-экономического развития городского округа.
Объектом данного исследования является система управления социально-экономического развития городского округа Тольятти, а результатом исследования - научно обоснованные рекомендации по ее оптимизации и механизмам реализации предложенных организационных изменений.
Решение задач НИР организовано в соответствии с согласованной с Заказчиком программой, с соблюдением требований российского законодательства в сфере муниципального управления, с применением методик построения эффективных систем управления развитием организаций, адаптированных Исполнителем данных НИР к сфере муниципального управления.
Отчет о выполнении НИР состоит из трех частей, которые соответствуют задачам трех этапов проведенного исследования:
Базовое обследование организационно-функционального устройства и процессов функционирования мэрии городского округа Тольятти на предмет их соответствия задачам управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти.
Разработка и обоснование проекта структурно-функциональной реорганизации (оптимизации) деятельности мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти.
Разработка механизмов функционирования мэрии (в измененной структурно-функциональной организации) по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти.
Материалы отчета полностью соответствуют нормам действующего законодательства в сфере муниципального управления, опираются на передовой практический опыт муниципальных образований по организации процессов управления, на требования национальных и межгосударственных стандартов обеспечения качества менеджмента и потому готовы к практическому внедрению в мэрии городского округа Тольятти.
Основное содержание Часть 1. Базовое обследование организационно-функционального устройства и процессов функционирования мэрии городского округа Тольятти на предмет их соответствия задачам управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти
В ходе первого этапа исследования было сформировано заключение о результатах обследования структурно-функциональной организации мэрии городского округа Тольятти и процесса функционирования мэрии по решению задач управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти.
В процессе исследования:
проведена диагностика функциональной структуры деятельности органов и структурных подразделений мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа;
проведена диагностика организационной структуры мэрии как базового элемента системы управления социально-экономическим развитием городского округа;
проведена диагностика сложившейся практики взаимодействия органов и структурных подразделений мэрии между собой и с внешними субъектами по вопросам социально-экономического развития городского округа, в том числе с использованием программно-проектных средств управления;
выделены и сформированы ключевые процессы управления социально-экономическим развитием городского округа и проведена оценка отражения данных процессов в муниципальных правовых актах городского округа Тольятти.
Исследование проведено путем анализа и оценки с применением апробированных методов научного исследования и соблюдения требований законодательства Российской Федерации, регулирующего формирование и функционирование муниципальных систем управления социально-экономическим развитием, а также требований государственных стандартов в сфере обеспечения эффективного управления процессами муниципального развития.
В результате исследования выявлены обстоятельства, препятствующие повышению эффективности работы мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти, и сформированы обоснования для разработки (на Этапе II исследования) проекта структурно-функциональной реорганизации (оптимизации) деятельности мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти.
Отчет по результатам первого этапа исследования «Базовое обследование организационно-функционального устройства и процессов функционирования мэрии городского округа Тольятти на предмет их соответствия задачам управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти» выполнен на 587 страницах.
Часть 2 «Разработка и обоснование проекта структурно-функциональной реорганизации (оптимизации) деятельности мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти»
Цель второго этапа научного исследования состояла в разработке проекта структурно-функциональной реорганизации деятельности мэрии городского округа Тольятти по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти.
Проект структурно-функциональной реорганизации деятельности мэрии сформирован с учетом результатов базового обследования организационно-функционального устройства мэрии городского округа, которое позволило выявить организационные и функциональные недостатки обеспечения деятельности мэрии в сфере управления социально-экономическим развитием городского округа.
Для решения задачи функциональной оптимизации деятельности мэрии разработчик сформировал два варианта проекта структурно-функциональной реорганизации мэрии, существенно отличающихся друг от друга ключевыми аргументами для проведения реорганизации.
В первом варианте функциональная реорганизация основана на внедрении системы управления социально-экономического развития городского округа, отвечает требованиям государственных и международных стандартов систем менеджмента качества. Организация деятельности мэрии по данному варианту основана на ключевых процессах управления, которые в совокупности обеспечивают весь комплекс действий, обеспечивающих управляемость развития городского округа. Формализованные в системе требования к показателям результатов на входе и на выходе каждого из разработанных в системе процессов и процедур администрирования практически приравниваются к внедрению модели управления, ориентированной на результат и на ожидания «потребителей», не допуская оснований для дублирования функций и «разрывов» в логической схеме управления «задача-результат».
Во втором варианте улучшение функциональной структуры деятельности мэрии достигается за счет устранения выявленных на этапе базового обследования недостатков организационного и правового характера, а также определенного улучшения взаимодействия структурных подразделений мэрии.
Для решения задачи структурной реорганизации мэрии также предложены два варианта.
Первый вариант кардинально отличается от типичного применяемого практически всеми муниципальными образованиями отраслевого принципа построения структуры местных администраций и реализации всех полномочий, установленных для органов местного самоуправления в 131-ФЗ. Данный вариант предлагает формирование структуры мэрии на основе приоритетных стратегических задач развития городского округа, что позволяет структурировать деятельность в форме функционально-целевых блоков. Такой принцип структурирования деятельности позволяет концентрировать кадровые и организационные ресурсы на самых важных, стратегических задачах развития города и, как следствие, предупреждает возникновение «ведомственной конкуренции» за ресурсы бюджета для функционирования структурных подразделений.
Второй вариант состоит в некотором усовершенствовании применяемой в мэрии отраслевой модели организационной структуры за счет устранения выявленных в результате базового обследования элементов дублирования функций и восполнения недостаточной регламентации таких ключевых функций управления как планирование, прогнозирование, анализ и оценка в положениях о структурных подразделениях.
