1.4 СПЕЦИФИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРИСОЕДИНЕНИЯ К ВТО: ВОПРОСЫ ЭКОЛОГИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ПЕРЕХОДА К ПОЛНОМАСШТАБНОМУ ТЕХНИЧЕСКОМУ РЕГУЛИРОВАНИЮ
Согласно требованиям, изложенным в техническом задании к государственному контракту, в научно-исследовательской работе рассматриваются вопросы экологических аспектов присоединения к ВТО и вопросы перехода к техническому регулированию.
В настоящем разделе в краткой форме представлены материалы, подтверждающие актуальность соответствующих пунктов ТЗ.
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРИСОЕДИНЕНИЯ К ВТО
В последние годы степень значимости экологического фактора в принятии экологически значимых хозяйственных решений на различных уровнях управления постоянно возрастает.
Современный уровень развития экономики России, рассматриваемый в сравнении с таковым для наиболее развитых стран мира, имеющий безусловный потенциал для дальнейшего роста, не может характеризоваться как экологически безопасный. Более того, для успешного развития многих отраслей хозяйства и отдельных предприятий различных форм собственности в России, а также для их всесторонней интеграции в мировую экономическую систему, требуется значительное по объему привлечение инвестиций в проекты, связанные с экологизацией хозяйственной деятельности.
Как показывает анализ государственной статистической отчетности и отчетности специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и управления рациональным природопользованием , на протяжении всей истории их существования, несмотря на постоянно декларируемое государством усиление внимания к экологическим проблемам, правовое регулирование и финансово-экономическое обеспечение мероприятий по охране окружающей среды из государственных и негосударственных источников остается на крайне низком уровне, что связано в т.ч. с ярко выраженными недостатками как в экологической политике государства, так и в законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, отсутствием четко обозначенных критериев по усилению учета экологических факторов для любого хозяйствующего субъекта, недостаточным учетом как истинной (полной) стоимости природных ресурсов, так и стоимости их восстановления или компенсации за потерю и др.
Следует также учитывать, что в последнее время активно развиваются исследования в области экологической экономики, призванные оправдать необходимость сокращения потребления природных ресурсов, а также рассчитать истинные ущербы, наносимые различными видами хозяйственной деятельности окружающей среде.
В настоящее время неоклассический подход в экологической экономике позволил обеспечить реализацию двух основных принципов, составляющих основу экономического механизма охраны окружающей среды и рационального природопользования в развитом государстве:
а) принцип «загрязнитель платит»;
б) принцип «потребитель платит».
В неоклассической экономике предлагается использовать в экологической сфере те меры, которые приносят успех для решения других экономических задач:
конкретизировать права собственности на факторы природной среды (ресурсы);
придать стоимостную (ценовую) форму всем факторам рыночного обмена, которые должны стать товарами, включая природные ресурсы и другие природные блага, такие, как: чистый воздух, красивые ландшафты;
перевести внешние (экстернальные) для фирм эффекты воздействия на среду (например, загрязнения или обратный процесс предоставления экологических услуг) во внутренние (интернализироватъ) и учесть их в себестоимости продукции или услуг посредством применения экологических налогов, платежей, штрафов и др.
Таким образом, присоединение к ВТО усиливает необходимость учета общемировых трендов, связанных с рациональным использованием природных ресурсов и энергии, а также многоаспектной охраной окружающей среды.
Требования по экологизации хозяйственной деятельности содержаться во документах многих международных организаций, в т.ч. значимых для осуществления торговой политики, а также ряде международных стандартов, определяющих как требования к продукции и услугам, так и требования к системам менеджмента организаций.
По отношению к ВТО определены следующие «критические точки», связанные с выполнением экологических требований.
А) Заявление ВТО о приверженности целям в области развития Декларации тысячелетия.
На состоявшемся в сентябре 2000 года Саммите тысячелетия государства-члены Организации Объединенных Наций заявили о своем намерении сотрудничать с целью создания таких условий, в которых устойчивое развитие и решение проблемы бедности станут первоочередными задачами.
Цели в области развития, сформулированные в Декларации тысячелетия, были разработаны на основе соглашений и резолюций международных конференций, организованных ООН в течение фактически десятилетия. Эти цели приняты международным сообществом в качестве критериев оценки успехов, достигаемых в процессе развития.
Перечень целей:
Ликвидация крайней нищеты и голода.
Обеспечение всеобщего начального образования.
Поощрение равенства мужчин и женщин и расширение прав и возможностей женщин.
Сокращение детской смертности.
Улучшение охраны материнства.
Борьба с ВИЧ/СПИДом, малярией и др. заболеваниями.
