Для совершенствования межбюджетных отношений в соответствии с Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года45 планируется предусмотреть в БК РФ требования к порядку определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предусматривающие определение их объема исходя из необходимости достижения уровня бюджетной обеспеченности, устанавливаемого законодательными органами субъектов РФ. Тем самым планируется ввести критерии, позволяющие учитывать необходимые минимальные потребности местных бюджетов в бюджетных средствах для решения задач местного самоуправления.
Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений определяется для каждого поселения (включая городские округа) субъекта РФ исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются муниципальным образованиям, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований соответствующих типов.
При составлении и (или) утверждении бюджета субъекта РФ по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований от налога на доходы физических лиц. Изменение указанных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований в течение текущего финансового года не допускается.
Средства, полученные по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетной дотации), изъятию в бюджет субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат.
Потери бюджета в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц в объеме ниже расчетной дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетной дотации) компенсации из бюджета субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам не подлежат.
Эти положения необходимо учитывать представительным органам при принятии решения о согласовании заменены дотаций дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных образований от налога на доходы физических лиц.
Поселения получают также дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета муниципального района. Эти дотации предоставляются поселениям, входящим в состав данного муниципального района, в соответствии с муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ и соответствующими им законами субъекта РФ. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района образуют районный фонд финансовой поддержки поселений.
Порядок определения объемов районных фондов финансовой поддержки поселений и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района устанавливается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ. Объем и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района утверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района предоставляются поселениям, расчетная бюджетная обеспеченность которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности поселений данного муниципального района. Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов отдельных поселений не допускается.
Под субсидиями местным бюджетам понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд софинансирования расходов.
В составе бюджета субъекта РФ могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта РФ и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
Законом субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта РФ субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ. Указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта РФ уровня в расчете на одного жителя. Объем указанной субсидии для отдельного муниципального образования в расчете на одного жителя не может превышать 50 процентов разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета (без учета доходов по дополнительным нормативам отчислений) в расчете на одного жителя и двукратным средним уровнем расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя в отчетном финансовом году.
Расчетные налоговые доходы муниципального образования в расчете на одного жителя после исключения межбюджетной субсидии, подлежащей перечислению в бюджет субъекта РФ, не могут быть ниже расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя иного муниципального образования, которое до исключения указанной межбюджетной субсидии имело более низкий уровень расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя.
Поселения, входящие в состав муниципального района, представительный орган которого образуется в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 4 статьи 35 Закона № 131-ФЗ, обязаны перечислять в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, определенных указанным Федеральным законом.
Цели, порядок расчета, перечисления и использования вышеуказанных межбюджетных субсидий устанавливаются уставом муниципального района и (или) муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района.
Размер указанных межбюджетных субсидий утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единому для всех соответствующих поселений данного муниципального района нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя муниципальных услуг.
В случае невыполнения органом местного самоуправления поселения решения представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района в части перечисления межбюджетных субсидий в бюджет муниципального района, сумма межбюджетных субсидий взыскивается за счет доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в местный бюджет, в порядке, определяемом финансовым органом муниципального района с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов РФ.
Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий РФ, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций.
Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта РФ распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенции методиками, утверждаемыми законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ, между всеми муниципальными образованиями субъекта РФ, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям и с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств и объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных) услуг в муниципальных образованиях. Использование при распределении субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается.
Распределение субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ утверждается законом о бюджете субъекта РФ по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.
Целями межбюджетных трансфертов является обеспечение вертикальной сбалансированности бюджетной системы, горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности, снижение внешних эффектов, отрицательно влияющих на объем и качество предоставляемых бюджетных услуг, и гармонизация расходов, а также стимулирование предоставления определенных услуг46.
Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах47.
При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации (статьей 136 БК РФ), а также при нарушении предельных значений, установленных пунктом 3 статьи 92.1 и статьи 107 БК РФ, финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения в соответствие с требованиями настоящей статьи положений, обуславливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов.
§ 8. СУБЪЕКТ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА МЕСТНЫЕ ФИНАНСЫ. ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ФИНАНСОВО – БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ.
