1.4.2 Анализ эффективности исполнения основных положений Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федерального закона «О техническом регулировании» и принятых подзаконных актов
1. Общие положения об эффективности законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и законодательства в области технического регулирования
Эффективность действия права – это меры (степень) достижения правовых целей действующего законодательства в соответствующих сферах правового регулирования. Показатель эффективности действующего права представляет собой соотношение между последствиями реализации норм законодательства (т.е. результатами их действия) и правовыми целями этих норм.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 261-ФЗ) целью данного закона является создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
Представляется, что достижение данной общей цели Закона № 261-ФЗ не может быть объективно измерено. В этой связи в рамках Проекта предлагается основываться на частной цели государственного регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которая заключается в повышении энергетической эффективности товаров, функциональное назначение которых предполагает использование энергетических ресурсов, исключение или ограничение производства и оборота в Российской Федерации товаров, имеющих низкую энергетическую эффективность. В рассматриваемом случае таким товаром является осветительное оборудование.
Таким образом, применительно к целям Проекта эффективность исполнения основных положений Закона № 261-ФЗ может быть оценена через соотношение между последствиями реализации положений законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и законодательства о техническом регулировании и повышением энергетической эффективности осветительного оборудования, исключение или ограничение производства и оборота в Российской Федерации осветительного оборудования, имеющего низкую энергетическую эффективность.
Эффективность действующего права зависит от множества объективных и субъективных факторов – социальных, экономических, идеологических, юридических и т.д. К числу важных юридических факторов эффективности действия права относятся:
правовое качество (правовой характер) действующего законодательства;
степень его социальной обусловленности и легитимированности (учет, правовое согласование и компромисс интересов различных социальных слоев, групп и т.д.; учет общественного мнения);
уровень правосознания и юридической культуры граждан и должностных лиц;
общее состояние законности и правопорядка в обществе, особенно в сфере правоприменительной деятельности.
Правовое качество законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и законодательства о техническом регулирования в рамках Проекта может быть оценено на основе анализа качества его юридико-технического исполнения и его направленности на решение соответствующих проблем правовыми средствами.
2. Эффективность структуры и системы законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и законодательства в области технического регулирования
По сравнению с ранее действовавшем Федеральным законом от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении» новый Закон № 261-ФЗ принят в принципиально иной парадигме и содержит концептуально отличающиеся подходы к правовому регулированию и построению системы законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности. Существенным отличием является установление конкретных требований в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, сроков их исполнения и ответственности за их нарушение.
В то же время юридико-техническое воспроизведение правовых требований в Законе № 261-ФЗ произошло с нарушением общепринятых подходов к разработке законодательных актов. Это выражено в том, что большинство требований закона, имеющих конкретные сроки исполнения и характер переходных положений, в том числе требования в области запрета оборота ламп накаливания, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения, и требования к указанию информации о классе их энергетической эффективности приведены в основной части Закона № 261-ФЗ. Их нахождение в основной части Закона № 261-ФЗ затрудняет его восприятие и препятствует эффективному применению соответствующих правовых норм.
В целях повышения качества юридико-технического исполнения Закона № 261-ФЗ и обеспечения стабильности правового регулирования необходимо внести изменения и дополнения в соответствующие правовые положения таким образом, чтобы все переходные положения Закона № 261-ФЗ были сгруппированы в отдельной статье, тогда как основная часть закона содержала только целостные положения, инвариантные временным рамках их исполнения.
Кроме того, о непоследовательном изложении правового материала в Законе № 261-ФЗ в части требований к осветительным устройствам, электрическим лампам, используемым в цепях переменного тока в целях освещения, свидетельствует также наличие данных правовых положений, имеющих один и тот же предмет регулирования, в различных статьях Закона № 261-ФЗ. Так в соответствии с частью 6 статьи 48 Закона № 261-ФЗ требования к осветительным устройствам, электрическим лампам, используемым в цепях переменного тока в целях освещения, должны быть установлены Правительством Российской Федерации до 1 марта 2010 года. При этом с 1 июля 2010 г. к обороту на территории Российской Федерации не допускаются осветительные устройства, электрические лампы, не соответствующие указанным требованиям. Однако вопросам обеспечения энергетической эффективности при обороте товаров посвящена статья 10 Закона № 261-ФЗ, где в соответствии со структурой закона и должны были бы содержаться соответствующие положения.
