А. В. Оболонский мораль и право в политике и управлении
Скачать 3.06 Mb.
|
2.Великобритания. Серьезные и достаточно радикальные реформы английской гражданской службы были проведены в период правления консерваторов – М.Тэтчер и сменившего ее на посту премьер-министра Дж.Мейджора. Лейбористское правительство Т.Блэра, в основном, продолжило ту же линию, за некоторыми исключениями. Я достаточно подробно описал эти процессы в обзорной работе по западному опыту и других публикациях70. Поэтому здесь мы ограничимся лишь непосредственным предметом этой книжки – моральными аспектами проблемы, тем более, что новейший британский опыт в этом отношении весьма интересен и заслуживает самого серьезного внимания. Кодекс министра. Начиная с 1945г. и до 90-ых годов каждый новый премьер-министр рассылал членам Кабинета документ внутреннего пользования под названием «Вопросы процедуры для министров», обычно внося в его очередную версию те или иные небольшие изменения. В 1992г. Дж.Мейджор совершил достаточно радикальный шаг: он придал этому служебному документы более общий характер, переименовал его в Кодекс министра и впервые опубликовал его для всеобщего сведения. Лейбористское издание Кодекса, выпущенное в 1997г. от лица Т.Блэра, содержит, помимо ряда дополнений, еще одно существенное новшество - личное краткое предисловие премьера. Думаю, его основные положения заслуживают того, чтобы их воспроизвести. «Принимая данный Кодекс, я хотел бы подтвердить свою твердую решимость восстановить чувство доверия между британским народом и его правительством. Все мы пришли сюда для того, чтобы служить другим, и мы должны служить честно и в интересах тех, кто доверил нам наши посты. Я ожидаю от всех министров, что они будут работать в соответствии с буквой и духом данного Кодекса. Министрам Кодекс будет служить полезным руководством и справочником и источником рекомендаций, как им исполнять свои официальные обязанности в соответствии с самыми высокими стандартами благопристойности. Я решил опубликовать этот документ потому, что открытость - жизненно важный элемент хорошего, ответственного правительства. Мы и далее будем расширять открытость на основе Закона о свободе информации. Я думаю, что мы должны иметь абсолютно ясное понимание того, как министры должны отчитываться перед Парламентом и гражданами и контролироваться ими... Я с удовлетворением рекомендую данный Кодекс всем своим коллегам-министрам.» Кодекс содержит десять разделов, в которых правовые нормы порой переплетаются с нормами этическими. Это отражает общую современную тенденцию привнесения в государственное управление этических принципов и начал с попыткой сформулировать их на языке, близком к юридическим нормам. Стандарты поведения в публичной сфере. Правительство тори предприняло и другой серьезный шаг в направлении внедрения моральных стандартов в политику. Именно в этом, в первую очередь, заключалась задача образованного в 1994г. по распоряжению тогдашнего премьера Дж.Мэйджора Комитета по стандартам публичной жизни (иногда его название переводят как Комитет по стандартам публичной сферы). В мае 1995г. Комитет подготовил свой первый доклад, целями которого было провозглашено: 1)восстановление доверия общества к лицам, занимающим государственные должности; 2)восстановление ясности и ориентиров в тех вопросах, где шкала моральных ценностей оказалась размытой. Доклад содержал ряд общих и конкретных рекомендаций, первой из которых было восстановление принципов, лежащих в основе стандартов поведения в публичной политике. Формулировки этих принципов также, думаю, заслуживают воспроизведения. Бескорыстие. Лица, занимающие государственные должности, должны действовать исключительно в общественных интересах. Они не должны использовать свое положение для приобретения финансовой или другой материальной выгоды для самих себя, своих семей или своих друзей. Принципиальность. Лица, занимающие государственные должности, не должны связывать себя какими-либо финансовыми или иными обязательствами по отношению к сторонним лицам или организациям, могущим пытаться оказать влияние на выполнение ими своих служебных обязанностей. Беспристрастность. Лица, занимающие государственные должности, должны, при решении служебных вопросов, включая назначения на должность, распределение государственных контрактов либо рекомендации о награждении тех или иных лиц или предоставлении им льгот, основывать свой выбор на заслугах и достоинствах кандидатов. Подотчетность. Лица, занимающие государственные должности, подотчетны обществу за свои решения и действия и обязаны не препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью. Открытость. Лица, занимающие государственные должности, должны проявлять максимально возможную открытость во всех своих действиях и решениях. Они должны обосновывать свои решения, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда этого определенно требует обеспечение более широких общественных интересов. Честность. Лица, занимающие государственные должности, обязаны заявлять о любых своих частных интересах, связанных с их официальными обязанностями, и предпринимать шаги по разрешению