А. В. Оболонский мораль и право в политике и управлении
Скачать 3.06 Mb.
|
Гл.4. НА ЗАПАДНОМ ФРОНТЕ БОЛЬШИЕ ПЕРЕМЕНЫ (обзор новых подходов к политической и административной этике). Настоящая глава посвящается описанию и анализу изменений, произошедших в последние десятилетия в ряде западных стран по отношению к проблемам этического регулирования поведения людей, состоящих на службе у государства. Они достаточно велики и продолжают нарастать. 1.США. 68 Акцент на этику государственных служащих. Поворот к проблемам этики государственных служащих, или, как они часто их обозначают - проблемам административной морали, начался в Соединенных Штатах без малого полвека назад. Впервые Кодекс этики правительственной службы появился в 1958г. в форме резолюции Конгресса, общую часть которой, думается, стоит воспроизвести целиком. «Каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно:1)преданность высшим моральным принципам и государству ставить выше преданности лицам, партии или государственным органам; 2)поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения; 3)работать весь трудовой день за дневную оплату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей; 4)стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач; 5)никогда не осуществлять дискриминации путем предоставления кому-либо специальных благ или привилегий как за вознаграждение, так и без него и никогда не принимать для себя либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей; 6)не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку госслужащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности; 7)не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей; 8)никогда не использовать конфиденциально полученную при исполнении должностных обязанностей информацию для извлечения личной выгоды; 9)вскрывать случаи коррупции при их обнаружении; 10)соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия.» Но поскольку кодификация моральных норм еще не является основанием для придания им силы закона со всеми вытекающими последствиями, Кодекс получил рекомендательный статус: законодатели, приняв в обеих палатах резолюцию, одобрившую Кодекс, тем самым рекомендовали себе и служащим аппарата впредь придерживаться заложенных в нем стандартов поведения. И этот пока еще не очень четко прописанный, но явно ориентированный на соблюдение моральной чистоты документ стал лишь отправным пунктом для последующих усилий в том же направлении. При Кеннеди была учреждена президентская консультативная комиссия по вопросам этики и «конфликта интересов», т.е. проблеме столкновения личных интересов должностного лица и государства. А в 1978г. был принят гораздо более конкретный Закон об этике служащих государственных органов. С конца же 80-ых годов этические начала государственной жизни становятся объектом еще более жесткого социального контроля и регламентации, в том числе - и на законодательном уровне. Было признано, что жизнеспособность и легитимность политической системы страны во многом зависят от того, насколько государственные институты и высшие должностные лица отвечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение соответствует нормам общественной морали. В ноябре 1989г. был принят новый Закон о реформе этических норм. Его основные разделы: ограничения на трудоустройство и деятельность бывших служащих после их ухода в отставку; правила отчетности федеральных госслужащих об их финансовом положении; прием подарков и командировки за счет неправительственных источников финансирования; ограничения на работу по совместительству и прием гонораров; создание общественной комиссии по проблеме гражданской службы и зарплате служащих; др. В октябре 1990г. Закон был подкреплен исполнительным указом Президента «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата». За их соблюдением следит Управление по делам правительственной этики. Видимо, для нас было бы чрезвычайно полезно воспроизвести эти принципы: - государственная служба есть «служба общественного доверия», а это требует от служащего ставить лояльность Конституции, закону и этическим принципам выше личных и частных интересов; - служащий госучреждения не может иметь финансовых интересов, способных прийти в противоречие с добросовестным выполнением им служебного долга; - он не должен принимать участие в финансовых операциях с использованием не подлежащей разглашению служебной информации или допускать использование такого рода информации для продвижения чьих-либо частных интересов; - он не должен вымогать или принимать любой подарок или другие виды вознаграждения, имеющего денежную стоимость (кроме случаев, оговоренных в законе) от любого лица или организации, желающих получить содействие в том или ином вопросе, или имеющих деловые отношения либо ведущих деятельность, подпадающую под