Обеспечение экологической устойчивости.
Формирование глобального партнерства в целях развития.
Каждая из указанных в Декларации тысячелетия ООН целей имеет свои критерии и направления реализации.
Например, цель обеспечения экологической устойчивости, согласно материалам ООН имеет следующие три критерия осуществления:
включение принципов устойчивого развития в страновые стратегии и программы, а также и обращение вспять процессов утраты природных ресурсов;
сокращение вдвое доли людей, не имеющих постоянного доступа к чистой питьевой воде;
обеспечение существенного улучшения жизни как минимум 100 миллионов обитателей трущоб к 2020 году.
Б) Ряд Соглашений ВТО содержит отсылки к экологическим и ресурсным аспектам торговой политики (см. Таблицу 10).
Таблица 10 – Некоторые Соглашения ВТО, влияющие на изменение содержания национальных механизмов обеспечения экологической безопасности, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов
Соглашение ВТО
|
Основная направленность Соглашения и проблемы его соблюдения
|
Генеральное Соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ)
|
Определяет механизмы реализации торговой политики.
Возможные проблемы:
разрушение экономических и хозяйственных балансов вследствие изменения цен на сырье, энергию, транспорт и т.п. (в т.ч. за счет включения экологической составляющей в ценообразование);
применение интегрированной продуктовой политики, связанной с сокращением «экологического бремени продукта» и др.
|
Продолжение Таблицы 10
Соглашение ВТО
|
Основная направленность Соглашения и проблемы его соблюдения
|
Соглашение по техническим барьерам в торговле
|
Определяет условия применения регламентов, процедур подтверждения соответствия.
Возможные проблемы:
использование зарубежных стандартов хозяйственной деятельности, нетрадиционных для национальной практики охраны окружающей среды;
создание ситуации технологической зависимости;
«захват» рынка экологических работ и услуг зарубежными поставщиками и др.
|
Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС)
|
Определяет недискриминационный режим поставок услуг на национальные рынки для зарубежных субъектов.
Возможные проблемы:
«захват» рынка зарубежными поставщиками экологических и смежных услуг, в т.ч. в области снабжения населения природными ресурсами, консалтинга, подтверждения соответствия и т.п.;
рост тарифов и др.
|
Соглашение ВТО по применению санитарных и фитосанитарных норм
|
Регламентирует процедуры санитарного и фитосанитарного контроля.
Возможные проблемы:
снижение веса «экологической составляющей» экспорта-импорта;
необходимость разработки новых мер защиты экосистем от истощения;
возможное «давление» на национальные процедуры защиты рынка сельхозпродукции и др.
|
Соглашение ВТО по сельскому хозяйству
|
Определяет торговлю продуктами аграрного производства и механизмы применения государственных мер ее регулирования.
|
В) Представляется возможным выделить инструменты регулирования в экологической сфере, используемые в практике деятельности ВТО. К ним относятся:
по группе административных инструментов: запреты на использование отдельных веществ / химических элементов; требования к качеству продукции (включая «экологическое качество»); обязательства по приему назад использованной продукции / утилизации;
по группе экономических инструментов: продуктовые налоги (пошлины) и государственные закупки (учитывающие экологический класс продукции, ее воздействие на окружающую среду и здоровье населения и т.п.);
по группе информационных инструментов: обязательная маркировка продукции (на содержание опасных веществ); экологические декларации, социальные и потребительские отчеты и др. добровольные информационные инструменты.
Все указанные инструменты базируются на применении технических регламентов, стандартов и других регулятивов.
Например, в Российской Федерации в настоящее время идет обсуждение изменений в экологическом нормировании, которое, как предполагается, будет базироваться на методологии нормирования на основе применения наилучших доступных технологий (НДТ) и оценки жизненного цикла продукции (ЖЦП). Фактически речь идет о «пересечении» с используемой в ВТО концепцией Интегрированной продуктовой политики (ИПП – Integrated Product Policy), принимающей во внимание весь экологический жизненный цикл продукции.
В современном виде ИПП была разработана в рамках ЕС с целью сокращения так называемого экологического бремени продукта, вызываемого всеми последовательными стадиями его «экономической» жизни – от извлечения необходимого сырья до производства продукции, ее транспортировки, использования и последующей утилизации.
Применение ИПП не имеет безусловного характера, подчиняясь соблюдению общих принципов деятельности ВТО, в частности принципа 2 (не дискриминация товаров стран – членов ВТО по отношению к национальным товарам) и 3 (справедливая конкуренция). Действие принципа 3 еще более усиливается посредством ст. 20 ГАТТ, запрещающей меры, ограничивающие конкуренцию. Это делает, в частности, невозможным введение ограничений по доступу тех или иных товаров на национальный рынок в качестве средства принуждения иностранных производителей к соблюдению более жестких экологических стандартов. Однако из правила справедливой конкуренции существуют исключения, в том числе экологические.