любых возникающих конфликтов интересов способами, которые обеспечивают защиту общественных интересов. Лидерство. Лица, занимающие государственные должности, должны служить инициаторами распространения этих принципов и утверждать их личным примером. Обратите внимание: при кажущейся размытости названий принципов их содержание сформулировано достаточно конкретно, налагает на должностных лиц вполне реальные ограничения и позволяет вполне операционально контролировать их соблюдение. Причем они в равной мере относятся и к политикам, и к чиновникам. Полагаю, подобный подход весьма конструктивен. В сущности, это – набор обязательств, которые принимают на себя люди, приходящие на общественную службу в политику и административную сферу. Думаю, и в наших условиях нечто подобное могло бы сыграть конструктивную роль, разумеется, при условии создания эффективных механизмов контроля за соблюдением этих принципов. Помимо прочего, это позволит перейти от риторических (а порой и несправедливых) массовых голословных обвинений в адрес политиков и чиновников к более или менее эффективной антикоррупционной политике. Из опыта работы Комитета по стандартам публичной сферы. Представляется весьма полезным хотя бы кратко рассказать читателю об истории создания и опыте работы уникального британского института – Комитета по стандартам публичной сферы.71 В октябре 1994г. тогдашний премьер Дж.Мэйджор информировал Палату общин о своем решении создать этот Комитет для того, чтобы «изучить нынешнюю обеспокоенность общества относительно стандартов поведения всех лиц, занимающих государственные должности, включая нормы и процедуры, регулирующие их финансовую и коммерческую деятельность, и представить рекомендации по внесению в нынешние механизмы изменений, которые могут быть необходимы для обеспечения высших стандартов благопристойности в публичной сфере.» Как отмечал позднее председатель этого Комитета Н.Викс, непосредственной причиной его создания послужили результаты опроса общественного мнения, показавшие, что за десятилетний период оценка общественностью членов парламента упала почти на 20%, а также некоторые реальные нарушения парламентской этики депутатами, к числу которых относились усиление неразрешенных форм лоббизма, принятие денег за согласие задать определенные вопросы на заседаниях Палаты, кадровая и иная помощь друзьям и т.п. Важно отметить, что речь не шла о коррупции как таковой, а скорей об этических нарушениях. Тем не менее, и это вызвало достаточно серьезную обеспокоенность правительства. Стоит также обратить внимание, что вопрос о формулировании единых стандартов поведения был одновременно поставлен применительно ко всем категориям «государственных людей», независимо от ветви власти или области работы. Отчасти это объясняется тем, что министры в Англии являются членами Парламента и, следовательно, на них распространяются те же процедуры, включая процедуры расследования их деятельности и возможных наказаний за нарушения, что и к остальным депутатам. Вскоре Комитет был создан в качестве консультативного органа при премьере. Процесс подбора и назначения его членов носил открытый и публичный характер. Объявления о вакансиях были помещены в крупнейших изданиях и Интернете. Главные политические партии страны составили из числа претендентов список кандидатов, из которого премьер произвел назначения. Примечателен состав Комитета: председатель – лорд, практикующий адвокат и член совета одного из колледжей Оксфорда, члены Комитета – бывший старший секретарь Палаты Общин, профессор права, административный руководитель университета, известный деятель из мира бизнеса. Все члены Комитета – люди в обществе известные и независимые. Любопытен статус Комитета. С одной стороны, он представляет как бы продолжение администрации Кабинета министров и подотчетен премьеру. С другой, он не имеет непосредственных отношений с Парламентом и ни с одним из его комитетов, включая Комитет палаты по стандартам и привилегиям. В его задачи входит не разбор конкретных дел и жалоб, а анализ общих проблем и выработка рекомендаций, которые затем передаются премьеру, а тот представляет их Палате общин. В работе Комитету помогает небольшой секретариат – 7-8 человек, назначаемых, как и председатель Комитета, сроком на три года. Основная форма работы Комитета – общественные слушания по определенным им ключевым вопросам этических стандартов и последующая подготовка рекомендаций. Стенограммы его докладов, а также официальные ответы Палат на его рекомендации публикуются. Таким образом, Комитет можно рассматривать как порождение государства, но не как государственный орган в общепринятом смысле. Формально он не является демократическим органом, но по своему составу и мандату призван нести демократические идеалы и контролировать их соблюдение среди людей, служащих обществу за деньги налогоплательщиков в государственных институтах и учреждениях. Последнее время в развитых обществах появляется все больше подобных невыборных и неполитических регулирующих органов, которые частично подменяют и дополняют традиционные институты представительной демократии. Уже в своем первом докладе Комитет сформулировал семь принципов поведения лиц в публичной сфере, которые мы привели выше. Кроме того, в число основных выводов первого доклада вошли следующие пункты:
В Докладе особо подчеркивалось, что поскольку Палата общин является сердцевиной британской демократии, то соблюдение ее членами высоких стандартов поведения в публичных делах критически важно для политического здоровья нации. А чтобы население доверяло своим избранникам, необходимо, чтобы оно воспринимало их соответствующим образом. Также подчеркивалась необходимость того, чтобы все – от членов Парламента до самых мелких чиновников –проходили бы курс обучения этике поведения в публичных делах. Относительно Кодекса поведения рекомендовалось, чтобы он заново пересматривался и утверждался каждым новым составом палаты, а также был предложен его проект: Кодекс Поведения для Членов Парламента. Он был принят в 1995г. с минимальными изменениями по сравнению с проектом, предложенным Комитетом. Ниже излагаются его основные положения. «Общие Принципы. Каждый член Парламента несёт личную ответственность за соблюдение тех стандартов поведения, которых вправе ожидать от него избиратели и Палата общин, в целях защиты доброго имени Парламента и обеспечения общественных интересов. Депутаты должны соблюдать эти общие принципы поведения, которые относятся ко всем лицам, занимающимся публичной деятельностью. Главный долг депутатов – служить своей стране и своим избирателям. Они не должны предпринимать никаких действий в Парламенте, которые вступали бы в противоречие с этим долгом. Члены Парламента по закону обладают определёнными привилегиями, назначение которых - позволить им выполнять свои обязанности по отношению к гражданам, интересы которых они представляют. И каждый депутат персонально отвечает за полное выполнение им всех решений и соблюдение обычаев Палаты общин, связанных с вопросами поведения, а в случае сомнения он должен обращаться за советом. Финансовые Интересы Депутат не должен продвигать какой-либо вопрос в парламенте за вознаграждение. Депутат, у которого есть прямой или косвенный финансовый интерес, должен декларировать его наиболее подходящим в данном случае образом, выступая в Палате общин или на заседании комитета, либо иными способами участвуя в парламентских процедурах, или же обращаясь к министрам, чиновникам либо в государственные органы по вопросу, связанному с данным интересом. В случае, если при исполнении депутатом парламентских обязанностей, наличие личного финансового интереса может войти в конфликт с общественным интересом, депутат несёт личную ответственность за разрешение этого конфликта либо путём ликвидации этого интереса, либо устранившись от рассмотрения соответствующего вопроса. В любых деловых отношениях с организацией, с которой у депутата имеются финансовые взаимоотношения, или выступая от ее имени, депутат всегда должен помнить о своей высшей ответственности перед избирателями и национальными интересами. Это особенно важно в отношении мероприятий, которые могут не носить публичного характера, как, например, неофициальные встречи и действия. При выполнении требований о декларирования и регистрации интересов и вознаграждения, а также представлении договоров и соглашений, депутат должен помнить о целях этих требований и обязан в полной мере соблюдать их букву и дух.» Должность Парламентского Уполномоченного по стандартам поведения была введена практически сразу же – в ноябре 1995г тогда же был принят и «Кодекс поведения для членов Парламента». Согласно ему, члены Парламента обязаны декларировать свое материальное положения в течение трех месяцев с момента вступления в должность, а также заявлять о любых его изменениях в четырехнедельный срок. Содержание декларации, имеющей название «Реестр интересов», включает десять позиций: должности директоров компаний, фондов и т.п.; побочную работу; клиентов и лиц, консультируемых депутатом; спонсоров и жертвователей средств в избирательный фонд депутата; полученные подарки, если их стоимость превышает 125 фунтов и любые финансовые поступления, превышающие 0,5% его жалованья, т.е. более 250 фунтов; зарубежные поездки; подарки от иностранных дарителей стоимостью более 0,5% от жалованья; земельную и иную собственность; акции; любое другое имущество, имеющее значение для «Реестра интересов». Большинство перечисленных пунктов распространяются также на супругов и детей депутата, находящихся на его иждивении и тоже подлежат включению в декларацию. «Реестр» публикуется ежегодно и открыт для доступа общественности в Комитете по стандартам и привилегиям. Правда, доступ к документам, касающимся отдельного депутата, не вполне свободен: он предоставляется по усмотрению Парламентского уполномоченного по стандартам поведения. Полагаю, в этом есть определенный резон, ибо таким образом обеспечивается определенная защищенность информации относительно частной жизни депутата и ставится препятствие для возможностей некорректного манипулирования данными о нем в политиканских целях. В ходе последующего, более специализированного обсуждения проблем уже в рамках парламентского Комитета по государственному