§ 3. ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ
Регулирование финансовых отношений и финансовой системы государства осуществляется посредством различных правовых норм, центральное место среди которых принадлежит конституционным нормам – основе всего правового регулирования экономических отношений.
Основополагающий конституционный принцип верховенства законов определяет иерархию нормативных правовых актов. Никакие иные нормативные правовые акты не должны противоречить закону. Ни один подзаконный акт не может ни «улучшать (совершенствовать)», ни «поправлять», ни, уж тем более, изменять закон. Подзаконными актами могут быть только конкретизированы более общие положения законов, и то лишь в случаях, допускаемых законами. Для регулирования финансовых отношений это положение является ключевым, особенно значимым, так как любые отклонения от законов в финансовой сфере могут привести к ограничению прав собственника общественных финансов - населения, или к неэффективному использованию публичных финансовых ресурсов. Исходя из этого, правовое регулирование финансовых и бюджетных отношений, как в субъекте РФ, так и в муниципальных образованиях должно строго соответствовать законам и, в первую очередь, бюджетному законодательству РФ.
Законодательную основу местных финансов составляют Конституция РФ, ратифицированная РФ Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, Бюджетный Кодекс РФ, Налоговый Кодекс РФ, другие федеральные законы по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, содержащие нормы финансового и муниципального права. Данные законы определяют систему правоотношений, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессе развития местных финансов, бюджетного регулирования, предоставления компенсаций, финансовой помощи, финансирования целевых программ, разграничения объектов собственности и т.п.; систему правоотношений, возникающих между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования; основные полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования экономических отношений на территории муниципального образования; содержание и основные принципы местных финансов; основные принципы формирования местных бюджетов; источники доходов и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления; основы финансового и бюджетного планирования в муниципальных образованиях; гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств. Названные Федеральные законы содержат нормы по регулированию межбюджетных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечению гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; устанавливают обязанности органов государственной власти по развитию местных финансов. При этом соответствующие полномочия и обязанности имеются как у федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ, что обусловлено федеративным устройством РФ и, соответственно, ее бюджетным устройством.
Надо отметить, что гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота и к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (ч.3 ст.2 ГК РФ).
Вопросы финансового регулирования отнесены ст.71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации. Вместе с тем, исходя из федеративного устройства РФ, а также с учетом того, что установление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст.72) относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ, отдельные вопросы, связанные с местными финансами, регулируются также конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов РФ, пределы такого правового регулирования и основные требования к нему определены федеральным законодательством, в том числе Федеральным Законом № 131- ФЗ и БК РФ. Органы государственной власти субъектов РФ не вправе осуществлять регулирование финансовых правоотношений, если возможность такого регулирования прямо не установлена федеральными законами.
Принятие муниципальных правовых актов по финансово-экономическим вопросам обеспечивает реализацию законодательства РФ в муниципальных образованиях, создание условий для повышения качества жизни населения, в том числе увеличение финансовых ресурсов муниципального образования, самостоятельность населения в осуществлении местного самоуправления, гласность в решении финансово-хозяйственных вопросов. Правовые акты органов местного самоуправления по вопросам финансово-экономических отношений, наряду с федеральным и региональным законодательством, представляют важную составную часть источников муниципального права, играют существенную роль в регулировании вопросов местных финансов. Очевидно, что как и для субъектов РФ, пределы правового регулирования финансовых отношений муниципальными правовыми актами и требования к нему устанавливаются законодательством.
Таким образом, в отношении местных финансов осуществляется трехуровневое правовое регулирование.
Принципиально значимые правовые основы финансово-экономических отношений заложены в Конституции Российской Федерации и в Европейской Хартии местного самоуправления. Конституция РФ как основной закон обладает высшей юридической силой. В правовой системе государства все правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации. Акты и действия, противоречащие Конституции Российской Федерации, не имеют юридической силы. При этом Конституция не только устанавливает гарантии прав различных субъектов, но и предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей, в частности, финансовой самостоятельности местного самоуправления и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от места их проживания. Из норм Конституции РФ следует и принцип наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией РФ11.