юрисдикцию ведомства, где работает данный служащий, или на чьи интересы может существенно повлиять выполнение или невыполнение им своих должностных обязанностей; - он не должен давать несанкционированных обязательств или обещаний, подразумевающих возложение ответственности за их выполнение на правительственное учреждение; - он не должен использовать служебные помещения для извлечения личной выгоды; - при выполнении служебных обязанностей он обязан действовать на непартийной основе, без каких-либо предпочтений к той или иной частной организации или лицу; - он обязан охранять государственную собственность и не допускать использования ее в любой другой деятельности, не предусмотренной служебными предписаниями; - он не должен заниматься подработкой в иных организациях или другими видами деятельности, включая поиск новой работы или ведение переговоров о трудоустройстве, если это препятствует выполнению им служебных обязанностей и профессионального долга на госслужбе; -он обязан информировать соответствующие структуры о всех ставших ему известными фактах растрат, обмана, злоупотреблений и коррупции в госучреждениях; - он обязан добросовестно выполнять обязательства, возложенные на него законом как на гражданина страны, в первую очередь - такие, как уплата федеральных и местных налогов; - он обязан строго соблюдать все законы и правила, направленные на обеспечение равных прав всех граждан США. Некоторые требования к служащим не заканчиваются, как мы видели, с их уходом в отставку, а распространяются и на последующий период. К тому же все кандидаты на ответственные посты (Senior Executive Service) проходят тщательную проверку их финансового положения, анкетных данных и личной жизни по линии спецслужб, включая ФБР и Федеральную налоговую службу. Подобный пресс требований должен быть как-то компенсирован как в материальном, так и в моральном отношениях. Однако, по моему мнению, ни средняя зарплата американских гражданских служащих, ни традиционное для Америки несколько негативно-ироническое отношение к ним большинства общества не обеспечивают им подобной компенсации и потому американская госслужба, несмотря на все усилия по ее совершенствованию, во многих своих звеньях достаточно далека от совершенства, по сравнению с передовыми в этом отношении странами. А наличие не компенсируемых и зачастую не вполне оправданных ограничений может привести к совершенно неожиданным результатам: например, к падению престижа госслужбы на рынке труда и, следовательно, снижению качества работников госаппарата, к выработке более изощренной механики злоупотребления служебным положением либо использованию завышенных этических стандартов в качестве средства политического шантажа и сведения счетов (последнее мир мог наблюдать в «сексуально-политических» скандалах вокруг Президента Клинтона. При этом способы преследования Президента, с этической точки зрения, право, были не лучше инкриминируемых ему проступков. Впрочем, это уже - достаточно самостоятельная тема, выходящая за рамки данной работы. Но в целом, разумеется, проблема этики государственных служащих - одна из важнейших, и свойственное нам пренебрежение к ней гораздо хуже и опасней, нежели любые американские «перехлесты». Приведем весьма показательный пример: во времена президентства Дж.Буша-старшего очень большим влиянием пользовался глава его администрации Джордж Сунуну. Отличный администратор, он, однако, был не слишком щепетилен в использовании государственных ресурсов и мог поехать по частным делам на правительственном автомобиле или использовать президентский самолет для полета на курорт. По нашим стандартам все это - мелочи, но в США его поступки попали в прессу, начался скандал, и в результате Президент был вынужден его уволить. Но когда Сунуну был еще в силе, он имел едва ли не решающее влияние на Президента в вопросах кадровых назначений. Тогда как раз подошло время замены нескольких членов Верховного суда США, Сунуну порекомендовал Президенту Бушу кандидатов на освобождавшиеся вакансии, тот их одобрил, они прошли через Конгресс и в результате стали судьями. Десять лет спустя именно эти люди решающим образом повлияли на решение Верховного суда по вопросу о пересчете голосов на президентских выборах 2000 года во Флориде. Вопреки своему надпартийному статусу, они приняли очевидно политически мотивированное решение, остановившее пересчет голосов и фактически приведшее в Белый дом Дж.