Формирование модели самообучающегося федерализма в условиях административной реформы
Скачать 263.19 Kb.
|
Коньков А. Е. Формирование модели самообучающегося федерализма в условиях административной реформы Российский федерализм и региональная политика Дискуссии о характере отношений между центром и территориями Российского государства велись всегда – на протяжении всего процесса становления и развития отечественной общественно-политической мысли. Россия всегда была территориально крупным государством, что обуславливало активную региональную политику: постоянный поиск новых, наиболее соответствующих данной политической реальности форм управления регионами страны, призванных как обеспечить устойчивость и целостность государства, так и способствовать наиболее эффективному развитию отдельных земель. Первые годы нового XXI века характеризовались в России периодом активной реализации крупных институциональных реформ, призванных повысить эффективность как государственного управления в целом, так и конкретных аспектов публичных отношений между властью и гражданами. Это административная, судебная, бюджетная реформы, реформа местного самоуправления, реформа по разграничению полномочий между разными уровнями власти и т. д. Все эти реформы будут рассматриваться нами в качестве единого проекта правящей политической элиты по модернизации государственного управления в России и обозначаться как масштабная и всеобъемлющая административная реформа всей системы государственного управления. Именно в таком расширительном толковании административная реформа предстаёт в качестве универсального инструмента, оказывающего воздействие на каждый элемент политической системы России, в том числе и на региональную политику – на ключевую основу единства и стабильности государства. В ходе реализации административной реформы были осуществлены значительные перемены в системе региональных отношений – изменения федерализма как их конституционной формы. Эти изменения носили во многом радикальный характер, утверждая новую парадигму отношений между центром и российскими регионами, заставляя формулировать и выстраивать новые стандарты федеративного устройства. Не все приняли эти стандарты – многие исследователи, как и действующие политические акторы оценили произошедшее как откат от реального федерализма и переход к унитарному государственному устройству. Представляется, что, несмотря на всю противоречивость результатов административной реформы, последняя позиция является излишне консервативной и не отражает реальных политических процессов. На наш взгляд, произошедшие преобразования, во-первых, привели воспринятую извне формальную модель федеративного устройства государства в соответствие с российскими традициями и реалиями, имевшими место в тот период. Во-вторых, новые меры наполнили эту форму действующими содержательными отношениями, придали ей динамику и возможность самостоятельного развития – самообучаемость, что представляется важнейшим достижением административной реформы и серьёзным шагом на пути к устойчивости и стабильности отечественной системы государственного управления. Российский федерализм как самообучающаяся система Весь период эволюции федерализма в России есть период интенсивных изменений, период формирования новых институтов, период зарождения и дальнейшего развития элементов внутри системы. Причём если образование первых элементов – таких как заключение Федеративного договора, принятие новой Конституции, формирование изначальных управленческих структур и их персональный состав – было продуктом деятельности акторов иных систем: Верховного Совета РСФСР, структур бывшей КПСС (прежде всего, её областных и краевых комитетов), консультантов международных организаций, то в последующем названные элементы жили уже собственной жизнью и изменяли систему в соответствии со своими представлениями, т. е. система развивалась уже самостоятельно, своими внутренними силами, под действием собственных элементов – система обучалась, вернее даже, самообучалась: становилась другой в результате накопления нового опыта, новых знаний. При этом самообучение в данном случае осуществляется хоть и стихийно (в том смысле, что не запрограммированно), но не без некой определённой целесообразности. Ключевой динамической особенностью самообучающегося федерализма и России как самообучающейся федерации может быть названо перманентное инкрементальное изменение соответствующих федеративных институтов в целях обеспечения устойчивости политической системы на случай возникновения внешних или внутренних угроз по мере их выявления. В содержательном плане развитие федерализма в России демонстрирует поиск наиболее соответствующих традициям и реалиям отечественного государственного строительства форм существования и функционирования каждого из аспектов модели, рожденной политической мыслью иной традиции. Все классики учения о федерализме от Й. Альтузиуса и отцов-основателей США до Д. Элейзера1 являлись