В этой связи необходимо пересмотреть соответствующие правовые положения, посвященные вопросам установления требований к осветительным устройствам, электрическим лампам, используемым в цепях переменного тока в целях освещения, а также их размещение в структуре Закона № 261-ФЗ.
Кроме того, в настоящее время происходит существенное преобразование структуры законодательства в области технического регулирования. Оно заключается к переходу от национальной системы технического регулирования к наднациональной, который в очередной раз меняет применяемую на территории Российской Федерации систему технического регулирования. Данные преобразования могут существенным образом отразиться и на законодательстве об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, отдельные положения которого, связанные с установлением технических требований, в том числе, к осветительным устройствам и электрическим лампам, могут вступить в противоречие с актами международного права и в этой связи утратить силу.
Россия стремится обеспечить выход отечественной продукции на внешние рынки на условиях, которые максимально устраивали бы российских товаропроизводителей. Это в свою очередь обуславливает необходимость открытия внутреннего российского рынка для свободной конкуренции, а также приведения отечественного законодательства в соответствии с международными требованиями. Принятие Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Закон № 184-ФЗ) стало значительным шагом на этом пути.
Основная цель Закона № 184-ФЗ заключалась в создании двухуровневой системы нормативно-технических документов: технических регламентов, содержащих в основном обязательные требования безопасности, и документов в области стандартизации, прежде всего национальные стандарты, содержащие требования к качеству. За время действия Закона № 184-ФЗ уровень нормативного правового акта, которому должен был соответствовать технический регламент, последовательно снижался с федерального закона, сначала до уровня постановления Правительства Российской Федерации и затем до уровня нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. В настоящее время для технического регламента допустимы все три возможных уровня его принятия.
В соответствии с частью 12 статьи 7 Закона № 184-ФЗ распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. № 1421-р была утверждена Программа разработки технических регламентов, которая ежегодно уточнялась. В таблице № 5 к данной Программе был приведен перечень технических регламентов, обеспечивающих формирование Единого экономического пространства Республики Белоруссия, Республики Казахстан и Российской Федерации, принимаемых международными соглашениями, в число которых также вошел технический регламент «О требованиях энергетической эффективности бытовых, иных энергопотребляющих устройств и их маркировки. Ответственным за разработку регламента был определен Минпромторг России. Срок разработки – март 2011 г.
Однако в рамках формирования Таможенного союза идет последовательное формирование единой для трех государств системы технического регулирования. При этом 19 декабря 2009 г. решением Президентов государств-членов Таможенного союза определена задача по созданию уже к 2012 г. единого экономического пространства.
В последние годы в рамках Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) была сформирована нормативная правовая база в области технического регулирования, в которую входят Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств-членов Евразийского экономического сообщества от 24 марта 2005 г. и Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г. и некоторые другие международные соглашения.
Ключевым итогом работы данных международных объединений в сфере технического регулирования стало подписание Соглашения от 18 ноября 2010 г. «О единых принципах и правилах технического регулирования Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации» (далее – Соглашение).
В части 2 статьи 4 Соглашения прямо указано, что одной из целей разработки и принятия технических регламентов Таможенного союза является обеспечение энергетической эффективности и ресурсосбережения. При этом согласно части 3 статьи 4 Соглашения в техническом регламенте Таможенного союза также могут содержаться требования к терминологии, упаковке, маркировке, этикеткам и правилам их нанесения.
В соответствии с частью 1 статьи 3 Соглашения в целях формирования нормативной правовой базы Таможенного союза в области технического регулирования Стороны формируют единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза. При этом согласно части 4 статьи 3 Соглашения Стороны не допускают установление в своем законодательстве обязательных требований в отношении продукции, не включенной в единый перечень.
Данные обстоятельства послужили одной из причин признания утратившим силу распоряжения Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. № 1421-р, которым утверждена Программа разработки технических регламентов (распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 января 2011 г.№ 86-р).
