1.2 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЫПОЛНЕНИЯ ТРЕБОВАНИЙ ВТО
Сущность рассматриваемых административно-правового и экономического механизмов обеспечения выполнения требований ВТО на национальном уровне должна учитывать некоторые аспекты торговой политики.
Торговая политика – это система государственных мероприятий, направленных на достижение экономикой данной страны определенных преимуществ на мировом рынке и, одновременно, на защиту внутреннего рынка от иностранной конкуренции. В неё включается регулирование целого ряда направлений международных экономических отношений: торговля товарами, торговля услугами, международное движение капитала, торговля объектами интеллектуальной собственности, международная миграция рабочей силы, региональное сотрудничество и создание торгово-политических группировок, валютная политика и валютное регулирование. Внешнеэкономическая политика, как показывает история, часто используется для достижения определенных политических целей и поэтому с полным правом считается составной частью внешней политики государства.
Как следует из формулировки внешнеэкономической политики, она имеет две стороны: защитную и наступательную, а также осуществляется с помощью определенного арсенала мер, которые, правда весьма условно, могут быть подразделены на защитные и наступательные.
Во внешнеэкономической политике переплетаются интересы различных финансовых, торговых, профессиональных и других групп. В формировании торговой политики, кроме государства, активное участие должны принимать промышленные группировки и создаваемые ими союзы предпринимателей, ассоциации, объединения, комитеты и т п. В большинстве стран существуют крупные и весьма влиятельные объединения национального капитала: национальные союзы промышленников, отраслевые союзы предпринимателей, торговые палаты и другие организации. Учитывая имеющиеся между представителями различных групп предпринимателей противоречия, подчас антагонистические, конкретная политика регулирования внешнеэкономического оборота представляет собой как бы равнодействующую различных тенденций. В ней должны найти отражение как компромиссы между интересами национально обособленных капиталов, выражающих стремление обеспечить надежную защиту от иностранной конкуренции, так и объективные потребности обеспечения международного общения в условиях усиления интернационализации производства и капитала.
Система регулирования внешнеэкономической деятельности каждой страны состоит из нескольких групп мер, которые так или иначе связаны друг с другом и взаимно обусловлены. К таким группам мер относятся:
АВТОНОМНЫЕ МЕРЫ – национальное законодательство
ДВУСТОРОННИЕ МЕРЫ – меры, обусловленные состоянием двустороннего торгово-политического режима и результаты торговых споров
МНОГОСТОРОННИЕ МЕРЫ – общие принципы и правила, устанавливаемые в рамках ВТО
Основным методом регулирования внешнеторгового оборота является применение таможенно-тарифных мер. Их основой являются таможенные пошлины, сведенные в таможенные тарифы.
Таможенная пошлина – представляет собой косвенный налог, взимаемый с товаров, ввозимых в страну или вывозимых из нее. Этот налог в конечном итоге оплачивается потребителем товаров, ибо он включается в продажную цену.
Пошлины играют двоякую роль, которая проявляется в их экономической и торгово-политической функции.
Экономическая роль таможенной пошлины состоит в следующем:
пошлина представляет собой инструмент, повышающий цену импортного товара при его реализации на внутреннем рынке;
целенаправленно применяя пошлины, государство может стимулировать развитие определенных отраслей экономики. С этой целью пошлины особенно часто используются как средство структурной политики, в первую очередь для защиты молодых или нарождающихся отраслей;
пошлины выполняют также фискальную функцию, т.е. получаемые от их взимания суммы идут на пополнение государственной казны. При этом в фискальных целях могут применяться как импортные, так и экспортные пошлины.
Торгово-политическая роль таможенной пошлины состоит в том, что:
она защищает определенные отрасли национальной экономики от конкуренции иностранных товаров, с помощью создаваемого ими стоимостного барьера. Часто наибольшей защитой пользуются, как уже упоминалось выше, именно наиболее развитые, монополизированные отрасли. Цель такого рода политики – создание национальным производителям условий для получения на внутреннем рынке монопольной прибыли как одного из условий успешного выступления на внешнем рынке
Таможенная пошлина широко используется в качестве рычага давления на конкурентов с целью заставить их пойти на определенные уступки.