представителями западной политической философии и описывали федеративные отношения как активный двусторонний процесс, инициаторами которого выступают сами отдельные территории, желающие образовать единую политическую общность, но при этом сохранить свою самостоятельность в определённых сферах. Очевидно, что природа федерализма в России носит совершенно другой характер. Само понятие федеративных отношений применительно к России синонимично понятию центр-периферийных отношений – отношений между экономически развитым активным политическим центром и движущимися в определяемом им фарватере периферийными регионами. Периферия является поставщиком, источником ресурсов для федерального центра: и природных, и людских, и материальных. Периферия в большинстве своём пассивна. Центр активен. Это потребитель периферийных ресурсов: он стягивает всё самое лучшее, что есть в стране, перерабатывает и на выходе выпускает продукт: управленческий, технологический, социальный. Этот продукт по природе своей инновационен – он представляет собой нечто новое для страны и общества. И, в свою очередь, потребителем этих инноваций является уже периферия: теперь она последовательно воспринимает, распространяет, интегрирует в свою практику продукт центра. Регионы в России, даже став субъектами федерации, не ушли от такой схемы отношений, они не утратили и вряд ли утратят в ближайшей перспективе положение политической периферии относительно федерального центра. Важно подчеркнуть, что такова российская политическая традиция: подобная структура взаимодействия не характерна для классической теории федерализма. Российский опыт – это ситуация, при которой фактически унитарное партийно-государственное образование в одностороннем порядке преобразовалось и предоставило своим частям мандат на построение собственной государственности. Тем самым регионы были просто поставлены перед фактом, что они теперь субъекты федерации со всеми вытекающими последствиями. Несмотря на то, что любое государство, любое публично-правовое образование всегда находится в процессе эволюции и так или иначе с разным темпом меняется во времени, самообучающимся федерализмом следует признать такую политическую систему, в которой федеративная организация власти является относительно новой и возникает в ходе модернизации в результате некого сознательного акта (заключение договора, принятие новой конституции или законов, проведение референдума). Такая ремарка необходима для обоснования различия подходов к оценке институциональных изменений в странах с разным опытом федерализма: если в системах, где федерализм на протяжении многих десятилетий, а то и столетий доказал свою эффективность, любые преобразования сложившейся модели вызывают обоснованные подозрения, то в «молодых» федерациях изменения не просто оправданны – они необходимы для скорейшей нормализации, «диффузии» системы. Переходный характер государства априори подразумевает возможность проб и ошибок, и чем больше их будет – тем быстрее будет завершено формирование полноценной и легитимной системы управления. Основной задачей государства при построении системы самообучающегося федерализма является закрепление базовой матрицы федеративных отношений, которая могла бы обеспечивать воспроизводство данной формы территориальной организации власти. Определение соответствующих этой матрице основополагающих институтов является отдельной теоретической проблемой. В основе федеративной организации всегда лежит дуализм – дуализм власти, дуализм институтов, дуализм обязательств. В одних федерациях за одно и то же преступление в разных территориях может быть назначено совершенно несоизмеримое наказание, в других же такое невозможно: действует единый уголовный закон. В одних федерациях их субъекты обладают суверенитетом, в других – не обладают. В одних федерациях главы территорий избираются напрямую населением, в других – не избираются. Мировая практика выработала огромное множество страновых особенностей федеративной организации государства. Именно поэтому ключевым отличием федерализма от унитаризма следует признать то, что можно было бы назвать именно дуализмом или вертикальным разделением властей, т. е. наличием на одной и той же территории как минимум двух уровней, двух центров государственной1 власти с собственной – как правило, не пересекающейся компетенцией. И, как следствие, наличие двух политик, когда «возникают два типа, два уровня политики: один – центральная политика, а другой – региональная политика»2. Федерализм как метод, как форма государственного управления увязывается, таким образом, с принципом разделения властей. Классическое разделение властей – на исполнительную, законодательную и судебную ветви – есть разделение горизонтальное, которое делит единую публичную власть по сферам приложения. Федерализм же дополняет эту модель вертикальным разделением властей, т. е. по уровням, центрам приложения власти: по территориальным, этнонациональным и другим