Европейская Хартия содержит в основном принципы - гарантии местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и защищаются наравне с законом. При этом, если международным договором РФ установлены иные правила, нежели предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. РФ ратифицировала Хартию без специальных оговорок и признает, тем самым, верховенство всех международно-правовых норм, заложенных в этом документе, над национальным законодательством. Это позволяет органам местного самоуправления при необходимости использовать нормы Хартии для обоснования и защиты своих прав в области местных финансов.
Названные правовые документы имеют очень высокую степень стабильности, определяют основные принципы законодательства, в том числе в финансовой сфере. Основные положения указанных актов рассмотрены в настоящем параграфе. В отличие от этого, финансовое и бюджетное законодательство страны подвержено изменениям, поэтому муниципальные служащие, депутаты, члены выборных органов, выборные должностные лица местного самоуправления в обязательном порядке должны актуализировать свои знания и учитывать при применении изменения законодательства, а также подзаконных нормативных правовых актов.
Органы местного самоуправления Конституцией Российской Федерации признаны самостоятельным субъектом бюджетных отношений, за ними также закреплено право установления местных налогов и сборов, являющихся одним из доходных источников местных бюджетов. В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
Конституцией Российской Федерации гарантируется право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133); наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями требует в соответствии со ст.132 (ч.2) передачи необходимых для их осуществления финансовых и материальных ресурсов.
Общие принципы, которые, получая отражение в законодательстве страны, должны определять финансовую и налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, установлены также Европейской Хартией местного самоуправления (ст.9)12. Основополагающий принцип – свободный выбор органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции13. К этим принципам также относятся следующие:
органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям;
по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции;
с органами местного самоуправления необходимо должным образом согласовывать порядок предоставления перераспределенных ресурсов;
органы местного самоуправления в соответствии с законом должны иметь доступ к национальному рынку капитала для финансирования инвестиций;
предоставляемые органам местного самоуправления финансовые средства из бюджетов вышестоящего уровня по возможности не должны предоставляться для финансирования конкретных проектов.
В Официальном комментарии к Европейской хартии местного самоуправления14 отмечается: «Предоставляемые бюджетные средства должны соответствовать задачам, которые выполняют органы местного самоуправления, не подвергая их риску осуществлять несбалансированные изменения в бюджете. Сбалансированность особенно важна при выполнении переданных или делегированных задач или функций. В широком смысле слова политика органов местного самоуправления состоит в том, чтобы сами выборные представители могли определить все выгоды для местного населения какого-либо конкретного решения и его финансовые издержки (особенно фискальные)».
Ряд принципов правового регулирования местных финансов разъясняется правовыми позициями Конституционного Суда РФ15. Эти правовые позиции могут помочь органам местного самоуправления не только в правильном правовом регулировании муниципальных финансов и муниципальной финансовой деятельности, но и в отстаивании прав местного самоуправления.
Гарантиями финансовой самостоятельности местного самоуправления служат не только бюджетные права органов местного самоуправления и определенные обязанности государства по отношению к местному самоуправлению, но и законодательное предоставление органам местного самоуправления возможности вести самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность в различных формах, за редкими ограничениями, обусловленными снижением рисков нанесения ущерба или утраты части муниципальной собственности, а также возможностями монополизации определенных секторов местного рынка. Муниципальные образования вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность, участвовать в кредитных отношениях, создавать муниципальные предприятия, учреждения и участвовать в создании иных организаций, что позволяет иметь дополнительные источники финансовых средств муниципальных образований.
Ряд принципов правового регулирования местных финансов закреплен и Федеральным Законом № 131-ФЗ. В частности, им установлено, что федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
Основным источником правовых норм в области бюджетных правоотношений является Бюджетный Кодекс РФ. Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, правовой статус участников бюджетного процесса, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Помимо Бюджетного Кодекса бюджетное законодательство РФ состоит из принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности; по порядку и условиям привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ16.
Надо обратить внимание, что в БК РФ (ст. 2) применяется широкое понятие бюджетного законодательства, включающее не только законы, но и акты представительных органов муниципальных образований. Кроме этого, бюджетные и иные связанные с ними правоотношения регулируются подзаконными актами, указанными в ст.3 названного Кодекса.