Таможенные пошлины могут быть классифицированы по различным признакам, так как взимание их может преследовать различные цели.
Существует также группа т.н. особых пошлин, к которым можно отнести антидемпинговые, компенсационные, а также карательные.
Антидемпинговые пошлины – это особо высокие пошлины, взимаемые сверх обычных при обнаружении факта демпинга, для борьбы с которым они используются;
Компенсационные пошлины – пошлины, взимаемые с целью нейтрализации субсидий, предоставляемых экспортеру с целью повышения его конкурентоспособности на рынке.
Карательные пошлины – особо высокие пошлины (в 3 – 5 раз превышающие генеральные), применяются против товаров, происходящих из стран, осуществляющих в отношении данного государства дискриминации, недружественные акты и т. п., то есть они носят не столько экономический, сколько политический характер.
Указанные пошлины не включаются в таможенный тариф и введению каждой из перечисленных пошлин предшествует расследование, которое проводится по специально определённой процедуре.
В торговле рядом товаров, прежде всего сельскохозяйственных, могут применяться т. н. сезонные пошлины.
С 15 апреля 1994 г. все пошлины стали «связанными» и все переговоры ведутся именно с этих позиций. На основании ст. ХХVIII ГАТТ-1994 члены ВТО могут один раз в три года пересматривать взятые на себя тарифные обязательства. В случае отказа от каких-либо предоставленных ранее тарифных уступок они должны быть компенсированы уступками в другой области. Связанные тарифы представляют собой обязательства не повышать тарифы выше определенного уровня. Для анализа торговой политики каждой страны важно понимать, насколько связанные ставки выше фактически применяемых тарифных ставок. По итогам присоединения к ВТО Россия взяла на себя обязательство связать таможенный тариф на уровне 10,1% с последующим снижением до 7,8% по промышленным товарам и 13,2% и 10,8% по сельскохозяйственным товарам соответственно.
Большая часть таможенных пошлин систематизирована в таможенном тарифе.
Таможенный тариф – систематизированный перечень подлежащих таможенному обложению товаров, против каждого из которых указана одна или несколько ставок таможенных пошлин.
Систематизация товаров в таможенных тарифах представляет собой сложную торгово-политическую задачу. Выделяя определенные товары в отдельные товарные позиции, таможенные власти могут более эффективно тормозить их импорт или, напротив, создавать льготы для товаров отдельных стран. Данная задача решается путём создания товарной номенклатуры таможенного тарифа.
В основе современной классификации товаров европейских стран и стран СНГ лежит Товарная Номенклатура Гармонизированной системы (ГС), которая состоит из 21 раздела, содержащих 99 глав (групп) и 1241 товарную позицию, которые, в свою очередь, подразделяются на подпозиции и субпозици.
Таможенно-тарифное регулирование в России основано на применении Единого таможенного тарифа Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации (ЕТТ ТС), который представляет собой свод ставок ввозных таможенных пошлин, применяемых к товарам, ввозимым на единую таможенную территорию Таможенного союза из третьих стран, систематизированных в соответствии с единой Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Таможенного союза (ТН ВЭД ТС).
Для эффективного применения таможенного тарифа необходимо строгое определение таможенной стоимости и страны происхождения товара, что также регламентировано документами ВТО и соответствующими документами Евразийской экономической комиссии (ЕЭК).
В основу системы определения таможенной стоимости положена так называемая «цена сделки», то есть реально уплаченная импортером сумма. Допускается включение в нее целого ряда дополнительных расходов покупателя (комиссионные, брокерские расходы, расходы на лицензионное вознаграждение, стоимость упаковки и т.д.). В том случае, если «цену сделки» определить невозможно, могут последовательно использоваться: цена идентичного товара, цена аналогичного (подобного) товара, продажная цена за единицу идентичного или аналогичного (подобного) товара, ввезенного в то же время, и, наконец, расчетная цена товара. В Заключительном документе «Уругвайского раунда» в Кодекс ГАТТ/ВТО было внесено дополнение, дающее таможенным органам право затребовать дальнейшую информацию, если имеются сомнения о правильности заявленной стоимости импортируемых товаров. Если и дополнительная информация не устранит подозрения таможенной службы, она определяет таможенную стоимость в соответствии с Соглашением по применению статьи УП ГАТТ- 1994 (Кодекс по таможенной стоимости).