управлению, акцент был перенесен на Кодекс министра, о котором мы уже рассказывали, а также было сочтено целесообразным, что каждый из институтов – обе палаты и Кабинет министров должен иметь свой этический кодекс, соответствующий общим заданным Комитетом стандартам поведения, но отражающий специфические проблемы, возникающие перед членами каждого из названных учреждений. За 10 лет Комитет провел множество расследований, ряд публичных слушаний с участием членов Парламента и опубликовал 10 докладов, каждый из которых посвящался одному или нескольким наиболее острым вопросам, связанным с депутатской и правительственной этикой. К их числу относились конфликт интересов и обязанности по их декларированию, обязанность регистрации личных коммерческих интересов, запрет на оплачиваемое отстаивание чьих-либо интересов, на заключение контрактов, ограничивающих независимость и свободу действий депутата, лоббирование, оказание консалтинговых услуг, процедуры рассмотрения обвинений депутатов в уголовных правонарушениях и нарушениях этики, запрет на оплачиваемое отстаивание чьих-либо интересов, вопросы, связанные с финансированием политических партий, с ограничением расходов на избирательные компании, со статусом так называемых «специальных», т.е. политических советников премьера, с ролью Уполномоченного по этике, с допуском СМИ на слушания, доступом граждан к материалам Комитета и т.д. Парламентский Уполномоченный по стандартам опубликовал буклет под названием «Как обжаловать действия члена Парламента», содержащий детальное описание необходимых шагов и вариантов их последствий для депутата.72 Поскольку содержание не только докладов, но и дискуссий по обсуждавшимся вопросам представляет, на мой взгляд, значительный интерес как по существу, так и с точки зрения уровня политической культуры обсуждения, эти материалы публикуются в качестве приложения в конце книги. Было бы, впрочем, приукрашиванием действительности сказать, что в Соединенном королевстве со стандартами поведения в публичной сфере все теперь обстоит абсолютно благополучно. Даже на «300-летнем английском газоне» люди не свободны от искушений злоупотребить в свою или чью-либо пользу предоставленными им властными полномочиями, хотя масштабы и характер этих злоупотреблений, конечно, несравнимы с тем, что мы видим в отечественной политической действительности. Но главное, принципиальное от нас отличие состоит в другом – в отношении к данному злу, в серьезности стремления на деле искоренить его. И главный предмет деятельности Комитета – это лежащие вне уголовно-правовой процедуры, прежде всего – этические методы борьбы с ним. О Кодексе гражданской службы. Традиционно этические стандарты в британской государственной службе поддерживались сочетанием внутренних и внешних механизмов контроля при достаточно высокой степени участия непрофессионалов. При этом сами средства контроля не были жесткими, оставляя многое на усмотрение самих чиновников и скорее ориентируя госслужащих в их поведении, нежели регулируя его. Поэтому не случайно в стране до сих пор не существует единого закона о гражданской службе, а Кодексы, разработанные Комитетом Палаты общин Парламента по публичной службе (их два – один для обычных служащих, другой – для так называемых «специальных советников»,т.е. служащих, назначаемых премьер-министром помимо обычных процедур, по существу, политических назначенцев), хотя фактически действуют уже с 1999г., но до сих пор не прошли всех формальных процедур утверждения. Это – одна из сторон британской специфики. Специального этического кодекса для служащих в Англии нет, хотя Комитет предлагал его разработать. Впрочем, для нашего предмета это не столь существенно. Важно, что традиционная британская философия принципов и механизмов поддержания этики в Кодексе гражданской службы в целом сохранилась, в котором эти вопросы занимают немалое место. В нем вопросы морального порядка не сводятся к проблемам конфликта интересов. Затронуты и другие этические дилеммы. Для их урегулирования предусмотрены отдельные механизмы, отражающие английский опыт и традиции в данной сфере, хотя (вопреки распространенному мнению) традиции – даже английские - тоже не являются чем-то сакральным, установленным раз и навсегда. Они эволюционируют во времени. В целом, механизмы обеспечения стандартов в британской государственной службе являются гибкими и достаточно гуманными. Последнее связано с тем, что государственные служащие являются одной из профессиональных групп, пользующихся наибольшим доверием населения. В Кодексе говорится, что государственные служащие являются слугами Короны и, поскольку в конституционном плане все государственные ведомства входят в состав Короны, государственные служащие должны проявлять лояльность по отношению к ведомствам, в которых они трудятся, но в контексте обязанности придерживаться и более фундаментальных ценностей, таких как "честность, неподкупность, беспристрастность и объективность." В Кодексе также говорится, что его следует рассматривать в контексте предусмотренных Кодексом министра таких обязанностей руководителей ведомств как, во-первых, обязанность предоставлять