В соответствии с частью 2 Соглашения технические регламенты Таможенного союза будут иметь прямое действие на таможенной территории Таможенного союза. При этом согласно части 3 статьи 5 Соглашения со дня вступления в силу технического регламента Таможенного союза на территориях Сторон соответствующие обязательные требования, установленные законодательствами Сторон, не применяются. При этом Соглашение не указывает, что речь идет только об актах технического регулирования Сторон, что позволяет распространить эти требования и на технические нормы, установленные в иных нормативных правовых актах. Последнее характерно для системы подзаконных актов, которые принимаются во исполнение Закона№ 261-ФЗ.
Тем не менее, в части 5 статьи 4 Соглашения сделано изъятие, согласно которому в технических регламентах Таможенного союза могут содержаться специфические требования, отражающие особенности, связанные с климатическими и географическими факторами Сторон или технологическими особенностями, и действующие только на территориях Сторон.
Важнейшим положением Соглашения является передача полномочий по принятию, корректировке и отмене технических регламентов наднациональному органу – Комиссии Таможенного союза. Она же должна взять на себя функции по координации действий стран-участниц в области технического регулирования.
На Комиссию возлагаются в частности следующие функции:
утверждение единого перечня и порядка его ведения;
утверждение планов (программ) разработки технических регламентов Таможенного союза;
принятие, внесение изменений и отмена технических регламентов Таможенного союза;
установление порядка разработки, принятия, внесения изменений и отмены технических регламентов Таможенного союза.
Решением Комиссии Таможенного союза от 18 ноября 2010 г. № 456 «О проектах документов в сфере технического регулирования Таможенного союза» были утверждены План мероприятий по реализации Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации, Положение о порядке разработки, принятия, внесения изменений и отмены технического регламента Таможенного союза, График разработки первоочередных технических регламентов Таможенного союза.
Так срок разработки проекта Единого перечня продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза, был определен февралем 2011 года. Ответственным за разработку была определена Республика Казахстан.
При этом в отличие от Программы разработки технических регламентов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. № 1421-р, в Графике разработки первоочередных технических регламентов Таможенного союза соответствующего поручения о разработке технического регламент Таможенного союза в области установления требований энергетической эффективности бытовых, иных энергопотребляющих устройств и их маркировки не содержится.
Таким образом, действие большинства технических требований, установленных Законом № 261-ФЗ и принимаемых в его исполнение подзаконных актов, во многом будет зависеть от содержания Единого перечня продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза и планов (программ) разработки технических регламентов Таможенного союза, утверждаемых Комиссией Таможенного союза.
Поскольку соглашения Таможенного союза в области технического регулирования и акты, принимаемые Комиссией Таможенного союза в данной области, обладают прямым действием на территории Российской Федерации, то Закон № 184-ФЗ, как акт, обладающий меньшей юридической силой, постепенно утрачивает свою роль как базового акта Российской Федерации в области технического регулирования. Соглашение вступит в силу на территории Российской Федерации после его ратификации. Проект соответствующего федерального закона уже разработан и вывешен для общественной экспертизы на сайте Минпромторга России.
Как правовые, так и технические требования наиболее действенны в условиях консервативных систем, тогда как системные преобразования, как правило, приводят к их дезорганизации и понижению эффективности. Однако о практической эффективности создаваемой в настоящее время новой наднациональной системы технического регулирования говорить пока преждевременно.
3. Эффективность принципов правового регулирования в области оборота осветительного оборудования
Одним из фундаментов эффективного правового регулирования служат правовые принципы, на основе которых должна выстраиваться система законодательства и соответствующие ей правовые положения. В статье 4 Закона № 261-ФЗ приведен перечень принципов правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, которые, в действительности, таковыми не являются. Большинство из приведенных принципов отражает лишь техническую направленность правового воздействия (эффективное и рациональное использование энергетических ресурсов, системность и комплексность проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, использование энергетических ресурсов с учетом ресурсных, производственно-технологических экологических и социальных условий и т.д.). Данные принципы не могут служить основой и фундаментом для развития законодательства, поскольку они не имеют правового содержания, не определяют ни методы, ни формы правового регулирования соответствующих отношений.
|