Основой таможенной стоимости согласно Соглашению, является «стоимость сделки», которая в Ст.1,п.1 определяется как цена сделки, т. е. цена, фактически уплаченная или подлежащая уплате за товары, проданные на экспорт в страну импорта при условии, что
нет ограничений в отношении распоряжения товарами или их использования покупателем;
продажа или цена не связаны с какими-либо условиями или обязательствами, стоимость которых в отношении оцениваемых товаров не может быть определена;
что никакая часть выручки от какой-либо последующей перепродажи, распоряжения или использования товаров покупателем не пойдёт прямо или косвенно продавцу;
что покупатель и продавец не связаны между собой или, если покупатель и продавец связаны между собой, но эта взаимосвязь не повлияла на цену. При этом доказательство последнего лежит на импортёре.
Частью процедур применения таможенно-тарифных инструментов являются правила определения страны происхождения товара. Существуют три критерия определения страны происхождения товара:
установление перечня товаров, о которых считается, что они не могут быть переработанными
по изменению товаром товарной позиции таможенного тарифа
в зависимости от добавленной стоимости
В случаях, когда применяется критерий изменения кода тарифной классификации, такое правило происхождения и любое исключение из этого правила, должны четко указывать коды, подразделы или разделы тарифной номенклатуры, на которые ссылается данное правило. Если используется критерий адвалорной доли, в правилах происхождения должен также указываться метод для расчета этой адвалорной доли. В случаях, когда предписан критерий на основе операции по производству или частичной переработке, должна быть точно указана операция, которая используется как критерий происхождения данного товара. В рамках ВТО эти вопросы регламентируются Соглашением по правилам происхождения: в соответствии со ст.1 «под правилами происхождения понимается совокупность законов, нормативных актов и решений административных органов общего применения, используемых любым членом для определения страны происхождения товаров, при условии, что такие правила происхождения не связаны с предоставлением на договорной или автономной основе тарифных преференций, выходящих за пределы применения пункта 1 статьи 1 ГАТТ 1994». Иными словами, правила происхождения включают в себя все правила, используемые при применении инструментов торговой политики, которые не связаны с предоставлением преференций.
Непреференциальная торговля до сих пор регулируется так называемой Киотской конвенцией по упрощению таможенных процедур 1973 года.
Соглашение по правилам происхождения исходит из того, что должны быть разработаны предсказуемые правила происхождения. Их применение облегчает развитие международной торговли, обеспечивает положение, при котором правила происхождения сами по себе не будут создавать ненужных препятствий в торговле. Они не должны аннулировать или сокращать права членов ГАТТ. В то же время, должна быть обеспечена ясность законов, нормативных актов и практики, касающихся правил происхождения, а сами они должны разрабатываться и применяться беспристрастно, ясно, предсказуемо, последовательно и нейтрально.
Средства нетарифного регулирования внешнеэкономических связей представляют собой ряд средств внешнеэкономической политики, не входящих в группу таможенно-тарифных ограничений, которые в административном порядке или в силу выполняемых ими функций, часто непосредственно не связанных с внешней торговлей, стали играть роль регуляторов внешнеторгового оборота.
Для регулирования нетарифных мер необходимо их классифицировать. Существует несколько классификаций, которые разработаны международными организациями:
ГАТТ/ВТО
ЮНКТАД
Международная торговая палата
МБРР
Что касается классификации ГАТТ, то она предусматривает наличие таких групп мер, как:
Количественные ограничения;
Участие государства во внешнеторговых мероприятиях;
Таможенные и административные импортные формальности;
Технические меры и санитарные и фитосанитарные требования;
Ограничения, заложенные в механизме платежей.
Чуть более развернутой является классификация ЮНКТАД:
Паратарифные меры;
Меры контроля над ценами;
Финансовые меры;
Меры автоматического лицензирования;
Меры количественного контроля,
Монополистические меры;
Технические меры.
Основные правила применения нетарифных мер сформулированы на основании Кодексов ГАТТ/ВТО в их трактовке по итогам Уругвайского раунда. Положения Кодексов постоянно обсуждаются и совершенствуются в процессе деятельности ВТО, что имеет важное значение с точки зрения перспектив участия России в ВТО.