Буша-младшего, тогда как доведение пересчета до конца, справедливость чего не вызывала сомнения у объективных наблюдателей, по всей вероятности, склонила бы чашу весов в пользу другого кандидата - Гора. Вот так десятилетие спустя «аукнулось» стране пребывание на ведущей должности человека с сомнительными моральными качествами.) Помимо прочего внешнее поведение человека в публичной сфере имеет особую, повышенную важность, ибо негативное впечатление от поступков, скажем, члена правительства, даже будучи ошибочным, все равно подрывает доверие к правительству, а, следовательно - и к демократии. Цена веры в демократию - соответствие поведения государственных деятелей и служащих достаточно высоким моральным стандартам. Во всяком случае, так смотрят на проблему в современных США. Органы контроля за соблюдением моральных стандартов. С 1978г. в структуре федерального правительства существует Комитет по правительственной этике (Office of Government Ethics - OGE), образованный в процессе реформы 1978г. Формальные цели организации - поддержание высоких этических стандартов в среде федеральных служащих, предотвращение и разрешение возникающих конфликтов интересов, укрепление общественного доверия по отношению к правительственному аппарату. Но на деле сейчас ее функции носят, главным образом, консультационно-информационный характер, поскольку основополагающий в этой сфере документ - Этический кодекс служащего - в своей первоначальной версии принимался резолюцией Конгресса, а в более позднем, ныне действующем варианте его вводил в действие своим указом Президент. Разумеется, при подготовке Кодекса ведомство играло достаточно важную роль. Но теперь оно, главным образом, наблюдает за положением дел, периодически составляет аналитические справки о ситуации в том или ином ведомстве, а также подготавливает программы «этического обучения» служащих. По данным Комитета, каждый год «этическое обучение» проходит от 400 до 600 тысяч федеральных служащих. Кроме того, Комитет наделен правами издавать этические правила для отдельных отраслей с учетом специфики последних, расследовать жалобы и издавать «корректирующие распоряжения» в адрес отдельных учреждений и служащих. К сожалению, следует признать, что реальный престиж данного Комитета невысок, а отношение к нему в среде федеральных служащих колеблется в амплитуде от скепсиса до незнания о его существовании. Многие жалуются, что на деле борьба за этику выродилась в лишнюю бюрократическую волокиту - в необходимость иметь дело с дополнительным ворохом бумаг и писать объяснения по поводу каждого заработанного помимо основной службы доллара. Тем не менее, по моим наблюдениям, уровень этических стандартов в федеральных ведомствах достаточно высок: в силу «прозрачности», подконтрольности действий служащего с нескольких сторон, случаи аппаратной коррупции достаточно редки, работники корректны с посетителями и друг с другом. Возможность предать огласке и обжаловать неправильные действия служащих закреплена юридически и поощряется на практике. Жаль лишь, что более глубокие аспекты служебной морали, которые по своей сути мало затрагиваются юридическими механизмами и оглаской, по-прежнему остаются вне поля зрения. Комитет же, призванный заниматься служебной этикой в широком плане, по мнению внешних наблюдателей, слишком акцентирован на маловажных бюрократических формальностях. Из-за этого его деятельность даже оказалась в каком-то отношении контрпродуктивной. Блок административно-правовой защиты персонала. Организации, о которых пойдет речь сейчас, выполняют функции защиты работников от несправедливости и произвола со стороны начальства, без чего любые этические нормативы вряд ли будут эффективно работать. Комиссия по защите равенства возможностей работников (Equal Employment Opportunity Commission - EEOC) призвана защищать работников от дискриминации по любым основаниям - пол, раса, национальность, религия, инвалидность, сексуальная ориентация и т.п. Во главе Комиссии стоят пять ее членов, назначаемых Президентом на пятилетний срок «с совета и одобрения Сената». Из их состава Президент единолично назначает председателя Комиссии и его заместителя. Но это - лишь верхушка системы. Комиссия имеет и центральный аппарат, и местные структуры в каждом из штатов. Нормативная основа ее деятельности - глава 7 Акта о гражданских правах 1991г., Акт о реабилитации 1973г. и Акт о защите инвалидов. Под ее юрисдикцию подпадают любые организации, независимо от их статуса и характера деятельности - федеральные, штатные, местные, публичные и частные. Единственное ограничение - размер организации: она должна иметь в своем штате не менее 15 человек. Работники или претенденты на вакансии, считающие себя дискриминированными по перечисленным основаниям, имеют право обращения в Комиссию с жалобой. Комиссия обычно делает запрос местным властям, а затем проводит расследование по каждой жалобе. Срок расследования - 120 -180 дней. Если жалоба признана справедливой, то сначала местное отделение Комиссии пытается «решить дело миром», воздействуя на работодателя неформально - информированием, убеждением и т.