Парламенту и общественности как можно более полную информацию, не обманывать и не вводить намеренно в заблуждение Парламент и общественность, и во-вторых, долг сохранять политическую беспристрастность государственной службы и не требовать от государственных служащих выполнения каких-либо действий, которые входили бы в противоречие с Кодексом государственной службы. Таким образом, Кодекс презюмирует, что не может быть противоречия между долгом госслужащего по отношению к правительству, находящемуся у власти, и его долгом по отношению к Короне, государству, гражданам. Обязанность служить правительству не абсолютна. Она субординирована по отношению к обязанности служить населению. Таким образом, Кодекс предполагает двойной характер обязательств, возлагаемых на госслужащих и министров. В нем также официально зафиксировано, что у госслужащих, помимо их обязанностей по отношению к министрам - руководителям их ведомств - есть более широкие обязательства перед общественностью. Среди них - обязанность "работать с населением благожелательно, эффективно, своевременно, непредвзято и квалифицированно". Такое понимание "публичных обязанностей", содержащееся в Кодексе, основано на более широком понимании самой идеи "публичной службы". В 1985 году высший госслужащий министерства энергетики, выступая на семинаре в Королевском институте государственного управления, следующим образом охарактеризовал "принцип государственной службы": «подобно уважению к праву, она в особенности необходима для демократического общества в качестве одного из уравновешивающих факторов, важного для базовых политических и экономических свобод". Другой участник того семинара – бывший госслужащий высокого ранга, перешедший из госслужбы в консалтинговую компанию по управлению госсектором, заявил, что "писаный кодекс и обеспечивающие его механизмы могут сыграть в госсекторе роль, схожую с той ролью, которую играет прибыль в частном секторе."73 В Кодексе также описываются обстоятельства, при которых госслужащий может подать жалобу относительно распоряжения, которое нарушает Кодекс или поднимает "фундаментальные вопросы совести". Конкретные ведомства сами решают вопрос о механизмах такого обжалования. Отметим лишь, что служащий, неудовлетворенный рассмотрением внутри своего ведомства, может прибегнуть к помощи надзорного органа - Комиссии по государственной службе. В приложении мы предложим читателю некоторые материалы, из которых, он, надеемся, почувствует специфику британского отношения к стандартам публичной сферы и обсуждения возникающих в связи с ними вопросов. В заключение раздела по Великобритании отметим не уникальный, но особенно ясно просматривающийся именно на ее примере момент: этика следования правилам и этика ответственности различаются по источникам своей легитимности. В основе первой лежат нормы и внешний контроль в различных формах. Вторая же опирается на внутреннее чувство личной ответственности служащего, имеющее своими источниками профессионализм и преданность публичной службе. Кодекс поведения может способствовать воспитанию этики ответственности и консолидировать ее. Но для этого он должен быть не просто предписанным «сверху», а принятым самим служащим хотя бы на полудобровольной основе. Ведь порядочность – категория не для правовой нормы. 3.Канада. Этический акцент реформ государственной службы. Эта страна имеет богатый и, в целом, весьма позитивный опыт в данном отношении, и процесс его внедрения и определенной корректировки продолжается по сей день.74 По данным международной организации Transparency International, Канада входит в число пяти лучших по уровню честности государственной службы стран, а нам, хотя мы пока, к сожалению, очень далеки от «призового пьедестала» в этой сфере, думается, все же следует ориентироваться именно на лучших. К тому же нужно принять во внимание такой немаловажный фактор, что Канада по своему государственному устройству и традициям имеет с Россией гораздо больше общего, чем может показаться на первый взгляд, и уж определенно больше, нежели ее южный сосед – США; для нашего аспекта, в частности, важно, что в ней государство и его институты всегда играли достаточно значительную роль в организации и обеспечении общественной жизни, хоть, конечно, и в меньшей степени, нежели в России; именно поэтому канадский опыт может подойти нам больше многих других. Любопытно также, что в Канаде одним из ключевых факторов, «подтолкнувших» работу по совершенствованию и внедрению этических аспектов госслужбы стали доклады Генерального аудитора, содержавшие весьма критические оценки уровня моральных стандартов служащих. Впрочем, это и в целом соответствует господствующей в развитых странах тенденции. Разумеется, этический аспект – далеко не единственное направление реформ канадской госслужбы. Не единственное, но одно из ключевых. Не случайно, например, принятый и проводимый в стране правительственный план реформирования госслужбы всего на 10% состоял из изменений законодательства, еще на 20% - из структурных изменений, зато на 70% - из изменений культуры взаимоотношений как внутри аппарата, так и в его взаимоотношениях с