8. Возможные пути решения
По оценке главы комитета по бюджету Совета Федерации Е. Бушмина на реформу жилищно-коммунального хозяйства из федерального бюджета потребуется не менее 200-250 млрд. руб. Со стороны региональных бюджетов на эти цели потребуется сумма в два-три раза большая, остальные средства должны быть привлечены из частного сектора в виде инвестиций. Следует добавить, что сегодня финансовая основа не позволяет финансировать систему ЖКХ из местных бюджетов, а в проекте федерального бюджета на 2003 год на реформу ЖКХ заложена сумма в размере 15,5 млрд. рублей.
Реформирование отрасли должно быть направленно на улучшение качества услуг, эффективности работы и управления предприятиями для создания благоприятного инвестиционного климата, что в свою очередь позволит изыскать дополнительные источники финансирования для проведения реформы жилищно-коммунального комплекса.
Сейчас идет доработка проекта федерального закона «О финансовом оздоровлении жилищно-коммунального комплекса РФ», который предусматривает создание федеральной и территориальной комиссий. Комиссии будут заниматься вопросами реструктуризации долгов коммунальных предприятий и анализировать ситуацию с финансовым оздоровлением отрасли. Согласно законопроекту, срок, на который будут заключаться соглашения о реструктуризации долгов коммунальных предприятий, не может быть менее 5 лет при отсрочке долга и 4 года при его рассрочке.
Как сообщил глава Госстроя Н.Кошман, комитет планирует к июню 2003 года завершить детализацию данных о долгах российских коммунальных предприятий.
Затем территориальные комиссии по проблемам реструктуризации задолженностей будут оценивать конкретный планы финансового оздоровления предприятий. В случае если оно, не сумеет предоставить в территориальную комиссию «выполнимого плана реструктуризации», то будет подлежать процедуре банкротства. Такая схема реструктуризации не коснется только социально-значимых предприятий.
9. Обоснование необходимости разработки и экспертизы инвестиционных проектов в сфере ЖКХ
В настоящее время жилищно-коммунальные предприятия созданы по территориальному принципу. Они совмещают в себе решение задач по поставке ресурсов (воды и тепловой энергии) и обслуживанию жилищного фонда. Между жилищно-коммунальными предприятиями и администрациями заключаются договоры на оказание услуг населению по теплоснабжению и горячему водоснабжению.
В связи с проходящей реформой электроэнергетики и сопутствующей ей реформой ЖКХ принципиально важным является формирование новых предприятий не по территориальному, а по технологическому принципу: одно предприятие по управлению муниципальным жилищным фондом, другое – по управлению муниципальной коммунальной инфраструктурой (тепло-, водо-, электроснабжение). Представляется, что такое разделение целесообразно с экономической точки зрения, поскольку позволяет формализовать конфликт между «жилищниками» и «коммунальщиками» по купле-продаже ресурсов. По существу, к примеру, отрасль теплового хозяйства заинтересована в продаже максимального количества тепла; как правило, чем хуже состояние жилищного фонда, тем больше тепла требуется на его отопление. Следовательно, по большому счету, тепловое хозяйство заинтересовано в плохой работе «жилищников».
Часто деятельность предприятий, совмещающих функции управления жилищным фондом и поставки ресурсов, так или иначе связана с этими конфликтами интересов. В основном, как показывают проверки финансово-хозяйственной деятельности предприятий ЖКХ, для предприятий производство тепловой энергии, холодной воды, утилизация стоков являются прибыльными, а, наоборот, убыточны услуги жилищно-эксплуатационных участков, спецавтохозяйств, мощностей по перепродаже электроэнергии. Получается, что оказание одних услуг убыточно (чего быть не должно), а других прибыльно настолько, что компенсирует убытки первых. Формализованное разрешение таких вопросов: разделение юридической ответственности и договор купли-продажи ресурсов в соответствии с ГК РФ.
Исходя из этого и предполагается решить в рамках реализации планов реструктуризации задачу (при реорганизации структуры жилищно-коммунального комплекса), в результате которой должны быть созданы два муниципальных предприятия: жилищное предприятие, включающее ЖЭУ, РСУ, и ресурсоснабжающее предприятие, включающее участки тепло-, водо- и электроснабжения.
Ключевые задачи, которые должны быть решены для создания эффективной системы регулирования тарифов на услуги ЖКХ:
определение полной структуры затрат, включаемой в тариф;
определение баланса потребностей поставщика услуги и платёжеспособности потребителей услуг;
формирование процедуры регулирования, стимулирующей предприятие-монополист к сокращению затрат через:
фиксированный срок действия тарифа;
систему мониторинга за деятельностью предприятия;
определение целей деятельности коммунального предприятия на период действия тарифа.
Система тарифного регулирования должна быть жёстко «завязана» на договоры на управление муниципальным имуществом.