Прежде чем говорить об участниках бюджетного процесса на муниципальном уровне и их полномочиях, необходимо обратить внимание на то, кто является субъектом права собственности на местные финансы. Очевидно, что это – муниципальное образование. Именно муниципальному образованию, а не органам местного самоуправления, принадлежит муниципальная казна, включающая в том числе и средства местного бюджета. Поэтому единый бюджетный счет открывается муниципальному образованию, и является счетом муниципального образования. Так как муниципальное образование своими действиями права реализовать не может, от имени муниципального образования в бюджетных правоотношениях участвуют органы местного самоуправления и иные участники, определенные бюджетным законодательством, а также муниципальными правовыми актами, устанавливающими полномочия и функции органов местного самоуправления, их должностных лиц и структурных подразделений.
Бюджетные полномочия - установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.
Бюджетные полномочия – это лишь средство решения вопросов местного значения, а не цель деятельности органов местного самоуправления.
К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:
установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;
установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;
определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации РФ в части, относящейся к местному бюджету;
в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.
К бюджетным полномочиям муниципальных районов, помимо вышеуказанных, относятся:
установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов РФ в бюджеты муниципальных районов;
установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;
определение целей и порядка предоставления субвенций из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 закона N 131-ФЗ, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.
Необходимо отметить, что осуществление финансового выравнивания бюджетов поселений за счет средств бюджета муниципального района, является обязательным для муниципальных районов. Это один из вопросов местного значения муниципального района, не менее значимый, чем, например, организация предоставления образования или медицинской помощи. Этот вопрос должен решаться вне зависимости от того, наделяются ли органы местного самоуправления муниципального района отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по финансовому выравниванию поселений, так как бюджетное законодательство и законодательство о местном самоуправлении предусматривают два уровня помощи бюджетам поселений: со стороны субъекта РФ и со стороны муниципального района.
Поселения могут устанавливать порядок составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.
Все названные бюджетным законодательством бюджетные полномочия муниципальных образований в соответствии с законами разграничиваются Уставом муниципального образования и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами между участниками бюджетного процесса данного муниципального образования.
§ 9. УЧАСТНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
Участниками бюджетного процесса в муниципальном образовании являются:
глава муниципального образования;
представительный орган;
исполнительно-распорядительные органы муниципального образования;
органы муниципального финансового контроля;
главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
получатели бюджетных средств.
Правовой статус участников бюджетного процесса на муниципальном уровне определяется БК РФ и муниципальными правовыми актами (Устав муниципального образования, положения об органах и структурных подразделениях органов местного самоуправления).
Законодательство вводит жесткое разделение полномочий представительного и исполнительного органов, в том числе прямой запрет на управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения48.
Представительный орган устанавливает порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета. При этом порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ должны определяться Уставом муниципального образования.
Представительный орган рассматривает и утверждает бюджет и отчет о его исполнении, осуществляет последующий контроль за исполнением бюджета, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ.
Исключительно к компетенции представительного органа в части бюджета и бюджетного процесса относится:
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
определение порядка принятия решений об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Представительный орган может устанавливать расходные обязательства местного бюджета. Он же должен определить приоритеты в деятельности органов местного самоуправления и, соответственно, в расходовании бюджетных средств.
При утверждении местного бюджета представительный орган должен контролировать соответствие предлагаемых в проекте бюджета расходов расходным обязательствам муниципального образования и обеспечение исполнения всех принятых в муниципальном образовании расходных обязательств.
Основания, условия предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов бюджетам поселений устанавливаются муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального района.
Исключительно важными являются полномочия финансового контроля представительного органа. Представительные органы осуществляют следующие формы финансового контроля:
предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов решений о бюджете и иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам;
текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп представительных органов, в ходе публичных слушаний и в связи с депутатскими запросами;
последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджета.
Контроль представительных органов предусматривает право соответствующих представительных органов на получение от местных администраций необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета; создание собственных контрольных органов; вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля представительным органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией РФ, БК РФ, иными нормативными правовыми актами РФ.