п. Если же таким путем конфликт не решен, то Комиссия передает дело в суд. Прежде, чем перейти к другим организациям с частично совпадающей компетенцией, отметим, что подобное частичное «наложение» компетенций вообще характерно для американской юрисдикционной системы и заложено в нее сознательно. Ее идея состоит в том, что один и тот же вопрос можно решить в нескольких местах, и поэтому гражданин до известной степени может сам выбирать, куда обращаться со своей апелляцией. Роль первой инстанции по многим делам выполняет Бюро специального адвоката (Office of Special Counsel - OSC). Эта небольшая (около 100 человек) организация занимается предварительным расследованием случаев нарушения законов в отношении государственных служащих. Основанием для расследования обычно служит жалоба конкретного служащего. Если в результате расследования и предпринятых Бюро первичных мер конфликт между служащим и работодателем не разрешен, то материалы обычно передаются в MSPB (см. ниже). Последнюю в данном контексте можно условно рассматривать как инстанцию судебную, тогда как ОSC выполняет функцию предварительного следствия и, в какой-то мере - надзора. Впрочем, на практике Бюро обладает гораздо более низким престижем и гораздо менее известно, чем MSPB, к рассмотрению которого мы переходим. Совет по защите системы заслуг и достоинств («мерит систем») - (Merit System Protection Board - MSPB). По своему объекту юрисдикция Комитета уже, чем у OSP: под нее подпадают лишь постоянные федеральные служащие и только по одному классу оснований - нарушения принципов merit system. Но и сам это класс, и полномочия Комитета достаточно широки. А, главное, высок его авторитет. В своем нынешнем виде Комитет существует все с того же «реформенного» 1978г. Во главе Комитета стоят три его члена, назначаемые Президентом на 7-летний срок Его цель - защитить работников федеральных ведомств от незаконных кадровых решений и тем самым препятствовать нарушениям законодательства в сфере кадровой политики, а в общем виде - поддержание принципов «мерит систем». Процедура обращения служащего, считающего, что его права ущемляются, в Комитет предельно упрощена. Для открытия дела достаточно его письменного заявления, после чего Комитет сам производит все необходимые действия по расследованию любого подпадающего под его юрисдикцию дела: запрашивает соответствующую документацию, опрашивает свидетелей и т.д. Основной объем рассматриваемых жалоб связан с незаконными увольнениями, отстранением от должности, понижением в должности и уменьшением жалованья. В его компетенцию также входит рассмотрение жалоб на нарушение правил проведения экзаменов по приему на госслужбу, квалификационных стандартов и тестов, на отказ в восстановлении прав работника, прежде всего - в его восстановлении на работе. Обычный срок рассмотрения дела - 120 дней. Эту работу ведут около 70 высококвалифицированных юристов-судей, составляющих основу штата Комитета, в котором также существуют научно-исследовательское и вспомогательные подразделения. Каждое дело ведет один судья. В год Комитет в среднем рассматривает около 4000 жалоб. (Примерно еще столько же поступают «не по адресу», т.е. не от того контингента лиц, права которых защищает Комитет; это, главным образом - дела юрисдикции Комиссии по защите равенства возможностей работников.) Около половины дел разрешаются соглашением сторон на разных этапах их рассмотрения. Примерно в 30% случаев принимается решение в пользу жалобщика. Оно подтверждает факт нарушения трудовых прав служащего и обязывает ведомство, на которое подана жалоба, восстановить их. Решение такого рода является окончательным. Более того - Комитет может также налагать дисциплинарные санкции на работников других ведомств или даже на ведомство в целом, если оно нарушает принципы «мерит систем». Правда, в этих случаях его решение может быть обжаловано в Федеральном апелляционном суде. Научное подразделение Комитета проводит исследования и оценку состояния системы госслужбы, прежде всего - в плане соблюдения принципов «мерит систем», но также - и более общий анализ системы найма и увольнения госслужащих. Это небольшое по числу персонала ведомство располагает, по моим наблюдениям, штатом очень квалифицированных и объективных сотрудников. В отличие от отзывов в адрес ряда других федеральных органов, ни разу не приходилось слышать о нем каких-либо пренебрежительных суждений или негативных оценок. Его миссия - защита чиновника от произвола руководителей - придает ему даже некий ореол «борца за справедливость». Так или иначе, в системе госслужбы оно выполняет очень важную роль противовеса, баланса, и, по мнению его сотрудников, само его существование заставляет бюрократию работать лучше. (Правда, не следует забывать, что его полномочия касаются пусть очень важного, но лишь одного круга вопросов.) В целом же система самоконтроля исполнительной власти дополняется