основаниям. В этом, вероятно, и заключается суть федерализма, его фундаментальный признак, отличие от иных государственных форм. Когда говорят о других признаках федерации, то чаще всего имеют в виду факультативные категории либо особенности той или иной федеративной модели, но никак не общие черты данной формы территориальной организации власти. Иными словами, «чтобы сказать – федеративное государство или нет, достаточно уточнить факт наличия в нем одной или двух систем государственной власти. И всё. Остальное надуманно»1. Что же касается самого наполнения отношений между властями федерального и регионального уровней и проведения оптимального разграничения властных полномочий – непосредственной сущности национального федерализма, то это есть предмет эволюции конкретного государства, его политической системы – это есть предмет его самообучения. Здесь возможны любого рода вариации как прецедентных методов из опыта других федераций, так и новых форм взаимодействия, возникших в данной конкретной стране. В конечном счёте, любая государственная форма (и федерализм в том числе) – это не набор догматов, в которых необходимо свести воедино букву и дух тех или иных принципов, а это широкое пространство возможного функционирования политической системы, ограниченное принципиальными институтами организации власти, – в данном случае её территориальной проекции. Налицо формирование в России собственной, соответствующей своим традициям и реалиям, национальной модели федерализма – модели, сочетающей рождённую в иной политической культуре форму политико-территориального устройства с отечественным содержанием центр-периферийного взаимодействия. Очевидно, что, осуществляя транзит от длительно доминировавшей тоталитарной модели к новому демократическому обществу и, как следствие, воспринимая извне готовые институциональные формулы, Россия, тем не менее «нуждается в собственном историческом опыте в области федерализма и строительства системы государственной власти всех уровней»2. Этот исторический опыт и продолжает восполняться в ходе реформ последних лет – в частности, реформы административной. Федерализм в условиях административной реформы В контексте взаимного влияния мы можем выделить, с одной стороны, инструменты административной реформы, которые воздействуют на модель центр-периферийного взаимодействия, а с другой стороны – механизм центр-периферийных отношений, который изменяет интерпретацию и, как следствие, результативность административной реформы по мере её распространения по стране. Инструменты, имеющиеся в арсенале административной реформы, которые оказывали и продолжают оказывать форматирующий эффект на федеративную систему, условно могут быть разделены на инструменты стимулирования и инструменты принуждения. Оба они работают на основную цель реформы – повышение эффективности государственного управления в стране. Инструменты стимулирования – это разного рода бюджетные фонды, программы, средства, направляемые в те регионы, которые обеспечат нужные показатели эффективности в тех или иных отраслях. Например, фонд реформирования региональных и муниципальных финансов1, конкурс по отбору высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы2, фонд реформирования ЖКХ3. Конкурс на распределение средств из федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов проводится в России с 2002 года. Примечательно, что изначально в качестве отдельного направления реформирования как необходимого условия предоставления субсидий регионам и муниципальным образованиям выступали мероприятия административной реформы4. Однако с 2007 года – после того, как возник отдельный конкурс по отбору высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы, административная реформа была исключена из перечня мероприятий, необходимых при получении средств из фонда реформирования финансов. Что касается фонда содействия реформированию ЖКХ, то и он, будучи образованным совсем недавно, также уже успел подтвердить эффективность введения стимулирующих механизмов: многие регионы активно включились в процесс борьбы за его ресурсы. Инструменты принуждения – это учреждённые или модернизированные в последние 8 лет институты, призванные обеспечить безусловное выполнение задач, поставленных на федеральном уровне (в том числе по реализации федеральных реформ). По большому счёту инструментом принуждения является пресловутая вертикаль власти, которая является очевидным наследием второго президента России. Среди основных её элементов мы можем выделить, во-первых, систему формирования органов, осуществляющих центр-периферийные отношения (к ним относятся полпреды, губернаторы, Совет Федерации, Госсовет). Во-вторых, вовлечение всей региональной элиты в партию власти и влияние на реализацию федеральных задач через механизм партийной лояльности. В-третьих, процесс укрупнения регионов. Как видно, государство сегодня обладает достаточными инструментами, задействование которых позволит региональным элитам