Формирование модели самообучающегося федерализма в условиях административной реформы
Скачать 263.19 Kb.
|
| возможность избрания руководителей регионов напрямую населением. Формально этот закон продолжал действовать до его отмены в 1999 году. Однако в 1993 году был принят Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации». Согласно этому Закону, главы субъектов Российской Федерации (не республик) стали назначаться Президентом страны по согласованию с советом народных депутатов края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. В 1994 году был издан Указ Президента «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации», которым уже устанавливалось назначение на должность и освобождение от должности руководителей субъектов федерации (вновь за исключением республик), равно как и применение к ним мер дисциплинарной ответственности указами Президента по представлению, как ни странно, председателя Правительства Российской Федерации – об этом сегодня уже мало кто вспомнит. Кстати, формально, названный Закон «О порядке назначения на должность…» в части, касающейся администраций субъектов Российской Федерации, так никто никогда и не отменял, и он остаётся действующим до сих пор. Фактически же, Закон утратил силу с принятием федерального закона от 5 декабря 1995 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в котором устанавливалась необходимость завершения выборов глав исполнительных органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации не позднее декабря 1996 года. В 1999 году был принят уже фундаментальный и более полный Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в который, тем не менее, позднее вносились неоднократные изменения. Первые редакции Закона устанавливали необходимость избрания руководителя региона путём всеобщих прямых выборов. Данная норма действовала до 2004 года, пока не был закреплён действующий ныне порядок наделения полномочиями высшего должностного лица законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента страны. Практика оказалась ещё богаче. Так, ряд российских республик (Удмуртия, Алтай, Хакасия) долгое время – вплоть до 2000 года – практиковали парламентскую модель управления, при которой основная часть полномочий находилась не у высшего должностного лица региона, а у местного парламента. Несмотря на указанную выше норму закона «О порядке формирования Совета Федерации…», по которой с началом 1997 года в России не должно было остаться ни одного назначенного главы региона, в Карачаево-Черкесской республике, например, первые выборы местного президента состоялись только в 1999 году, а в Дагестане так ни разу и не было всенародно избранного руководителя – первый президент здесь появился в 2006 году – уже по новой системе наделения полномочиями. Хотя отмена губернаторских выборов и признаётся наиболее важной составляющей региональной политики России в ходе административной реформы, ей предшествовали не менее значимые меры. В 2000 году был изменён порядок формирования Совета Федерации, в результате чего губернаторы и руководители региональных парламентов перестали входить в верхнюю палату Федерального Собрания и были заменены в ней своими представителями. Президент тогда же получил право отстранять от должности высших должностных лиц и распускать законодательные органы власти субъектов Российской Федерации в случае нарушения ими федерального законодательства. Это были первые меры по введению ответственности руководителей регионов: до этого, будучи членами Совета Федерации, все они автоматически обладали парламентской неприкосновенностью. Были образованы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента, основной задачей которых стало наблюдение за политикой, проводимой местными элитами на различных территориях России, и приведение её в соответствие с политикой федеральной. Всё это было началом систематизации и «кодификации» государственного управления в России, необходимых для выявления основных проблем, постановки целей и задач последующих преобразований. Думается, именно этого – чёткого обоснования дисфункций действующих процедур управления в стране – не хватало попыткам инициирования административной реформы, имевшим место во второй половине 1990-х гг., для превращения их в конкретные действия властей. Через некоторое время в том же 2000 году Указом Президента России был образован Государственный совет, вобравший в себя всех высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Несмотря на изначально совещательный характер нового органа, он превратился в эффективный институт отработки и «обкатки» новых проектов решений федеральной власти на предмет их выполнимости и реализуемости на местах. Именно через Государственный совет стало возможным осуществление согласования с регионами тех политических позиций, которые впоследствии отражались в мероприятиях конкретных реформ, в их нормативном содержании: федеральных законах, указах Президента, постановлениях Правительства. И как следствие, именно Государственный совет стал первым средством институциализации лояльности региональных элит федеральному центру, которая позднее закреплялась уже другими, более эффективными механизмами. Государственный совет является формальной площадкой для равноправного диалога между властями всех субъектов Российской Федерации и властью федеральной, на которой вырабатываются