Наиболее устойчивыми правовыми нормами бюджетного законодательства являются его принципы, так как они основываются на положениях Конституции РФ и следуют из них.
§ 4. ПРИНЦИПЫ СОВРЕМЕННОГО БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Финансовая деятельность органов публичной власти должна основываться на определенных принципах, т.е. основополагающих идеях, требованиях, правилах, вытекающих из сущности государства и местного самоуправления и общественных финансов. Принципы правового регулирования определяют особенности и целенаправленность всех правовых норм соответствующей отрасли права, базируются на конституционных положениях и обеспечивают их соблюдение. Понимание и использование принципов финансового права и бюджетной системы в РФ позволяют избежать ошибок в использовании финансовых методов, финансовых рычагов, при правовом регулировании финансовой деятельности.
В науке финансового права и публичного управления выделяется достаточно большое число принципов, которые характеризуют сущность публичных финансов и основываются на выработанном мировой практикой публичного управления опыте. В первую очередь отмечаются принципы приоритета публичных интересов, соблюдения компетенции при осуществлении финансовой деятельности и установлении расходов, обязательности наличия бюджета, принцип федерализма, принцип самостоятельности каждого уровня бюджетной системы и разграничения компетенции, принцип законности, единства финансовой системы, гласности и прозрачности финансовой деятельности органов публичной власти, принцип стабильности бюджетных решений, реальности бюджета, простоты бюджетных форм и процедур, результативности расходов и др. Эти принципы должны быть руководящими в построении муниципальной финансовой деятельности и соблюдаться при осуществлении правового регулирования местных финансов как на государственном уровне, так и в муниципальных образованиях. Ряд названных принципов закреплен в БК РФ. В соответствии с нормами названного Кодекса17 бюджетная система РФ основана на принципах:
единства бюджетной системы РФ;
разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;
самостоятельности бюджетов;
равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
сбалансированности бюджета;
результативности и эффективности использования бюджетных средств;
общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
прозрачности (открытости);
достоверности бюджета;
адресности и целевого характера бюджетных средств;
подведомственности расходов бюджетов;
единства кассы.
Принципы бюджетной системы влияют на все положения бюджетного законодательства и на бюджетный процесс. Из принципов бюджетной системы следуют основные задачи и ограничения при работе с бюджетом, в том числе для органов местного самоуправления. Например, из принципа самостоятельности бюджетов18, кроме прочего следует, что органы местного самоуправления должны сами определять, на что и в какой форме будут направлены поступившие в местный бюджет доходы. Ни органы местного самоуправления другого муниципального образования, ни органы государственной власти не вправе указывать органам местного самоуправления направления расходования бюджетных средств. Расходы определяются муниципальным образованием самостоятельно. Исключение составляют субвенции, которые предоставляются местным бюджетам на исполнение государственных полномочий с указанием направления их расходования.
Один из основных принципов бюджетной деятельности - сбалансированность бюджета. Л.Велихов определял этот принцип как принцип «бюджетного равновесия» и указывал на необходимость при планировании дефицитного бюджета заранее составлять план покрытия дефицита19. БК РФ для исключения ситуации с невыполнением бюджетных обязательств содержит достаточно жесткие нормы, регулирующие вопросы сбалансированности бюджета20. Органы местного самоуправления имеют право и обязанность самостоятельно обеспечивать сбалансированность местного бюджета, т.е. соответствие расходов доходам, и эффективность использования бюджетных средств. БК РФ21 вводит ограничения по допустимому уровню превышения расходов над доходами - дефицита бюджета. Это вполне объяснимо, так как дефицит означает нестабильность финансового положения муниципального образования, невозможность обеспечить финансовыми средствами все утвержденные расходы. В этом случае органы местного самоуправления при превышении допустимого уровня дефицита должны отказаться от производства части расходов, приостановить или отменить часть расходных обязательств муниципального образования. Абсолютно недопустимо проводить общее сокращение расходов на определенную долю (процент), что зачастую делают финансовые органы. В случае дефицита по проекту бюджета представительный орган местного самоуправления должен выбрать приоритетные (главные, первоочередные) расходы. Как уже указывалось, Конституционный Суд РФ в своих правовых позициях отмечает, что приоритетными являются расходы, обеспечивающие реализацию конституционных гарантий прав граждан.