проявить гибкость и обеспечить выполнение поставленных перед ними целей. Наличие подобных инструментов является особенностью нынешнего исторического момента и носит, вероятно, временный характер. Обсуждать возможность использования этого момента сегодня позволяет практика последовательного принятия действующей властью радикальных с точки зрения «консервации» федеративных отношений решений – решений, принятие которых требует не только определённых социально-экономических предпосылок, но и наличия твёрдой политической воли. Так, наверное, наиболее ощутимым и общественно значимым решением явилась отмена прямых выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации – губернатора, главы администрации, президента республики – и введение нынешней процедуры наделения соответствующими полномочиями региональными парламентами по представлению президента страны. Чтобы наиболее объективно оценить место этого решения в процессе административно-федеративного реформирования, необходимо проследить его предысторию, а именно как сама процедура легитимации региональных лидеров зарождалась и изменялась в ходе новейшей российской истории. До распада Советского Союза во главе каждого российского региона (как краёв и областей, так и автономных республик) стоял своеобразный структурный «триумвират»: обком КПСС, областной совет и областной исполнительный комитет1. Депутаты областного совета избирались населением и, в свою очередь, выбирали себе председателя и назначали исполнительный комитет. Однако основная власть в регионе фактически принадлежала областному комитету КПСС и его первому секретарю, утверждаемому в ЦК. После разрушения партийной вертикали власть естественным путем перешла к советам, а после распада советской системы – к исполнительным комитетам, которые повсеместно стали переименовываться в администрации или региональные правительства. В большинстве республик появились посты президентов, которые стали выборными – где-то напрямую населением, а где-то и региональными представительными органами. Все эти особенности закреплялись в местных конституциях. В 1991 году – ещё до заключения Федеративного договора – был принят закон РСФСР «О выборах главы администрации», устанавливавший |
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... ... | | Доклад о совершенствовании государственного управления на основе... В то же время в рамках административной реформы ощущается недостаток информационных механизмов достижения поставленных ею задач |
 | Осуществление экспертной поддержки проведения мероприятий в рамках... Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Национальный исследовательский... | | Задачи: рассмотреть основные предпосылки административной реформы Административное право России: учебно-методический комплекс по направлению: 030500 – «Юриспруденция», по специальности: 030501 –... |
| Пояснительная записка к проекту Закона Тюменской области «О внесении... Ений ряда статей действующего Кодекса Тюменской области об административной ответственности, а также упорядочения привлечения к административной... | | Понятие услуги государственной, общественной «государственная услуга» появилось в России в процессе проведения административной реформы [1,2,3,]. В правовом государстве, гражданском... |
| Справка Мфц в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства... | | Товароведение товаров однородных групп Товар как объект коммерческой деятельности, особенности его обмена в условиях административной и рыночной экономики |
| Комментарий к фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в рф" В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации... | | Мониторинг событий третья декада июля 2005 г Тем самым закладывается такой маховик инфляции, который понизит благосостояние любого гражданина. Есть признаки и продолжения административной... |
| Примерные темы рефератОВ Совершенствование деятельности территориальных органов мвд россии в условиях продолжения реформы | | Доклад Власовой А. П. на заседании Межведомственной комиссии по проведению... «О результатах оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Коми и органов местного самоуправления... |
| Лабораторная работа № 1 Формирование модели функционирования программного... Научиться формировать диаграммы вариантов использования (use case diagram) и диаграммы кооперации для формирования модели процесса... | | «Россия накануне отмены крепостного права». (Слайд №4) Содержание: Биография и личность Александра II, причины крестьянской реформы, процесс подготовки реформы |
| Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Трехуровневая система организации бд. Модели данных. Классификация моделей данных. Семантические модели данных. Модель полуструктурированных... | | Совершенствование организационных структур администраций городов... В соответствии с приказом Минздравсоцразвития России от 7 июля 2007 года №402 19-21 октября в г. Москве состоялся III всероссийский... |