весьма развитой и поощряемой системой так называемой «whistleblowing» - защищенного законом права федеральных служащих сообщать, помимо иерархической лестницы, о фактах незаконных или расточительных действий органов или должностных лиц, без угрозы применения к ним репрессалий. Возможности и целесообразность применения этой системы в российских условиях мы обсудим специально в конце параграфа, посвященного США. Блок парламентского контроля. Функцию парламентского контроля осуществляет Общая счетная палата - General Accounting Office - GAO),аудиторская организация, подчиненная законодательной ветви власти. Она была образована Актом Конгресса в 1921г. в качестве инструмента парламентского контроля над расходованием бюджета (наша Счетная палата - ее отдаленный аналог). В основе концепции ее создания лежит типичная для американской системы сдержек и противовесов логика: коль скоро в системе исполнительной власти возникло Бюджетное бюро, посредством которого Президент получил возможность расширить свой контроль над формированием бюджета, то Конгрессу необходимо уравновесить это усиление президентской власти созданием собственного органа по контролю над исполнением бюджета. В первые десятилетия своего существования GAO формально был вправе оценивать лишь законность, а не целесообразность тех или иных расходов. Однако в силу личности своего первого главы - Генерального контролера Дж.Маккерола, занимавшего свой пост в течение 15 лет и ставшего в начале 30-ых годов явным противником рузвельтовского «нового курса», ведомство фактически стало оспаривать и целесообразность ряда предпринятых администрацией Президента Рузвельта затрат, фактически обвиняя ее в разбазаривании общественных средств. Возник конфликт, в результате которого само GAO едва не лишилось своего статуса «парламентского контролера». Рузвельт попытался инкорпорировать его в структуру Казначейства, т.е. перевести в систему исполнительной власти, а когда Конгресс отверг это, ценой компромисса стало назначение на пост генерального контролера сторонника «нового курса». Он тоже возглавлял ведомство целых 15 лет, а его преемник - еще 11. Серьезные изменения произошли при 4-ом по счету главе ведомства , который тоже занимал свой пост 15 лет - с 1966 по 1981г.г. А нынешний, всего 5-ый по счету глава GAO за 80 лет его существования, Генеральный контролер Чарльз Боушер был назначен еще на заре рейгановской эры - в 1981г. - и уже побил ведомственный рекорд пребывания в должности.(Думается, подобная сверхстабильность руководства контрольным ведомством не случайна.) Аудиторские функции GAO существенно расширились в 60-70 годы, вобрав в себя анализ основ принятия правительственных решений с точки зрения их планирования, программирования и финансирования (модная тогда в США, а позднее - и у нас, схема ППБ). Законодательное закрепление этих новых функций было проведено актами Конгресса от 1970 и 1974 годов. Сегодня GAO в своей контрольной деятельности призвано давать ответ на следующие вопросы: - Выполняются ли правительственные программы в соответствии с законами и другими актами, а также точны ли сведения, предоставляемые Правительством Конгрессу? - Возможно ли устранить разбазаривание и неэффективное расходование общественных средств? - Законно ли расходование средств, верна ли отчетность? - Достигают ли программы желаемых результатов, или же необходимы изменения в правительственной политике либо управлении? - Нельзя ли достигнуть программных целей с меньшими затратами? Последние годы одной из задач GAO стала оценка того, что именно делает каждое из ведомств для реализации рекомендации Комиссии Э.Гора по перестройке правительства. Большинство расследований GAO проводит по запросам Конгресса и его комитетов, а некоторые аудиты прямо предусмотрены законодательством. Основной упор делается на сбор конкретных данных и фактов. Для этого аппарат GAO - примерно 5000 человек - укомплектован специалистами по всем основным направлениям деятельности правительства. Генеральный контролер имеет 8 «отраслевых» заместителей. Кроме того, в каждом федеральном ведомстве сидит штатный инспектор GAO, задача которого - принимать «сигналы» о нарушениях по так называемой «горячей линии». GAO имеет 14 региональных отделений и 2 - зарубежных. Его сотрудники имеют доступ к любой находящейся в распоряжении ведомств информации. Поскольку GAO, при всех своих полномочиях - орган все же совещательный, то основным продуктом его деятельности являются обзоры, отчеты по итогам проведенных расследований и рекомендации. Масштаб рекомендаций различен и колеблется от мелких замечаний до «глобальных» предложений по радикальным изменениям политики в той или иной области. Хотя эти документы адресуются Конгрессу и изначально предназначены именно для его нужд, все они, за исключением секретных, доступны