БК РФ определяет источники погашения дефицита местного бюджета. Основной источник – заемные средства. Это приводит к возникновению долговых обязательств муниципального образования. В конце позапрошлого века известный экономист А. Вагнер отметил, что «благоустройство городов прямо пропорционально их задолженности»22. Несмотря на парадоксальность, это вполне обоснованное утверждение, так как обычные доходы местного бюджета позволяют обеспечить лишь основные текущие расходы. Расходы на развитие, инвестиционного, капитального характера обычно производятся за счет «чрезвычайных», по определению Л.Велихова23, средств. Таким образом, при грамотном муниципальном управлении, заемные средства (муниципальный кредит) обеспечивают развитие муниципального образования. Однако использование муниципального кредита не должно приводить к невозможности выполнения долговых обязательств, к подрыву доверия к муниципальным образованиям как надежным заемщикам, а также не может ложиться необоснованным бременем на будущие периоды и будущие поколения. Поэтому во всех государствах вводятся ограничения для местного самоуправления в области осуществления займов. Эти ограничения, правда, должны быть продуманными и не тормозить развития муниципальных образований. Исходя из этого муниципальные заимствования, вопросы долговых обязательств регулируются нормами законодательства.
Виды долговых обязательств исчерпывающе определяются БК РФ. БК РФ также устанавливает предельный объем муниципального долга и предельные расходы на обслуживание долговых обязательств, срочность муниципальных долговых обязательств24.
Органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять соответствующие БК РФ формы и направления расходования средств бюджета (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ).
Доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов разграничиваются в соответствии с законодательством РФ между бюджетами бюджетной системы РФ. Это означает, что каждый уровень публичной власти и каждое муниципальное образование имеют собственные, не зависящие от других бюджетов доходные источники.
Разграничиваются также и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. При этом не допускается установление расходных обязательств, финансируемых одновременно из нескольких бюджетов бюджетной системы или без указания источника финансирования расходных обязательств. Например, не допускается устанавливать расходное обязательство – проведение Дня молодежи, если предполагается финансировать его из разных бюджетов бюджетной системы (например, муниципального района, поселений, бюджета субъекта РФ). В этом случае каждый уровень публичной власти устанавливает свои расходные обязательства: кто-то организацию зрелищных мероприятий (фейерверка, дискотеки и т.п.), кто-то аренду транспорта для доставки участников, кто-то предоставление помещений, кто-то оплату судейства на спортивных мероприятиях, кто-то телевизионные передачи и рекламную компанию и т.п. Аналогично не могут приниматься программы, финансируемые из разных уровней бюджетной системы. Каждое публично-правовое образование должно принимать собственные программы в пределах своей компетенции. Наиболее часто встречаются ошибки при принятии программ по обеспечению правопорядка, развитию сельского хозяйства, противопожарной безопасности, переселению из ветхого и аварийного жилья, капитальному ремонту, жилищному строительству и т.п.
Так как в основном расходные обязательства принимаются представительным органом муниципального образования, о чем будет сказано ниже, при издании нормативных правовых актов представительный орган должен строго следовать названному принципу бюджетного законодательства. Это в равной мере касается и недопустимости возложения на юридические и физические лица не предусмотренных законодательством РФ финансовых и иных обязательств по обеспечению выполнения полномочий органов местного самоуправления.
Все средства бюджета зачисляются и находятся на едином бюджетном счете и распределяются между главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств по их лицевым счетам без снятия с единого бюджетного счета. И лишь оплата товаров, работ, услуг, включая заработную плату муниципальных служащих и работников муниципальных организаций – получателей бюджетных средств, осуществляется путем списания денежных средств бюджета с единого счета в пользу физического или юридического лица. Такой порядок движения денежных средств не требует предоставления статуса юридического лица главным распорядителям и распорядителям бюджетных средств. При этом кассовое обслуживание исполнения бюджета - проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета - осуществляется органами Федерального казначейства25.