Оба варианта решения задач функциональной и структурной реорганизации деятельности мэрии в сфере управления социально-экономическим развитием городского округа соответствуют нормам действующего законодательства, но при этом реорганизация деятельности мэрии путем внедрения системы управления социально-экономическим развитием и формирования функционально-целевой модели структуры управления отличается инновационностью и обеспечивает более высокую эффективность управления.
Выполненная работа может быть использована мэрией городского округа Тольятти для обоснования и осуществления организационных и структурных изменений в сфере управления социально-экономическим развитием городского округа, а именно в области прогнозирования, планирования, мониторинга, анализа и оценки принимаемых и реализуемых обязательств по вопросам развития городского округа при непосредственном взаимодействии с заинтересованными в результатах этого процесса сторонами.
Отчет по результатам второго этапа исследования «Разработка и обоснование проекта структурно-функциональной реорганизации (оптимизации) деятельности мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти» выполнен на 195 страницах.
Часть 3 «Разработка механизма функционирования мэрии (в измененной структурно-функциональной организации) по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти
Цель третьего этапа научного исследования состояла в разработке механизмов функционирования мэрии городского округа Тольятти в измененной структурно-функциональной организации по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти.
Механизмы функционирования мэрии разработаны для двух предложенных в составе отчета о выполнении НИР 2 этапа вариантов изменения структурно-функциональной реорганизации мэрии.
Оба варианта основаны на стратегическом методе управления социально-экономическим развитием городского округа и в составе механизмов к обоим вариантам разработаны проекты муниципальных правовых актов, обеспечивающих деятельность мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти в измененной организационной схеме, обеспечивающей взаимодействие органов (структурных подразделений) мэрии при осуществлении ими функций управления в сфере возложенной на них ответственности.
К варианту 1 разработана система управления социально-экономическим развитием городского округа, которая соответствует стандартам менеджмента качества управления, применяемым в Российской Федерации, в т.ч. в адрес органов местного самоуправления. Разработанная система обеспечена базой данных на CD-носителе информации и алгоритмами основных процессов управления, что в совокупности позволяет автоматизацию процессов управления при условии внедрения соответствующего и необходимого программного продукта. Для формирования такового в составе материалов системы разработана концепция электронного регламента управления социально-экономическим развитием городского округа.
В составе проектов муниципальных правовых актов предложен вариант мониторинга и оценки эффективности деятельности органов (структурных подразделений) мэрии в измененной структуре.
Разработанные механизмы соответствуют нормам действующего законодательства в сфере муниципального управления городского округа и поэтому подготовлены в формате, позволяющем их внедрение в процесс муниципального управления.
Выполненная работа может быть использована мэрией городского округа Тольятти для организации деятельности мэрии в выбранном из двух предложенных вариантов управления социально-экономическим развитием городского округа.
Отчет по результатам третьего этапа исследования «Разработка механизма функционирования мэрии (в измененной структурно-функциональной организации) по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти» выполнен в 3 томах:
том 1 – отчет о выполнении НИР 3 этапа исследования на 26 страницах;
том 2 – Приложение А к отчету о выполнении НИР 3 этапа (система и документация системы управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти) на 200 страницах;
том 3 – Приложения Б – E к отчету о выполнении НИР 3 этапа (Концепция электронного регламента администрирования системы управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти, проекты муниципальных правовых актов, обеспечивающих функционирование мэрии городского округа Тольятти в измененном варианте, Проект решения Думы городского округа Тольятти «Об утверждении структуры мэрии городского округа Тольятти», Презентационная версия усовершенствованной структуры мэрии городского округа по управлению социально-экономическим развитием городского округа, Документация Системы управления социально-экономическим развитием городского округа) на 179 страницах.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В ходе реализации НИР по теме «Создание системы управления социально – экономическим развитием городского округа Тольятти» были решены следующие задачи.
1. Проведено базовое обследование организационно - функционального устройства и процессов функционирования мэрии городского округа Тольятти на предмет их соответствия задачам управления социально-экономическим развитием городского округа Тольятти, а именно:
проведена диагностика функциональной структуры деятельности органов и структурных подразделений мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа, в результате которой выявлены дублирующие функций у различных органов (структурных подразделений) мэрии и отсутствующие значимые функции в деятельности органов (структурных подразделений) мэрии;
проведена диагностика организационной структуры мэрии как базового элемента системы управления социально-экономическим развитием городского округа;
проведена диагностика сложившейся практики взаимодействия органов и структурных подразделений мэрии между собой и с внешними субъектами (гражданами, организациями, органами государственной власти) по вопросам социально-экономического развития городского округа, в том числе с использованием программно-проектных средств управления;
выявлен ряд иных обстоятельств, препятствующих повышению эффективности работы мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти.
2. Разработан и обоснован проект структурно-функциональной реорганизации (оптимизации) деятельности мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти (в 2 вариантах).
3. Разработан механизм функционирования мэрии (в измененной структурно-функциональной организации) по управлению социально-экономическим развитием городского округа Тольятти, включающий в себя:
предложения по корректировке муниципальных правовых актов, регулирующих деятельность мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа;
основы оптимальных вертикальных и горизонтальных регламентов взаимодействия подразделений мэрии между собой и с внешними субъектами и соответствующего документооборота;
систему мониторинга и оценки эффективности деятельности органов (структурных подразделений) мэрии по управлению социально-экономическим развитием городского округа.
|