для широкой публики через специальные издания, интернет и брифинги для прессы. Ограничения же, связанные с секретностью, устанавливаются только законом. В течение года GAO публикует ежемесячные и специальные отчеты по итогам своей деятельности, обнаруженным нарушениям и внесенным рекомендациям. По итогам прошедшего финансового года публикуется также общий годовой отчет, где суммируются и фиксируются основные проблемы. Помимо этого, публикуется еще один любопытный документ: отчет о тех рекомендациях GAO, которые по тем или иным причинам не были приняты. Таким образом, GAO - мощная организация, осуществляющая постоянный и всесторонний аудит (мониторинг) деятельности правительства, но при этом не имеющая каких-либо распорядительных полномочий, а лишь вносящая рекомендации и придающая публичной огласке то, что она считает нужным. Последнее обстоятельство представляется очень важным с точки зрения отношений между государством и обществом, принципов открытого гражданского общества. Whistleblowing - служение обществу или донос на коллег? Чрезвычайно важной, особенно имея в виду российский контекст, представляется проблема защиты служащих от раскрытия информации о ставшим им известными противозаконных или неэффективных, прежде всего - в финансовом отношении, действиях их коллег, руководителей, других органов и т.п. Именно таков смысл весьма популярного ныне в США термина whistleblowing (буквально - «дутье в свисток»). За этим неуклюжим словом стоят и серьезное явление, и определенная философия. Дело в том, что в России и США исторически сложилось и продолжает существовать принципиально различное отношение к подобного рода действиям. Если у нас они расцениваются общественным и особенно корпоративным мнением как, по меньшей мере, нелояльность, а то - и как доносительство, «стукачество», то в Америке это в принципе считается положительным, гражданским поступком, направленным на устранение зла и, следовательно, способствующим общему благу. Иными словами, «феномен Павлика Морозова» (разумеется, я имею в виду не сам персонаж и связанную с этим историю - об этом в США практически никто не знает, а суть дела) для среднего американца - явление положительное. Например, в свое время даже прямой призыв супруги Президента Рейгана к детям информировать полицию об их подозрениях относительно изготовления или употребления их родителями наркотиков, сопровождавшийся инструкцией по технике слежки за родителями, не вызвал особо серьезной негативной общественной реакции. Видимо, корни этого - в принципиально разном отношении к государству и закону, в разной оценке степени его справедливости и роли как инструмента служения людям. Но все-таки корпоративная, чиновничья лояльность там составляет определенное исключение из этого общего умонастроения. Видимо, не случайно в 1989г. был даже принят специальный закон о защите такого информатора (Whistleblower Protection Act). Степень эффективности этих мер и общая ситуация специально исследовались Комитетом по защите merit system. Думается, некоторые результаты этих исследований представляют для нас интерес. Первое исследование проводилось в 1983г., второе - девять лет спустя - в 1992г. Их результаты были опубликованы в специальном отчете Комитета, адресованном Президенту США и палатам Конгресса.69 Всего было опрошено 13000 федеральных служащих. За эти 9 лет процент служащих, указавших, что они лично наблюдали или имеют прямые доказательства фактов нарушений, снизился с 23 до 18. Однако доля тех, кто сообщил о ставшими им известными нарушениях, возросла существенно - с 30% в 1983г. до 50% в 1992г. Впрочем, «сигнал», как правило, направлялся не слишком далеко: в 38% случаев - сослуживцу, 36% - непосредственному начальнику, 27% - члену семьи или другу, 20% - руководителю более высокого уровня, 8% - руководителю учреждения, 6% - представителю профсоюза, 3% - правоохранительным органам, 2% - в Конгресс, и по 1% - в Счетную палату, адвокату или в средства массовой информации. Структура нарушений за 9 лет принципиально не изменилась. Их перечень возглавляют финансовые потери по причине плохого управления программами (38 и 35%), за ними следуют финансовые потери, связанные с приобретением ненужных товаров или услуг (13 и 15%), далее идут иные серьезные нарушения законодательства или подзаконных актов (14 и 13%), использование служебного положения в личных целях (10 и 12%), кража федеральной собственности (12 и 6%), убытки, причиненные предоставлением фондов или иных благ «не тем» людям (3 и 5%), и другие сходные нарушения. Замыкают перечень кража федеральных фондов (1 и 2%) и принятие взяток (в обоих случаях 1%). (Было бы очень любопытно сравнить эти данные со структурой незаконных действий наших служащих!) Заявленная мотивация информирования носит преимущественно гражданственный, идеальный