Причины появления нетарифных мер в качестве инструментов торговой политики сводятся к следующему:
Снижение тарифной защиты в рамках ГАТТ;
Усиление конкуренции и изменение ее характера;
Изменение структуры мировой торговли.
Количественные ограничения экспорта и импорта – прямая административная форма государственного регулирования внешнеторгового оборота. К этим мерам относят квотирование и лицензирование импорта.
Виды контингентов:
Глобальный контингент (глобальная квота).
Индивидуальный контингент (индивидуальная квота) .
Тарифный контингент.
Наиболее часто квоты используются в качестве специальной защитной меры, которая вводится в случае чрезмерного импорта товаров, в результате которого наносится серьезный ущерб национальным производителям. Это закреплено в положениях ГАТТ-47, Соглашения по защитным мерам и Соглашения по процедурам импортного лицензирования (Кодекс по импортному лицензированию).
Важным элементом регулирования внешнеэкономических связей является участие государства во внешнеторговых мероприятиях. К таким мерам относятся:
Налоги и налоговая политика, налоговое поощрение экспорта: освобождение от уплаты косвенных и прямых налогов.
Прямые экспортные субсидии
Косвенные субсидии
Кредиты международных банковских организаций:
МБРР
ЕБРР
Государственные закупки и государственный заказ
Экспортное кредитование
Регулированием отдельных форм государственной поддержки занимается ОЭСР, в рамках которой подписано Международное соглашение об основных условиях экспортных кредитов, пользующихся поддержкой государства («Консенсус ОЭСР»), которое определяет сроки и финансовые условия предоставления экспортных кредитов.
Все меры государственной поддержки по итогам Уругвайского раунда были разделены на 3 группы, в зависимости от чего субсидии классифицируются как:
Запрещенные, искажающие торговлю
Допустимые, искажающие торговлю
Разрешенные
В практике ВТО принято использовать понятие «корзины субсидирования» (см. Таблицу 5).
Таблица 5 – «Корзины субсидирования»
«Корзины»
|
Характеристика
|
Красная корзина
|
группа недопустимых мер в отношении которых могут приниматься ответные меры в виде компенсационных пошлин. К таким мерам относятся так называемые «специфические субсидии», критериями которых является: предоставление финансовых льгот и дотаций одной организации, одному предприятию или отрасли, в течении определенного периода времени и увязанное с результатами экспортной деятельности.
|
Желтая корзина
|
меры, оказывающие искажающее воздействие на производство и реализацию продукции, в отношении которых принимаются обязательства по связыванию первоначального уровня поддержки и его последующему поэтапному сокращению. Показатель объема финансирования в рамках таких мер, составляющий ежегодную сумму всех видов государственной поддержки, на которые распространяются обязательства по связыванию и сокращению – «агрегированная мера поддержки» (АМП).
|
Продолжение Таблицы 5
«Корзины»
|
Характеристика
|
Зеленая корзина
|
группа мер, в отношении которой не принимается обязательств по связыванию. Включает направления государственной поддержки, не оказывающие или оказывающие минимальное искажающее воздействие на производство и реализацию сельскохозяйственной продукции. Общим критерием отнесения тех или иных мер к «зеленой корзине» является то, что такие меры финансируются из государственного бюджета на основе законодательства и решений Правительства, а не за счет средств потребителей и не имеют следствием поддержания цен производителей.
|
Применение субсидий регулируется Соглашением о субсидиях и компенсационных мерах, которое предусматривает использование механизмов по противодействию негативным последствиям субсидий. применение компенсационных мер. Необходимо учитывать, что предметом соглашения Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам являются только специфические субсидии. К механизмам нейтрализации воздействия субсидии относятся:
использование системы по разрешению споров ВТО для того, чтобы обязать торгового партнера отменить субсидию или принять другие действия для нейтрализации ее негативного влияния на торговлю (в том числе принятие ответных мер);
введение ответных мер в виде компенсационных пошлин, если в результате импорта субсидированного товара отечественному производителю нанесен ущерб, в отношении такого импорта могут быть применены компенсационные пошлины.