Для анализа всех переплетающихся проблем необходимо уточнить, что сложившаяся система формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги существует практически в отрыве от реальных условий финансирования отрасли. Реальное финансирование отрасли начиная с 1999 г. не превышало 70% от федерального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг с учётом взаимозачётов и бартера, что ещё больше снижает действительный уровень оплаты услуг. Такая ситуация, с одной стороны, приводит к катастрофической ситуации наращивания безвозвратных долгов, заложниками которой становятся, в первую очередь, местные бюджеты, а жертвами не только работники жилищно-коммунального хозяйства, но и зачастую энергетики, угольщики, газовики и т.д.; с другой стороны, такая ситуация приводит к неконтролируемым действиям ресурсоснабжающих предприятий-монополистов по расходованию финансовых и материальных ресурсов, поскольку при отсутствии увязки тарифной политики и реального финансирования практически не действуют договоры на поставку энергоресурсов.
Существующая система ценообразования, основанная на затратных принципах формирования тарифов и ограничении рентабельности предприятий, поставщиков услуг, не заинтересовывает коммунальные предприятия в снижении издержек. Затратный метод формирования тарифов не создаёт стимулов для коммунальных предприятий к повышению эффективности деятельности, т.к. снижение издержек приводит к снижению тарифов, в то время как рост издержек компенсируется ростом тарифов.
При «запуске» инвестиционных проектов необходимо обратить внимание на то, что вышеназванные условия делают практически невозможным привлечение инвестиционных ресурсов. По сути дела использование нормативной себестоимости как базы для формирования тарифов приводит к тому, что структура тарифов не соответствует структуре реальных финансовых потребностей предприятия. Во-первых, на большинстве предприятий она существенно отличается от фактической, что вызывает сомнения в обоснованности некоторых нормативов. Нормативы зачастую не учитывают специфики деятельности конкретного предприятия: состояния основных фондов, плотности населения и т.д. Во-вторых, использование нормативных данных вместо фактических приводит к «непрозрачности» финансовой отчётности предприятий, искажению реальной картины положения дел.
Далее, поскольку нормативный процент рентабельности в большинстве случаев устанавливается произвольным образом, в тарифах никак не учитываются реальные потребности предприятия в прибыли для финансирования инвестиций (в основные и оборотные средства), погашения кредитов и процентов и т.д., что в целом создаёт неблагоприятные условия для комплексного развития предприятий и полномасштабного привлечения инвестиций. Исходя из этого можно подвести итог, что в принципе расчёт тарифов на основе нормативно-расчётной себестоимости не совсем точно отражает реальное финансовое состояние коммунальных предприятий.
Исходя из этого, в существующей системе процесс предоставления той или иной жилищно-коммунальной услуги рассматривается как деятельность одной организации, выполняющей основной объем работ по оказанию услуги, а не как совокупность взаимодействий нескольких хозяйствующих субъектов. Такая ситуация приводит к тому, что деятельность отдельных организаций, технологически задействованных в предоставлении услуги, не учитывается при формировании тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
Как пример можно привести то, что при формировании тарифов на отопление нередко исходят из стоимости производства тепла, при этом не учитывая стоимость «транспортировки» тепла по разводящим квартальным и внутридомовым сетям.
Формирование конкурентных отношений, в частности, в сфере работ по обслуживанию жилищного фонда, постепенно приводит к формированию рыночных цен на конкретные виды услуг на определенном сегменте рынка. Если сравнивать эти цены в ряде подотраслей жилищно-коммунального хозяйства, то практика показывает, что эти цены существенно ниже нормативно-расчетных. Кроме того, эти цены могут отличаться от одного сегмента рынка к другому; однако в настоящее время отсутствует методическая база для «увязки» совокупности рыночных цен на определенные виды работ по предоставлению той или иной жилищно-коммунальной услуги с формированием тарифа на эту услугу.
Одной из наиболее острых проблем остается наличие перекрестного субсидирования, заключающегося в том, что разные группы потребителей получают один и тот же вид коммунальных услуг по разным ценам. Понятно, что при этом в наиболее тяжелом положении оказываются промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения и бюджетных организаций.
При отсутствии общей методологии определения тарифов на те или иные жилищно-коммунальные услуги вытекает проблема предоставления на территории муниципального образования несколькими предприятиями по разным ценам ввиду, например, объективно разной стоимости тепловой энергии от разных источников или разных конкурсных цен на обслуживание жилищного фонда (получается, что утверждаемые тарифы не формируют реальный объем финансовых средств, необходимый для предоставления услуги в пределах муниципального образования).
Специфика потенциально конкурентных отраслей ЖКХ заключается в том, что их «монополизм» на местных локальных рынках не имеет объективных экономических, технологических или иных причин. Если, в одних случаях, это единственное предприятие в городе, специализирующееся на определенном виде услуг (вывоз мусора и пр.), то в других случаях (обслуживание жилищного фонда) таких предприятий может быть несколько, и каждое из них, по существу, имеет свой закрепленный за ним «сегмент» данного локального рынка услуг (т.е. по факту является олигопольной моделью рынка).
Для того, чтобы система регулирования была максимально эффективна, при ее реформировании необходимо обеспечить:
надлежащее стимулирование коммунальных предприятий к экономному использованию финансовых и, в большей степени, природных ресурсов;
должное стимулирование инвесторов к вкладу капитала в перспективные и хорошо управляемые коммунальные предприятия;
максимальную вовлеченность потребителей, инвесторов, налогоплательщиков в процесс регулирования;
снижение «политизированности» ценообразования.
|