обществом и политическим «верхом», самой атмосферы государственных учреждений. Иными словами, явный приоритет был отдан проблемам, связанным с человеческой составляющей реформ, где этика определенно занимает ведущее место. Последние десятилетия были отмечены в Канаде ростом общественных ожиданий и уровня требований, обращенных к государственной службе, а отчасти – и определенным падением уровня доверия и уважения к государству как таковому. В ответ на это в 80-90-е годы постепенно началось то, что видный канадский ученый в данной области Кеннет Кернахен назвал «этической эрой в канадском государственном управлении». Необходимость действий в этом направлении стала особенно острой еще и в связи с тем, что началось проведение реформ в области государственного управления и госслужбы в целом, включая кадровые сокращения госаппарата. А в подобных обстоятельствах, как считают канадские специалисты, резко повышается необходимость в компенсаторных механизмах, главным из которых является поддержание этических норм и стандартов поведения служащих, поскольку возрастает общая психологическая напряженность в среде управленцев, девальвируются, например, такие привычные механизмы как уверенность в гарантированности пожизненной служебной карьеры да и вообще подвергаются эрозии хоть и рутинные, а, может быть, отчасти и устаревшие, но придававшие отправлению функций госслужбы стабильность, нормы поведения. Общая идеология и направленность реформ более или менее известны и совпадают с другими странами. Поэтому мы здесь не обсуждаем их, а принимаем как некий заданный вектор. В контексте данной работы важно подчеркнуть, что, наряду с несомненными положительными результатами, они в определенной мере подорвали традиционные моральные ценности, передававшиеся от поколения к поколению государственных служащих. Перечень причин возникновения этого обстоятельства достаточно велик. К ним относятся и такой субъективно важный фактор как сокращения в аппарате, и новые формы конфликта интересов, и воплотившиеся в законах возросшие общественные требования большей свободы информации о деятельности госорганов, и такое побочное следствие усложнения управленческой деятельности, сопровождавшееся неизбежно возросшей свободой личного усмотрения служащего при принятии решений, как возникновение так называемой обширной «серой зоны», т.е. пограничной сферы между прямо запрещенными и разрешенными действиями, и вновь приобретшая остроту проблема политической нейтральности служащих… Компенсировать перечисленные и другие дестабилизирующие факторы можно было лишь укреплением этических начал госслужбы – подтверждением и ясным формулированием ее общих принципов и моральных норм поведения служащих, а также созданием механизмов, обеспечивающих их соблюдение, включая консультационную помощь служащим и, в необходимых случаях, их защиту как от неоправданных и незаконных требований «снизу», так и от произвола и неэтичных действий начальства. Это, в частности, предполагало создание в стране так называемой «этической инфраструктуры», о чем ниже будет сказано более подробно. Здесь представляется важным напомнить, что государственная служба, несмотря на ее определенное сближение с рыночными методами, была и остается профессией особой, не похожей ни на какую другую. В идеале ее цель – не личное или групповое обогащение или иные формы индивидуального преуспеяния, а служение общественным интересам, что предполагает максимально возможное содействие отдельным гражданам и их объединениям в реализации их законных прав и свобод, но в контексте более широких общественных интересов. Для полноценного выполнения такой работы нужен определенный личностный тип или, говоря «высоким» стилем, государственная служба это – призвание. Но чтобы обеспечить хотя бы относительное соответствие идеала реальности, нужно многое. И, наряду с материальными факторами, которые не являются сейчас нашей темой, очень важную (а в чем-то, возможно, и ключевую) в этом отношении роль должен сыграть этический фактор. Он состоит из нескольких компонентов. Моральные ценности служащих. Канадцы считают, что именно они являются культурной основой административной этики и важным условием организационной эффективности. Их группируют по-разному – иногда отдельно описывают 4 группы ценностей – ценности демократические, профессиональные, этические и человеческие, иногда подразделяют их на традиционные и новые. Но в любом случае подчеркивается их определяющий для общего состояния госслужбы характер, поскольку от них непосредственно зависит ее социальная эффективность. На деле они во многом «пересекаются», и одни и те же ценности можно рассматривать как в разных группах, так и в числе как традиционных, так и новых. Поэтому, думается, нет смысла углубляться в детали их классификаций, тем более что, в сущности, набор ключевых ценностей мало отличается от принятого в тех странах, которые уже были рассмотрены. Но поскольку у канадцев все же имеются определенные нюансы в изложении и трактовке ценностей, то все же перечислим их вначале в общей форме, а затем перейдем к некоторым более конкретным моментам их воплощения. Итак, к ним