В части расходов на деятельность представительного органа данный орган обладает также полномочиями получателя бюджетных средств, названными ниже. Особо надо обратить внимание на обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительного органа, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительного органа, обеспечивают управление муниципальным долгом, осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ, Уставом муниципального образования и (или) принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Бюджетные полномочия Главы муниципального образования определяются Уставом исходя из выбранной в муниципальном образовании модели местного самоуправления и структуры органов местного самоуправления.
Органы муниципального финансового контроля, созданные представительным органом муниципального образования, осуществляют контроль за исполнением бюджета и готовят заключения на годовой отчет об исполнении бюджета, проводят экспертизу проекта бюджета, долгосрочных целевых программ и правовых актов по бюджетным вопросам.
Органы муниципального финансового контроля, созданные на основании решения представительного органа о структуре местной администрации, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджета.
Более детально бюджетные полномочия органов местного самоуправления регулируются Уставом муниципального образования и в соответствии с ним – решениями представительного органа.
Наиболее часто в муниципальных образованиях встречаются ошибки в части правового регулирования полномочий главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств (далее ГРБС и РБС соответственно). Зачастую также за главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств неправомерно закрепляются полномочия получателей бюджетных средств. Устанавливая структуру местной администрации и определяя полномочия участников бюджетного процесса, необходимо следить за тем, чтобы в одном органе (структурном подразделении) не совмещались функции по установлению муниципальных заданий и контролю исполнения бюджета и функции по использованию предоставленных бюджетных средств на исполнение муниципального задания.
Главный распорядитель бюджетных средств:
обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;
формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;
ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;
формирует муниципальные задания подведомственным получателям бюджетных средств;
осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований;
вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств;
вносит предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи;
определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений;
обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий условий, установленных при их предоставлении;
организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности;
формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных средств;
несет от имени муниципального образования субсидиарную ответственность по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств (бюджетных учреждений).
Надо отметить, что в соответствии с изменениями бюджетного законодательства главный распорядитель бюджетных средств не утверждает сметы подведомственным бюджетным учреждениям. Вместо этого устанавливаются муниципальные задания. В соответствии с п.9 Приказа Минфина РФ от 20 ноября 2007 г. N 112н руководитель главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета в случае доведения государственного (муниципального) задания до подведомственного учреждения предоставляет в установленном им порядке руководителю учреждения право утверждать смету учреждения. При этом руководитель главного распорядителя, распорядителя средств бюджета вправе утверждать свод смет учреждений, представленный (сформированный) распорядителем бюджетных средств.
Перечень главных распорядителей средств местного бюджета устанавливается решением о бюджете в составе ведомственной структуры расходов. Однако надо заметить, что обычно всеми названными полномочиями главного распорядителя бюджетных средств в муниципальном образовании, особенно в поселениях, обладает только местная администрация, что должно учитываться в решении представительного органа о местном бюджете.
Распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:
осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета;
распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;
вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи;
в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится.
Главный администратор доходов бюджета:
формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета;
представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета;
представляет сведения для составления и ведения кассового плана;
формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета.
Администратор доходов бюджета:
осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;
осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;
принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;
принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджет и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;
в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета, формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета.
Получателями бюджетных средств являются орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств бюджета. Иные органы и организации, в том числе муниципальные унитарные предприятия, не являются получателями средств местного бюджета в понятии бюджетного законодательства!
Получатель бюджетных средств:
составляет и исполняет бюджетную смету;
принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;
обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;
вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;
ведет бюджетный учет;
формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.
Таким образом, можно выявить существенные различия между главными распорядителями и получателями бюджетных средств, которые не позволяют для обеспечения эффективности и результативности, а, следовательно, соблюдения принципов бюджетного законодательства, совмещать в одном органе (структурном подразделении) функции главного распорядителя и получателя бюджетных средств (табл.1.9.1).
Главный распорядитель бюджетных средств участвует в бюджетных, а не в гражданских правоотношениях; устанавливает муниципальные задания; устанавливает порядок утверждения сметы; осуществляет контроль использования бюджетных средств для выполнения задания; оплачивает за счет средств муниципального образования работы, товары, услуги, приобретаемые для муниципального образования.