Г) При вступлении в ВТО встает вопрос о степени использования в системе государственного управления в экологической сфере международных экологических стандартов. Данный сюжет пересекается с сюжетом стандартизации в техническом регулировании.
В настоящее время можно выделить три классификации международных стандартов, в которых присутствует выделение стандартов по экологическим признакам.
Первая классификация связана с формированием Переченя ЕЭК ООН по стандартизации. Из четырех критериев включения международных стандартов в указанный перечень три являются экологическими или смежными с экологическими.
Вторая классификация связана с стандартами серии ИСО 14000, которые делятся на несколько секторов: система экологического менеджмента; экологическая маркировка и декларации, жизненный цикл продукции.
Третья классификация связана с выделением экологических стандартов в специальную группу среди стандартов, использующихся в сфере социальной и экологической отчетности.
Таким образом, экологические аспекты торговой политики в значительной мере формализованы в требованиях правил международных организаций и в международных экологических стандартах. Учет этих требований необходим для обеспечения повышения степени конкурентоспособности отечественных производителей товаров и поставщиков услуг.
ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Особое место в торгово-политической практике занимают так называемые меры скрытого протекционизма, отличительной особенностью которых является то, что они косвенным образом воздействую на ход ведения внешнеторговой деятельности. К таким мерам принято относить налоговую политику страны, а также меры технического и санитарно-ветеринарного регулирования.
Особую сложность и противоречивый характер имеет применение стандартов и требований, связанных со здравоохранением, промышленностью и техникой безопасности, в результате чего эти меры крайне часто становятся предметом торговых споров. В то же время скрытый характер им применения и специфика возникновения обуславливают трудности противодействия применению этих мер в качестве регуляторов внешнеторгового оборота.
Особенности технических и санитарных норм обусловлены тем, что:
Возникли как объективная необходимость, вызванная потребностями массового производства, соображениями безопасности или здравоохранения.
Сложность оценки влияния на торговые операции объясняется, во-первых, тем, что их весьма трудно выявить, а во-вторых, – они по разному действуют по отношению к различным странам и товарам. Особенно сильное влияние технические барьеры оказывают на торговлю продукцией машиностроения, химическими и пищевыми товарами.
Широкое применение технических барьеров сделало их объектом переговоров в рамках самых различных международных организаций, в том числе в ГАТТ и ЮНКТАД. Интернационализация международной экономической жизни требует унификации норм и правил, относящихся к товарам и торговле. С другой, – обостряющаяся конкуренция на мировом рынке приводит ко все более активному использованию технических барьеров в качестве инструмента внешнеторговой политики.
Важный вклад в разработку правил применения стандартов и требований в качестве инструментов торговой политики был внесен в результате подписания Соглашения по техническим барьерам в торговле, которое:
пытается обеспечить, чтобы регламенты, стандарты, испытания и процедуры сертификации не создавали ненужных преград, одновременно обеспечивая членов ВТО правом применять меры для достижения законных целей регулирования, таких как защита здоровья и безопасности людей или окружающей среды;
устанавливает, что члены ВТО должны обеспечить, чтобы технические регламенты, стандарты, правила оценки соответствия им не формулировались и не использовались таким образом, чтобы создавать препятствия в международной торговле, превышающие те, которые могут возникнуть при их обычном применении в тех целях, ради которых они были созданы;
признает за странами право принятия мер, необходимых для обеспечения качества ее экспорта, или защиты жизни и здоровья людей, животных или растений, охраны окружающей среды, причем на том уровне, который она считает целесообразным, при условии соблюдения требования, что подобные меры не применяются таким способом, который представлял бы собой средство произвольной или неоправданной дискриминации между странами, в которых преобладают одинаковые условия, либо средство скрытого ограничения международной торговли.
Технический барьер в торговле представляет препятствие в международной торговле, возникающее вследствие наличие различных требований, определяемых в основном национальными техническими регламентами и стандартами, включая требования к упаковке, маркировке, этикетированию и процедурам оценки соответствия.
Преодоление технических барьеров в торговле увязывается с переходом к техническому регулированию и, соответственно, введению в действие технических регламентов – документов, в которых устанавливаются характеристики товара или связанные с ними процессы и методы производства, включая применимые административные положения, соблюдение которых является обязательным. Регламенты могут также включать или исключительно содержать требования к терминологии, обозначениям, упаковке, маркировке или этикетированию в той степени, в которой они применяются к товару, процессу или методу производства.