обычно относят честность, ответственность, подчинение закону, компетентность, справедливость, беспристрастность, политическую нейтральность, «социальную чувствительность», эффективность. К числу «новых» ценностей относят склонность к нововведениям, способность к «командной» работе и качество исполнения служебных обязанностей. (Впрочем, отнесение двух последних из названных ценностей к «новым» - вопрос спорный.) Иногда их пытаются ранжировать: например, называя краеугольным камнем административной этики лояльность общественным интересам и подчинение праву; другие говорят о честности и ответственности как о главных этических качествах служащего. Вряд ли есть смысл вступать в эту дискуссию о ранжировании в равной степени необходимых, неразрывных факторов. Более важным представляется подчеркивание того обстоятельства, что в любой, даже самой сложной для госслужбы ситуации, необходимо сохранять «критическую массу» и однозначное толкование присущих ей ценностей. Так, беспристрастность предполагает отсутствие предпочтений для одних клиентов перед другими. Подчинение праву, тем не менее, предполагает сокращение бремени бюрократических правил в пользу ценностей, а также проявление, в пределах закона, большей гибкости и адаптивности к конкретным условиям и обстоятельствам. С другой стороны, хотя лишние правила следует отменять, но при этом следует помнить, что порой правила защищают гражданина от произвола чиновников. А поскольку госслужба стала более ориентирована на оказание услуг и менее иерархична, то это представляется очень важным. Но ценности - лишь одна сторона проблемы. Не менее важен эффективный механизм их защиты. Этический «режим». С нашей точки зрения, в русском языке в данном контексте лучше употреблять не слово «режим», вызывающее двусмысленные ассоциации, а говорить о совокупности этических принципов и механизмов, обеспечивающих их соблюдение. Но, поскольку речь сейчас идет о канадском опыте, то следует оговорить, что в их понимании этический режим есть системная совокупность мер, каждая из которых поддерживает одна другую. Этот «режим» включает как этический кодекс или иную форму документального закрепления моральных ценностей, которыми должны руководствоваться государственные служащие, так и ряд других мер, включая роль руководства. Но поскольку этическому кодексу будет посвящен специальный раздел, а о руководстве мы также поговорим ниже, то обратим сейчас внимание на другие моменты. Как справедливо отмечают канадские авторы и сами служащие, любые разговоры о ценностях и этических нормах во многом останутся пустым сотрясением воздуха, если нет, во-первых, механизмов их эффективной практической поддержки, а во-вторых - контроля за их соблюдением. Основа идеологии «режима» – комбинация убеждения, привития служащим высоких моральных стандартов, и достаточно жесткого контролирования их действий и доходов, особенно в сфере коррупциогенных зон. К механизмам практической поддержки относятся, например, советники (что-то вроде омбудсменов), к которым служащие и контактирующие с ними граждане могут обратиться за консультацией в случае потенциального конфликта интересов или других проблем этического характера, например, если служащий испытывает давление, побуждающее его к действиям, противоречащим закону, этическим ценностям службы или общественным интересам. Подобные обращения должны носить доверительный, конфиденциальный характер. Лиц, обратившихся к советнику, не регистрируют, их имена не упоминаются при контактах с руководством организации, на которую они жалуются. Возможен и звонок по бесплатному телефону, при котором даже тот, к кому обратились. Не знает имени обратившегося. Иными словами, существует человек, к которому служащий мог бы безбоязненно обратиться за советом или даже с жалобой. А это предполагает наличие специального должностного лица, желательно вне структуры обычной подчиненности, которое имеет право и компетентно давать советы и рекомендации относительно поведения в «щекотливых» ситуациях. Для решения этой проблемы некоторые, (впрочем, пока далеко не все) канадские ведомства ввели у себя нечто вроде «службы омбудсмена» (вариант – «службы доверия»). Для этого они заключили договор с независимой фирмой, в штате которой состоят такие профессиональные советники, выполняющие функции нейтральной «третьей стороны», в обязанности которой входят дача служащим рекомендаций, расследование поступивших жалоб, а также ведение переговоров в случаях дискриминации или иных неправильных действий руководителей по отношению к своим подчиненным. Разумеется, отнюдь не все жалобы или информация сами по себе служат основанием для принятия мер. Но по каждой из них проводится нейтральное расследование. К механизмам контроля относятся подробное декларирование доходов, обязанность сообщать своему руководству о возможном конфликте интересов, ограничения на деятельность после ухода с госслужбы, а также уже существующие, но пока находящиеся в стадии отработки способы раскрытия нарушений, в частности – аналогичный описанному нами в разделе, посвященном США, механизм whistleblowing. В приложении к одному из докладов, направленных главой государственной службы Канады, так называемым «Клерком Тайного Совета», премьер-министру страны, содержится перечень компонентов «этического режима». В их число входят:
С моей точки зрения, одним из важных компонентов «этического режима» является понятие служебной репутации, наличия у служащего морального авторитета. Под репутацией понимается сложившееся у окружающих мнение о нравственном облике того или иного человека (или даже коллектива), основанное на его предшествующем поведении, моральная оценка его поступков и производное отсюда ожидание характера его действий в дальнейшем. Таким образом, репутация обращена и «назад», и «вперед». С одной стороны, в ней отражено положительное либо отрицательное отношение к прошлой деятельности служащего, с другой – она оказывает влияние на его роль и место в дальнейшем, в частности, на его роль и место в последующей совместной работе коллектива. Возможно даже, что служебную репутацию следует рассматривать как один из интегрирующих компонентов того, что в Канаде называют «этическим режимом». Этические кодексы. Издавна известно, что легче поступать правильно, когда ты знаешь, что это предполагает. А наиболее ясной формой описания «правильного» поведения многие считают их нормативное закрепление. В правовой и этико-правовой литературе можно даже встретить такие категоричные утверждения, что отсутствие писаных норм в какой-либо области – сигнал неблагополучия. Не будем здесь вступать в философские дискуссии о пределах и формах нормативного регулирования, равно, как и спорить с очевидным - нормы и, в частности, кодексы – вещь важная и необходимая. Разумеется, это относится и к этическим кодексам. В Канаде существуют два варианта этических кодексов – один – для уровня руководителей ведомств (Conflict of Interest and Post-Employment Code for Public Office Holders), другой – для служащих более низких уровней (Values and Ethics Code for Public Service) Первый вариант подобного кодекса был принят еще в 1985г., а последний - в декабре 2003 года. 75 Кроме того, совсем недавно принят Кодекс конфликта интересов для членов Парламента. |
Похожие:
 | Право в системе социальных норм (урок №1) Основные используемые понятия: социальные нормы и их виды, право, признаки права, мораль | | Курс по выбору Федеральное государственное бюджетное образовательное... Термины мораль и нравственность, их взаимосвязь. Попытки разграничения понятий мораль и нравственность: философская (Георг Вильгельм... |
| А право и мораль являются социальными нормами. В отличие от норм морали, норма права Учебно-методический комплекс по дисциплине «Семейное право» составлен в соответствии с требованиями Государственного образовательного... | | Лабораторные занятия Тема Профессиональная этика в системе прикладного этического знания. Понятие профессиональной этики. Профессиональная мораль и трудовая... |
| 7. 9 Мораль, ее основные нормы и ценности: Мораль от латинского обычай, нравы, поведение Лейбниц в письме Гольдбаху пишет: "Музыка есть скрытое арифметическое упражнение души, не умеющей считать". И гольдбах ему отвечает:... | | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Так что именно мораль была бы виновна в том, окажись навеки недостижимой возможная сама по себе высочайшая могущественность и роскошность... |
 | Направление Профиль гражданско-правовой по фгос впо по направлению подготовки 030900– «Юриспруденция», квалификация- «бакалавр». Она логично... | | Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Конвенции: право на семью, право на медицинское обслуживание, право на бесплатное образование, право на отдых, право на достаточное... |
| Аннотация рабочей программы учебной дисциплины инновационные и инвестиционные риски ... | | 31 октября 2013 года в 10-00 в Главном управлении мвд россии по Кемеровской... Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Сергей Павлович Кузин. Приглашаем Вас принять участие... |
| Программа дисциплины «Таможенное право» для специальности 030501. 65 «Юриспруденция» Изучение данной дисциплины базируется на следующих дисциплинах: «Теория государства и права», «Конституционное право», «Административное... | | Рабочая программа дисциплины «Экономико-математические методы в стратегическом управлении» Дисциплина является предшествующей для следующих дисциплин: «Корпоративные информационные системы», «Компьютерные технологии в управлении»,... |
| Рабочая программа дисциплины (модуля) «Конституционное право рф», «Административное право», «Гражданское право», «Международное право», «Международное частное право» в... | | Программа дисциплины «Российское предпринимательское (коммерческое)... Изучение данной дисциплины базируется на следующих дисциплинах: «Теория государства и права», «Конституционное право», «Финансовое... |
| Протокол оценки и сопоставления конкурсных предложений участников открытого конкурса № а-09/1 Наименование предмета конкурса: право заключения договоров аренды объектов недвижимого имущества, являющихся федеральной собственностью... | | Рефератов по дисциплине «Философия и история науки» «Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право» |