Для введения компенсационной пошлины, также, как и в случае с введением специальных защитных мер, необходимо доказать наличие недопустимой субсидии и наличие материального ущерба национальным производителям, а также причинно-следственной связи между субсидией и ущербом.
Определенная специфика применения субсидий существует в сельском хозяйстве, где нет понятия субсидий «красной корзины», а все субсидии подлежит связыванию и последовательному сокращению, что стало предметом сложных переговоров Доха-раунда и не находит компромиссного решения и по сей день.
Соглашение предусматривает процедуру проведения расследования, в рамках которой рассматривается понятие минимального размера субсидии или требования de minimis.Это положение означает, что если размер субсидии составляет менее 1% стоимости товара или объем его импорта является несущественным, расследование не открывается. .
Примерно такая же логика заложена и в Соглашение о применении статьи VI ГАТТ, регулирующее применение антидемпинговых мер в качестве мер защиты национальных производителей. Экономический смысл демпинга заключается в том, что он представляет собой не просто снижение цен, по которым товары продаются на мировом рынке, а ценовую дискриминацию на внутреннем и внешнем рынках. Проведение такого рода практики имеет определённые пределы, связанные с различиями в эластичности спроса по цене на данный товар на внутреннем и внешнем рынках. Политика демпингового экспорта может повлечь ответные меры, которые и получили название «антидемпинговых». Суть антидемпинговых мер состоит в устранении негативных последствий ввоза товаров по демпинговым ценам. При этом используются два основных способа:
введение антидемпинговой пошлины;
принятие экспортёрами на себя ценовых обязательств, смысл которых состоит в отказе от поставок по заниженным ценам.
Введению антидемпинговой пошлины также предшествует довольно сложная и длительная процедура, которая в настоящий момент определяется с одной стороны Соглашением ВТО, а с другой – национальным законодательством соответствующей страны. В процессе расследования необходимо:
установить факт демпинга,
сопоставить цены, по которым товар реализуется в стране производства и в стране импорта
обосновать ущерб, нанесенный импортом по демпинговым ценам.
Особое место в торгово-политической практике занимают так называемые меры скрытого протекционизма, отличительной особенностью которых является то, что они косвенным образом воздействую на ход ведения внешнеторговой деятельности. К таким мерам принято относить налоговую политику страны, а также меры технического и санитарно-ветеринарного регулирования Особую сложность и противоречивый характер имеет применение стандартов и требований, связанных со здравоохранением, промышленностью и техникой безопасности, в результате чего эти меры крайне часто становятся предметом торговых споров. В то же время скрытый характер им применения и специфика возникновения обуславливают трудности противодействия применению этих мер в качестве регуляторов внешнеторгового оборота.
Обзор торговой политики, а также ее инструментов дает возможность анализа учебно-практических целях различных разделов образовательных программ, связанных с применением различных механизмов государственного управления.
Во-первых, следует обращать внимание на трансформацию системы государственных функций при вступлении в международные организации.
В Таблице 6 представлена классификация функций государства применительно к вступлению в ВТО.
Во-вторых, необходимо анализировать распределение функций по уровням государственного управления. Применительно к присоединению к ВТО одной из основных проблем является присвоение ряда функций отдельным ФОИВам. Фактически наблюдается ситуация «разрыва» между принятым политическим решением и созданием эффективного механизма его реализации, несмотря на «бурную» деятельность как Министерства экономического развития, так и других ФОИВов.
Таблица 6 – Классификация функций государства применительно к вступлению в ВТО
Критерий классификации
|
Функция
|
Старое качество (пример)
|
Новое качество (пример)
|
По продолжительности действия
|
Временная
|
Наличие переговорной фазы вступления в ВТО
|
Нет
|
Постоянная
|
Нет
|
Защита интересов отечественного бизнеса
|
По сферам действия
|
Политическая
|
Да (декларация)
|
Да (механизм реализации через систему государственного управления)
|
Экономическая
|
Да (финансово-экономическая концепция)
|
Да (комплексная социально-экономическая концепция)
|
Социальная
|
Нет
|
Да (достижение конкурентоспособности через комплексное развитие социально-экономической системы)
|
Правоохранительная
|
Нет
|
Да ( защита отечественного бизнеса)
|
Идеологическая
|
Да (декларация необходимости присоединения к ВТО)
|
Да (обеспечение эффективного механизма государственного управления)
|
По направленности
|
Внешняя
|
Да (переговорный процесс и устранение противоречий с мировым сообществом)
|
Да (обеспечение присутствия на рынках, защита прав отечественных товаропроизводителей, государственный маркетинг и т.п.)