характер. Иными словами, мало кто рассчитывает получить от своего поступка личную выгоду. Конечно, можно усомниться в достоверности данных вербальных заявлений. Однако они коррелируют с достаточно высоким уровнем ожидания неприятных последствий своих действий для самих информаторов. И их опасения были, увы, не напрасны. Целых 37% служащих испытали разные формы «возмездия», причем в 1983г. этот уровень был существенно ниже - 24%. Наиболее распространенная форма негативных последствий (49%) - отчуждение коллег и руководителей. Но и более жесткие формы негативной реакции на «вынесение сора из избы» тоже достаточно распространены: по 47% - словесные угрозы и заниженные оценки выполняемой работы, переключение на менее интересную и важную работу - 37%, невыплата премий - 30%, отказ в служебном продвижении - 19%, увольнение - 1%. И все это, заметьте, происходит на фоне последовательной политики явного поощрения подобных действий и подчеркивания их социальной пользы. Думается, одна из причин - недооценка силы факторов групповой солидарности и корпоративной этики служащих. Поэтому у меня есть серьезные сомнения относительно разумности и эффективности переноса на нашу почву именно этой части американского опыта, особенно учитывая наши культурно-исторические традиции включающие две, на первый взгляд, с трудом совместимые установки: с одной стороны - групповая солидарность, в том числе и в сокрытии криминала, с другой – вошедшая в оборот со сталинских времен и в рудиментарных формах сохранившаяся традиция своекорыстного доносительства на коллег и начальников в целях получения карьерных ли иных выгод. Конечно, знать о ней следует. Но, боюсь, что в наших условиях негативное, морально растлевающее влияние подобной политики перевесит любые возможные выгоды. |
Похожие:
 | Право в системе социальных норм (урок №1) Основные используемые понятия: социальные нормы и их виды, право, признаки права, мораль | | Курс по выбору Федеральное государственное бюджетное образовательное... Термины мораль и нравственность, их взаимосвязь. Попытки разграничения понятий мораль и нравственность: философская (Георг Вильгельм... |
| А право и мораль являются социальными нормами. В отличие от норм морали, норма права Учебно-методический комплекс по дисциплине «Семейное право» составлен в соответствии с требованиями Государственного образовательного... | | Лабораторные занятия Тема Профессиональная этика в системе прикладного этического знания. Понятие профессиональной этики. Профессиональная мораль и трудовая... |
| 7. 9 Мораль, ее основные нормы и ценности: Мораль от латинского обычай, нравы, поведение Лейбниц в письме Гольдбаху пишет: "Музыка есть скрытое арифметическое упражнение души, не умеющей считать". И гольдбах ему отвечает:... | | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Так что именно мораль была бы виновна в том, окажись навеки недостижимой возможная сама по себе высочайшая могущественность и роскошность... |
 | Направление Профиль гражданско-правовой по фгос впо по направлению подготовки 030900– «Юриспруденция», квалификация- «бакалавр». Она логично... | | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Конвенции: право на семью, право на медицинское обслуживание, право на бесплатное образование, право на отдых, право на достаточное... |
| Аннотация рабочей программы учебной дисциплины инновационные и инвестиционные риски ... | | 31 октября 2013 года в 10-00 в Главном управлении мвд россии по Кемеровской... Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Сергей Павлович Кузин. Приглашаем Вас принять участие... |
| Программа дисциплины «Таможенное право» для специальности 030501. 65 «Юриспруденция» Изучение данной дисциплины базируется на следующих дисциплинах: «Теория государства и права», «Конституционное право», «Административное... | | Рабочая программа дисциплины «Экономико-математические методы в стратегическом управлении» Дисциплина является предшествующей для следующих дисциплин: «Корпоративные информационные системы», «Компьютерные технологии в управлении»,... |
| Рабочая программа дисциплины (модуля) «Конституционное право рф», «Административное право», «Гражданское право», «Международное право», «Международное частное право» в... | | Программа дисциплины «Российское предпринимательское (коммерческое)... Изучение данной дисциплины базируется на следующих дисциплинах: «Теория государства и права», «Конституционное право», «Финансовое... |
| Протокол оценки и сопоставления конкурсных предложений участников открытого конкурса № а-09/1 Наименование предмета конкурса: право заключения договоров аренды объектов недвижимого имущества, являющихся федеральной собственностью... | | Рефератов по дисциплине «Философия и история науки» «Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право» |