Местный бюджет должен быть открытым для общества и средств массовой информации. Представительный орган обеспечивает прозрачность местного бюджета. Исходя из принципа прозрачности (открытости) бюджета, местный бюджет и отчет о его исполнении должен быть опубликован; населению и заинтересованным лицам должна быть предоставлена полная информация о ходе исполнения бюджета. Для средств массовой информации и общества должен быть открытым и проект бюджета, внесенный в представительный орган, и процедуры рассмотрения и принятия решений по проекту бюджета, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа муниципального образования, либо между представительным органом муниципального образования и местной администрацией. По решению представительного органа обеспечивается доступность для граждан и иных сведений о бюджете.
Органы местного самоуправления должны обеспечить сопоставимость показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).
Несмотря на то, что органы местного самоуправления имеют значительную самостоятельность в формировании и исполнении местных бюджетов, законодательство вполне однозначно определяет источники доходов, обеспечивающие покрытие расходов на выполнение тех или иных функций местного самоуправления, и допустимые направления расходов средств местных бюджетов, определяемые функциями местного самоуправления.
БК РФ введён принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств: при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Под результативностью понимается достижение определенных целей, результата, для которых выделялись бюджетные средства. Эффективность определяется соотношением затраченных бюджетных средств и полученных результатов.
Реализация названного принципа обеспечивается введением бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Оно означает распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов26.
Публичные органы должны отвечать за результаты своей работы, что подразумевает возможность оценки этих результатов и принятия необходимых мер в случае, если результат окажется неудовлетворительным. Цель оценки эффективности заключается в получении информации, необходимой для принятия управленческих решений. Поэтому проводить такую оценку должны те органы, которые могут принимать управленческие решения по её результатам. Очевидно, что это в первую очередь тот орган, чья деятельность оценивается, и представительный орган муниципального образования.
Как и любая управленческая деятельность в публичном секторе, оценка эффективности подлежит нормативному правовому регулированию. Муниципальный правовой акт об оценке эффективности может быть принят как представительным органом местного самоуправления, так и руководителями тех органов, эффективность деятельности которых оценивается. Однако если в числе методов проведения оценки планируется использовать опросы жителей МО, то положение о мониторинге желательно принимать представительным органом муниципального образования.
Для обеспечения результативности и эффективности бюджетных расходов органам местного самоуправления необходимо регулярно проводить анализ финансового обеспечения публичных обязательств, осуществить разработку и утверждение критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения муниципальных заданий и обеспечить финансирование бюджетных учреждений в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат.
Мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является объем и качество предоставленных населению бюджетных услуг, безопасное содержание необходимых объектов муниципальной собственности, наличие условий для деятельности частного предпринимательства в области оказания иных услуг населению, т.е. достижение намеченного результата деятельности, а не простое формальное снижение расходов.
Надо отметить, что введение «защищенных статей бюджета» в сложившемся у органов местного самоуправления понимании текущего содержания бюджетных учреждений в настоящее время не может быть признано соответствующим принципам бюджетной системы РФ и, соответственно, бюджетному законодательству. Дело в том, что в наибольшей степени реализация конституционных гарантий прав граждан осуществляется за счет использования муниципальной собственности. Обеспечение ее надлежащего состояния, требующее капитальных вложений, не только направлено на реализацию одной из главных конституционных гарантий – безопасности жизни и здоровья людей, но и определяет результативность бюджетных расходов. Так, выплата заработной платы работникам бюджетных учреждений не позволит предоставлять гарантированные услуги населению, если здания и сооружения, используемые для оказания услуг, не будут соответствовать требованиям безопасности (пожарной, технологической, санитарно-гигиенической и т.д.). В такой ситуации расходы по выплате заработной платы будут неэффективными (учреждение не может работать), что нарушает соответствующий принцип бюджетной системы.
Исходя из этого, определяя приоритеты финансирования при недостаточности средств бюджета, органы местного самоуправления должны в обязательном порядке включать в число приоритетных финансирование своевременного проведения капитального ремонта основных средств муниципальных учреждений, обеспечения безопасного содержания и эксплуатации объектов муниципальной собственности.
Так как именно муниципальные правовые акты обеспечивают реализацию законодательства РФ в муниципальных образованиях, муниципальное правовое регулирование местных финансов и бюджетного процесса должно гарантировать соблюдение всеми органами местного самоуправления вышеназванных положений и иных принципов бюджетной системы РФ.
|