Получатель бюджетных средств участвует в гражданских и бюджетных правоотношениях, выполняет муниципальное задание, принимает и исполняет бюджетные обязательства, использует денежные средства, оплачивает за счет сметы товары, работы, услуги, приобретаемые для своих нужд.
Участники бюджетного процесса в МО осуществляют и иные бюджетные полномочия, установленные муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения в соответствии с БК РФ.
Таблица 1.9.1
Различия функций главного распорядителя и получателя бюджетных средств
Главный распорядитель бюджетных средств
|
Получатель бюджетных средств
|
Регулирует (администрирует)
|
Хозяйствует
|
Устанавливает задания
|
Исполняет задания
|
Контролирует
|
Отчитывается
|
Планирует
|
Реализует планы
|
Надо указать на то, что БК РФ при определении участников бюджетного процесса и их полномочий не оперирует понятием «юридическое лицо» и не указывает на применение норм Гражданского Кодекса РФ к названным бюджетным правоотношениям.
§10. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ
Бюджетный процесс в муниципальном образовании – это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, утверждению и исполнению бюджета, контролю за его исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Бюджетный процесс осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. Организация бюджетного процесса во многом зависит от распределения бюджетных полномочий в муниципальном образовании и структуры органов местного самоуправления (в том числе внутренней структуры администрации). Несмотря на разграничение бюджетных полномочий все стадии бюджетного процесса должны осуществляться при тесном взаимодействии всех его участников.
Грамотно построенный бюджетный процесс должен исходить из тщательно организованного стратегического и финансового планирования развития территории. Цели, обозначенные в виде приоритетов развития муниципального образования, закрепляются нормативно в решениях органов местного самоуправления (расходные обязательства) и обеспечиваются приоритетным финансированием. Поэтому отправным пунктом бюджетного процесса является формирование стратегии муниципального образования. На ее основе осуществляется подготовка всех необходимых бюджетных документов и принятие бюджетных решений. Рационализация системы муниципальных финансов должна опираться на точные и логически выверенные результаты стратегического анализа и диагностики ситуации.
Выделяются следующие этапы бюджетного процесса:
разработка прогноза социально-экономического развития территории;
определение приоритетов на очередной год и среднесрочную перспективу;
составление среднесрочного финансового плана (или перспективного финансового плана);
формирование реестра расходных обязательств (действующих и принимаемых), установление стандартов, нормативов;
формирование проекта бюджета;
проведение публичных слушаний проекта бюджета;
утверждение бюджета;
исполнение бюджета (включая мониторинг бюджетной результативности расходов бюджетополучателей, проведение аудита бюджетной эффективности);
подведение итогов исполнения бюджета (включая формирование Доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования).
Составлению собственно проекта бюджета предшествует разработка прогноза социально-экономического развития территории – документа, содержащего прогноз значений показателей, характеризующих тенденции в социальной сфере и экономике муниципального образования. Прогноз социально-экономического развития муниципального района (городского округа) разрабатывается на период не менее трех лет. Прогноз социально-экономического развития поселений разрабатывается на очередной финансовый год либо на очередной финансовый год и плановый период.
Прогноз составляется на основании данных государственных и муниципальных статистических наблюдений. Для сбора муниципальных статистических данных требуется утвердить программу муниципальных статистических работ. Разработку прогноза и сбор статистических данных осуществляет местная администрация.
Следующим этапом бюджетного процесса является определение приоритетов муниципальной деятельности на очередной год и среднесрочную перспективу с учетом прогнозируемых тенденций в муниципальном образовании. Эту работу должен выполнить представительный орган на основании консультаций (выявления мнения) с населением.
Формирование (ведение) реестра расходных обязательств (действующих и принимаемых), установление муниципальных стандартов, нормативов бюджетных расходов базируется на выработанных приоритетах. Как уже отмечалось, расходные обязательства и муниципальные минимальные стандарты в основном устанавливаются представительным органом. Реестр же расходных обязательств формирует и ведет местная администрация. При недостаточности доходов местного бюджета на финансирование всех расходных обязательств задачей представительного органа является определить приостанавливаемые (отменяемые) расходные обязательства и принять соответствующие решения.