компромиссные решения. После совместного обсуждения и принятия таких решений редкий губернатор найдёт в себе смелость подвергать сомнению их справедливость и обоснованность. Существенным ресурсом для активного продвижения идей и задач центральной власти на местах стала и фактически признаваемая партией власти «Единая Россия». Причём не только с той точки зрения, что решения проще претворять в жизнь, когда все чиновники принадлежат к одной партии, и партийная дисциплина является дополнительным эффективным контрольным механизмом. Особое значение имеет и то, что партия для сложносоставного государства, для федерации – это ещё и способ интеграции региональных политик, она обладает своим центростремительным потенциалом. В самостоятельных государственных образованиях, коими являются субъекты федерации, природа власти исходит из интересов конкретного региона, из интересов граждан, проживающих на данной территории: именно они формируют свою власть путём выборов, именно их одобрение является, следовательно, задачей региональных властей. Однако федерация характеризуется ещё и тем, что может провоцировать конфликт интересов всего государства и интересов конкретной территории. Это может быть связано, например, с геополитическими целями страны, которые являются таковыми только в контексте всего государства, но для того или иного региона этих целей не существует постольку, поскольку субъекты федерации не занимаются внешней политикой. Однако в ряде ситуаций геополитические цели могут быть реализованы как раз только в рамках конкретного региона. Например, для России очень важно сохранять и укреплять своё присутствие на Севере и Дальнем Востоке. В этой связи государство заинтересовано, чтобы оттуда не уезжали люди, чтобы они не «голосовали ногами» против своих регионов. Поэтому в России готовятся и принимаются на разных уровнях государственные программы, крупные инфраструктурные проекты при поддержке государства, направленные на развитие северных и восточных территорий страны, на поддержку проживающих там людей, но не всегда оправданные с экономической точки зрения1. С другой стороны, жителям центральных регионов России не всегда может быть понятно, почему те блага, которые они приобретают за свой счёт, жителям других территорий предоставляются за счёт средств общего федерального бюджета, зачем осуществляется северный завоз, и на каком основании существуют территориальные коэффициенты («северные» надбавки при оплате труда). Прагматизм в регулировании центр-периферийных отношениях означает, что региональная власть по определению не должна озадачивать себя подобными проблемами – ей не интересны приоритеты всей страны, пока они не соотносятся с приоритетами региона. В подобной ситуации партия становится инструментом, который позволяет направлять, ориентировать работу руководителей субъектов федерации и региональной элиты не только на интересы своего региона, но и на интересы всей страны. Когда губернатор или депутат регионального парламента состоит в партии, он несёт ответственность не только перед своим населением, но и перед партией, которая, в свою очередь, сосредоточена на общефедеральных проблемах, ориентируется на избирателей, живущих по всей стране. Что же касается укрупнения регионов, то у этого процесса есть целый ряд преимуществ. Во-первых, объединяются ресурсные возможности укрупняющихся территорий. В первое десятилетие развития современного российского федерализма у нас не было «ни одного инструмента, целенаправленно работающего на экономический рост в пространственном аспекте»1. Укрупнение регионов таким инструментом становится. Во-вторых, увеличиваются демографические возможности объединяющихся субъектов федерации. В-третьих, объединение регионов позволяет уменьшить бюрократическую нагрузку, что является одним из очевидных составляющих эффектов административной реформы. В-четвёртых, укрупнение регионов является удобным юридическим механизмом для того, чтобы решить парадоксы федеративного деления, унаследованные современной Россией у прежней советской системы и лежащие сегодня «мёртвым грузом» в конституционном пространстве страны. Например, такой, что, несмотря на заявленное в преамбуле Конституции равноправие народов, до недавнего времени оно напрямую нарушалось в федеративной структуре государства. В состав Российской Федерации входили одновременно три субъекта, в которых политическая автономия предоставлялась бурятскому народу. Это республика Бурятия, Агинский Бурятский автономный округ и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Сегодня осталась одна Бурятия. Таковым оказалось проявление административной реформы в региональной политике страны. Однако и центр-периферийные отношения сказались на результативности реформы. Существует мнение, что они затормозили её, однако правильнее было бы, думается, назвать это смещением акцентов, которое и проявило федеративную сущность современного состояния отношений между центром и периферий. Периферия в нашей стране пестра и разнообразна, вследствие чего невозможно установить полное единство в системе управления страной. Эффективность, привнесённая административноё реформой, проявилась в разной степени в зависимости от территории. Как было заявлено в Концепции административной реформы: «В основном административная реформа затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов»2. Иными