Помимо введения технических регламентов существует ряд других доступных инструментов регулирования, которые также должны быть рассмотрены.
Такие альтернативные решения могут включать:
использование общего законодательства;
образовательные программы;
добровольные стандарты;
экономические инструменты (налоги, продажа прав собственности);
законы о страховании и ответственности;
кодексы поведения и установившейся практики;
промышленное саморегулирование и совместное регулирование.
Перед принятием решения о введении технических регламентов необходимо рассмотреть различные альтернативные механизмы, способные преодолеть существующую проблему. При оценке альтернативных механизмов необходимо четко идентифицировать возможные ограничения (законодательные или финансовые). Каждый из вариантов следует затем четко взвесить с точки зрения затрат и выгод. Выбранный вариант должен обеспечивать либо максимум выгод, либо минимум затрат для общества.
Для выбора приоритетов разработки технических регламентов целесообразно прежде всего рассматривать наиболее критичные области (сектора) для российской промышленности с точки зрения:
обеспечения безопасности продукции и технологических процессов;
экономической значимости сектора, где критерии безопасности являются главной составляющей конкурентоспособности продукции.
Согласно российскому законодательству техническое регулирование – правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия8.
Несмотря на принятие ФЗ «О техническом регулировании» в 2002 г., само техническое регулирование как административно-правовой метод государственного управления развивается скачкообразно под влиянием многих причин, к основным из которых следует отнести:
Проблемы выбора способа применения международных стандартов, правил и регламентов, относительно анализа качества национальной производственной системы. Непринятие предполагаемого количества технических регламентов в 2006-2007 г.г. было связано, в основном, с образовавшимися технологическими разрывами с зарубежной экономической системой, а также существенной инерцией советского подхода к стандартизации и сертификации. Решался вопрос о выборе следующих путей использования международных стандартов:
полное заимствование;
частичное заимствование;
гармонизация.
Возможно заявить о том, что первый этап технического регулирования в РФ был провален, что подтверждается как недостаточным количеством принятых, в т.ч. в форме федеральных законов, технических регламентов, так и фактическим возвращением к ранее использовавшейся системе нормативных технических актов с одновременным снятием запрета на появление новых нормативных технических актов в форме обязательных стандартов и нормативов.
Образование межгосударственных структур, в частности Таможенного союза.
Именно в рамках Таможенного союза в настоящее время развивается процесс разработки и принятия технических регламентов, а различные органы межгосударственного объединения (Совет Евразийской экономической Комиссии в области технического регулирования, Коллегия Евразийской экономической Комиссии в области технического регулирования, Комиссия Таможенного союза) наделены различными полномочиями в сфере технического регулирования.
В настоящее время осуществляется переход от технических регламентов, введенных в действие нормативными правовыми актами РФ к техническим регламентам, принятым в рамках Таможенного союза.
В настоящей работе идентифицированы основные «критические точки», связанные с изложением материала в учебных пособиях, направленных на учебно-методическое обеспечение программ ПДПО государственных гражданских служащих по модулям / разделам, посвященным техническому регулированию:
Определение процедуры разработки, обсуждения, принятия и введения в действие технического регламента Таможенного союза (в т.ч. вместо принятого ранее в национальной системе технического регулирования).
Понятие международного стандарта и его эволюция (международные стандарты используются в основном в качестве базиса для разработки технических регламентов).
Система международных стандартов.
Критерии оценки, используемые в международных стандартах и технических регламентах. Так, вследствие того, что в технических регламентах различные виды безопасности оцениваются с учетом степени риска, специальный раздел пособия должен быть посвящен оценке риска, который фактически используется как новый норматив не только хозяйственной деятельности, но и оцениваемый в ходе мероприятий по государственному контролю и надзору показатель.
Примечание – В ФЗ «О техническом регулировании» установлено, что технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие:
безопасность излучений;
биологическую безопасность;
взрывобезопасность;
механическую безопасность;
пожарную безопасность;
безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте);
термическую безопасность;
химическую безопасность;
электрическую безопасность;
радиационную безопасность населения;
электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;
единство измерений;
другие виды безопасности в целях, соответствующих п. 1 ст.6 ФЗ «О техническом регулировании».
Опыт перехода к полномасштабному техническому регулированию (включая процедуры подтверждения соответствия), например, опыт реализованный в рамках «нового» и «глобального» подхода на европейском рынке.
Настоящий раздел является исходным для разработки методических пособий, представленных в Приложениях Б.2 и Б.3 к настоящему аналитическому отчету.
|