Еще одним документом, необходимым для подготовки проекта бюджета является среднесрочный финансовый план. Под среднесрочным финансовым планом муниципального образования понимается документ, содержащий основные параметры местного бюджета. Среднесрочный финансовый план ежегодно разрабатывается по форме и в порядке, установленным местной администрацией. Проект среднесрочного финансового плана представляется в представительный орган одновременно с проектом бюджета. Утвержденный среднесрочный финансовый план муниципального образования должен содержать следующие параметры:
прогнозируемый общий объем доходов и расходов бюджета и консолидированного бюджета муниципального района;
объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;
распределение в очередном финансовом году и плановом периоде между поселениями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (для муниципального района);
нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты поселений, устанавливаемые (подлежащие установлению) муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных районов (для муниципальных районов);
дефицит (профицит) бюджета;
верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода).
После проведения всех вышеназванных подготовительных операций местная администрация осуществляет формирование проекта бюджета. Доходы бюджета прогнозируются в условиях действующего на день внесения проекта решения о бюджете в представительный орган законодательства и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджета.
Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие внесение изменений в нормативные правовые акты о налогах и сборах, принятые после дня внесения в представительный орган проекта решения о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), приводящие к изменению доходов (расходов) бюджетов бюджетной системы РФ, должны содержать положения о вступлении в силу указанных нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом.
Расходы бюджета включаются в проект только на основании реестра расходных обязательств. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.
Подготовленный проект бюджета вносится Главой администрации в представительный орган в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года. Одновременно с проектом решения о бюджете в представительный орган представляются:
основные направления бюджетной и налоговой политики;
предварительные итоги социально-экономического развития муниципального образования за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития МО за текущий финансовый год;
прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;
прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;
пояснительная записка к проекту бюджета;
методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;
верхний предел муниципального долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);
проект программы внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
проекты программ муниципальных гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);
оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;
предложенные представительными органами, органами муниципального финансового контроля, созданными представительными органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;
иные документы и материалы.
По подготовленному проекту бюджета представительный орган назначает и проводит публичные слушания.
Основной целью этапа рассмотрения и утверждения бюджета является принятие согласованного решения по бюджету. Поэтому в обсуждении проекта бюджета должны участвовать все заинтересованные лица. Обычно проект бюджета рассматривается в комиссиях и комитетах представительного органа. Контрольный орган дает на проект официальное заключение. Порядок и процедуры рассмотрения и утверждения бюджета могут существенно различаться в разных муниципальных образованиях и регламентируется муниципальными правовыми актами (Устав муниципального образования и принятые в соответствии с ним решения представительного органа). По результатам рассмотрения проект бюджета и документы к нему либо направляются на доработку, либо принимается решение об утверждении бюджета. Принятое решение подлежит опубликованию.
Следующий наиболее длительный этап бюджетного процесса - исполнение бюджета. Представительный орган не может вмешиваться в данный процесс и не имеет права на данном этапе распоряжаться средствами местного бюджета, кроме средств на финансирование представительного органа. Однако порядок исполнения бюджета регулируется представительным органом в Уставе муниципального образования.
Как уже отмечалось, в РФ введено казначейское исполнение бюджета. Муниципальное образование может выбрать один из двух вариантов проведения и учета операций по выплатам из местного бюджета органами Федерального казначейства49. В процессе исполнения бюджета необходимо проводить мониторинг бюджетной результативности бюджетополучателей, проводить аудит бюджетной эффективности.
По результатам исполнения бюджета каждый участник бюджетного процесса в пределах своей компетенции готовит бюджетную отчетность и проводит анализ деятельности подведомственных ему структур. В состав документов бюджетной отчетности в соответствии с требованиями ст. 264.1 БК РФ включаются: отчет об исполнении бюджета; баланс исполнения бюджета; отчет о финансовых результатах деятельности; отчет о движении денежных средств; пояснительная записка. В пояснительной записке должен содержаться анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении муниципального задания и (или) иных результатах использования бюджетных ассигнований. Указанные данные в части использования бюджетных ассигнований и выполнения муниципального задания соответствуют требованиям к Докладам о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования, установленным на федеральном уровне. Они включают: цели, задачи и показатели деятельности; расходные обязательства и формирование доходов; бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность; распределение расходов по целям, задачам и программам; результативность бюджетных расходов.
|