словами, инструмент влияния центр-периферийных отношений на реформу можно обозначить как асимметричность этих отношений, асимметричность современного российского федерализма. Она проявляется, в частности, в двойственном национально-территориальном принципе федеративного деления, в разной степени финансовой зависимости субфедеральных единиц от федерального центра, в разных лоббистских возможностях регионов. Здесь же вновь можно говорить об укрупнении регионов – в том смысле, что объединяются не те, кому эффективнее, а те, кому проще (автономные округа, уже включённые по формальным основаниям в область или край, полностью входят в состав «материнских» субъектов). В результате взаимного влияния административной реформы и центр-периферийных отношений были выработаны, как представляется, определённые компромиссные механизмы, работающие одновременно и на задачи повышения эффективности федерального центра, и на стабильность и преемственность региональной политики. Во-первых, сюда может быть отнесена утверждённая Президентом система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Во-вторых, система единства электоральных целей центра и периферии, когда победа одних и тех же политических сил одинакова нужна федеральному центру и региональным элитам как на федеральных выборных кампаниях, так и на региональных и местных. В-третьих, система самостоятельного выстраивания регионами своей политики с обязательным согласованием на федеральном уровне ключевых документов – таких как региональные стратегии, региональные доклады о результатах и основных направлениях деятельности, реестры расходных обязательств регионов и т. д. Переход к нынешней процедуре наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации был наиболее ярким и выразительным элементом региональной политики последних лет, однако не окончательным. Очевидно, что одной из основных задач данного шага было обеспечение единства проводимой в стране политики, чтобы в рамках многоцелевого и многостороннего курса не оказывалось слабых звеньев в столь пёстром по территориальному составу государстве, чтобы все регионы соблюдали определённую управленческую дисциплину в процессе реализации общенациональных задач. В этой связи, помимо утверждения кадровой субординации всей вертикали исполнительной власти, необходимо было также обеспечить контролируемость этой вертикали. Следующим шагом в данном направлении должна была стать разработка универсального механизма мониторинга реализации федеральной политики на местах – механизма, который на основе общих принципов позволял бы беспристрастно оценивать общеполитическую и социально-экономическую ситуацию в регионе и создавать тем самым объективную основу и методологическое обоснование для принятия федеральным центром очередных кадровых решений в отношении того или иного субъекта федерации. Таким механизмом стало издание 28 июня 2007 года Указа Президента № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», который утвердил 43 показателя (в дальнейшем их стало 77) и установил обязанность глав регионов ежегодно составлять доклады о достигнутых значениях показателей за прошедший год и планируемых значениях на трёхлетний период. Внедрение системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации означает окончательную технологизацию процесса управления территориями, а значит, завершение встраивания центр-периферийного взаимодействия в вертикаль исполнительной власти. Административная реформа в регионах: опыт Пермского края Интересным представляется пример Пермского края, в котором была выработана и реализована собственная модель административной реформы, для которой федеральный опыт задал лишь общий вектор необходимости повышения эффективности управления1. Прежде всего, необходимо отметить, что Пермский край – первый в новейшей истории России укрупнённый субъект федерации, возникший в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Здесь же впервые была полностью реализована реформа местного самоуправления, впервые в полной мере использовано право региона устанавливать ставку налога на прибыль: сегодня в Пермском крае она самая низкая в стране – 20 %. Здесь внедряются новые методы управления здравоохранением, образованием, социальной сферой. В рамках административной реформы в Пермском крае был осуществлён переход к функционально-целевому способу организации управления2: были определены пять ключевых блоков проблем, за решение которых установлена персональная ответственность каждого из пяти заместителей председателя краевого правительства:
Для каждого блока установлена система целей и задач, определены целевые показатели. Каждый из них наделён необходимым административным ресурсом, поскольку все отраслевые органы исполнительной власти края сформированы с учётом подчинения какому-либо из названных блоков. Таким образом, вся система управления сегодня осуществляется чётко по пяти установленным направлениям, признанным приоритетными для развития данного субъекта Российской Федерации. Опыт Пермского края – это опыт самостоятельного выбора регионом новых механизмов управления в рамках реформ, осуществляемых федеральным центром, опыт мобилизации внутренних возможностей для максимизации эффективности, заявленной на федеральном уровне. Инициировав и начав реализацию собственной модели управленческой модернизации, Пермский край вошёл в 2007 году в число победителей описанного выше конкурса по отбору высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы и получил дополнительные средства из федерального бюджета для дальнейшего осуществления преобразований. В силу пространственной протяжённости России и пестроты её состава процесс реализации решений, принимаемых на федеральном уровне, проведения реформ может характеризоваться неравномерностью и неоднородностью. Если имплементация инноваций требует активности не только федерации, но и самих регионов, последние в силу своих различий с разной степенью интенсивности включаются в этот процесс. Однако, безусловно, несмотря на несовпадение темпов, само участие субъектов федерации в осуществлении реформ уже меняет их, заставляет действовать, проявлять инициативу, в чём-то перестраивать свою управленческую практику. Мероприятия, реализация которых предусмотрена административной реформой, также изменяют систему региональной власти, также заставляют её решать новые задачи. Административная реформа ориентирует элиты субъектов Российской Федерации на обеспечение открытости, прозрачности, на повышение своей эффективности. Она ставит задачи внедрения механизмов конкуренции в региональные политические системы и одновременно стимулирует их унификацию в рамках федеративного пространства. В этой связи сам факт реализации административной реформы, процесс достижения поставленных ею целей и задач означает обновление модели центр-периферийных отношений, её трансформацию, модернизацию в соответствии с новыми приоритетами. Перспективы современной региональной политики Развитие новых методов государственного управления невозможно исключительно в рамках центральной власти, без участия в этом процессе периферии. Поэтому повышение эффективности системы управления территориями является ключевой основой для наиболее полного достижения целей реформирования: центр-периферийные отношения и административная реформа стимулируют, вскрывают недостатки друг друга и тем самым обуславливают их исправление. Любые изменения, проводимые сегодня в рамках отношений центра и периферии, видоизменяют и действующую федеративную модель – в некоторой степени унитаризуя её, что вызывает, как уже подчёркивалось, много споров о дальнейшей судьбе федерации. Тем не менее, все эти изменения обосновываются стремлением улучшить, усовершенствовать систему отношений между центром и регионами – в том смысле, чтобы сделать её максимально эффективной и соответствующей требованиям времени. Федерализм в такой ситуации постепенно утрачивает значение некой |
Похожие:
 | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... ... | | Доклад о совершенствовании государственного управления на основе... В то же время в рамках административной реформы ощущается недостаток информационных механизмов достижения поставленных ею задач |
 | Осуществление экспертной поддержки проведения мероприятий в рамках... Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Национальный исследовательский... | | Задачи: рассмотреть основные предпосылки административной реформы Административное право России: учебно-методический комплекс по направлению: 030500 – «Юриспруденция», по специальности: 030501 –... |
| Пояснительная записка к проекту Закона Тюменской области «О внесении... Ений ряда статей действующего Кодекса Тюменской области об административной ответственности, а также упорядочения привлечения к административной... | | Понятие услуги государственной, общественной «государственная услуга» появилось в России в процессе проведения административной реформы [1,2,3,]. В правовом государстве, гражданском... |
| Справка Мфц в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства... | | Товароведение товаров однородных групп Товар как объект коммерческой деятельности, особенности его обмена в условиях административной и рыночной экономики |
| Комментарий к фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в рф" В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации... | | Мониторинг событий третья декада июля 2005 г Тем самым закладывается такой маховик инфляции, который понизит благосостояние любого гражданина. Есть признаки и продолжения административной... |
| Примерные темы рефератОВ Совершенствование деятельности территориальных органов мвд россии в условиях продолжения реформы | | Доклад Власовой А. П. на заседании Межведомственной комиссии по проведению... «О результатах оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Коми и органов местного самоуправления... |
| Лабораторная работа № 1 Формирование модели функционирования программного... Научиться формировать диаграммы вариантов использования (use case diagram) и диаграммы кооперации для формирования модели процесса... | | «Россия накануне отмены крепостного права». (Слайд №4) Содержание: Биография и личность Александра II, причины крестьянской реформы, процесс подготовки реформы |
| Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Трехуровневая система организации бд. Модели данных. Классификация моделей данных. Семантические модели данных. Модель полуструктурированных... | | Совершенствование организационных структур администраций городов... В соответствии с приказом Минздравсоцразвития России от 7 июля 2007 года №402 19-21 октября в г. Москве состоялся III всероссийский... |