|
Внутренняя
|
Да (переходное нормотворчество, информационная функция и т.п.)
|
Да (обеспечение конкурентоспособности, поддержка средствами, разрешаемыми ВТО и др.)
|
В-третьих, необходимо анализировать проблемы реализации государственных функций применительно к вступлению в ВТО, к числу которых возможно отнести:
Взаимосвязь с процессом реализации административной реформы:
по критерию оптимизации функций государственного управления (количество, распределение по ОИВ);
по критерию повышения эффективности государственной гражданской службы (численность госслужащих, их компетенция, проблемы поддержания компетенции и т.п.);
по критерию качества регламентации деятельности ОИВ (принятие административных регламентов различных видов и др.) (в рамках деятельности комиссии по административной реформе (комиссия В.Ю, Суркова)).
Проблемы закрепления и ресурсной обеспеченности общей и специальных функций, реализуемых ОИВ (создание нового вида и форм / реформирование старого вида и форм государственного контроля, поддержка антидискриминационных мер на внешних рынках и т.п.).
Новое качество административно-правового и экономического механизмов реализации функций ФОИВами (по составу методов, например, техническое регулирование, механизмам стимулирования, например, создание Агентства по страхованию экспертных кредитов и др.).
Оценку эффективности функционирования указанных механизмов (например, с использованием методологии индикативных показателей)7.
В связи с проведенным анализом и обсуждением в составе экспертных групп, в т.ч. на мероприятиях по применению методических материалов, реализованных в рамках настоящей НИР, представляется, что основными предпосылками изменения системы прямых методов государственного управления (административно-правового механизма управления) являются:
Снижение количества административных барьеров (требование развития рынка работ и услуг, требования по инвестиционной привлекательности, требования по открытию рынка для иностранного бизнеса, повышение конкурентоспособности, эффективности деятельности госорганов и т.п.).
Повышение степени участия в принятии государственных решений общественных организаций и объединений (применительно к членству в ВТО, например, ассоциаций и союзов производителей).
Удовлетворение прямых требований ВТО по модернизации системы методов управления (появление технического регулирования как триединого метода управления).
Попытка создание «замещающих» исключаемые из системы методов государственного управления методы («зеленая корзина»).
Переход к новым формам нормирования хозяйственной деятельности (например, нормированию риска, нормированию эффективности).
Повышение информационной доступности методов государственного управления, в т.ч. за счет модернизации системы административных регламентов по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг.
Изменение качества государственного контроля и надзора.
Другие предпосылки.
Схема трансформации административно-правового механизма представлена на Рисунке 1.
В настоящей НИР под административно-правовым механизмом понимается группировка конкретных инструментов, процедур и методов, использующихся различными органами государственной власти для функционального / отраслевого управления.
Сами же административные методы государственного управления – это средства или способы внеэкономического или прямого управляющего (упорядочивающего) воздействия со стороны субъектов государственно-у
правленческой деятельности на поведение управляемых.
Рисунок 1 – Трансформации административно-правового механизма в связи с присоединением к ВТО
Анализируя возможное видоизменение системы административных методов управления, можно рассмотреть два сценария:
Модернизация используемых методов за счет использования в них новых методик, основанных на учете различных группировок показателей / критериев / индикаторов.
Трансформация системы методов с переходом к комплексному методу административно-правового регулирования, который будет базироваться или на одном из существующих, или на их интеграции.
В программах обучения, ориентированных на государственных служащих отдельных ФОИВов должны рассматриваться и аспекты, связанные с деятельностью этих организаций. Так, например, для обеспечения и поддержания конкурентоспособности отечественных предприятий, особую значимость имеет деятельность ФАС, которая приобретает уже другую направленность, больше внешнюю. Чем внутреннюю.
Особая роль будет уделяться и МИДу России, в связи с тем, что фактически он начинает осуществлять больший объем мероприятий по поддержанию внешней конкурентоспособности отечественной экономики.
|
