Диссертация на тему: «Общественные объединения коренных малочисленных народов Севера: конституционно-правовые вопросы»
Скачать 1.11 Mb.
|
| Глава 2. ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ § 1. Конституционно-правовые проблемы становления объединений малочисленных народов в Российской Федерации Появление общественных объединений коренных малочисленных народов Севера в Российской Федерации, также как и в других арктических государствах, обусловлено рядом схожих причин. Однако в России этот процесс начался на целые десятилетия позже, нежели у коренных северных народов в других государствах. Законодательно в СССР формальных причин для ограничений создания и деятельности таких объединений не было. Общественные объединения, как институты советского общества, становились объектом доктринальных исследований. Так, в науке советского конституционного (государственного) права указывали на такие признаки общественных объединений как добровольность, общность интересов, возможность осуществления представительских функций89. Но правовая реальность становилась непреодолимым барьером для политической самоорганизации коренного населения Севера. На советском этапе освоения Севера большое внимание уделялось вопросам, не связанным с автономией и самоуправлением народностей Севера. Учет мнения коренных народов должен был осуществляться путем привлечения во власть отдельных представителей. С.Н. Харючи по этому поводу указывает, что «позиции привлеченных во власть коренных жителей не были сильны либо вовсе оказывались номинальными»90. Думается, что свободное выражение своего мнения в условиях политической диктата одной правящей партии, в самом деле, было затруднительным91. Тем не менее, первые организации малочисленных народов Севера были зарегистрированы еще до распада СССР. Под влиянием идей перестройки, демократии, общечеловеческих ценностей, происходила ломка тоталитарной системы, и активисты в среде коренных народов смогли воспользоваться правовыми нормами, до этого не выполнявших своего прямого назначения – регулирование общественных отношений. Первое общественное объединение коренных малочисленных народов Севера было зарегистрировано 5 февраля 1989 года в Камчатской области и называлось «Совет возрождения культуры ительменской народности «Тхсаном»92. Данная организация была зарегистрирована в соответствии с Постановлением СНК РСФСР от 27.08.1932 г. «Об обязательной общей регистрации промышленных предприятий, государственных, кооперативных, общественных организаций»93. После распада Советского Союза начинается активный процесс правовой модернизации на федеральном уровне. В законодательных актах фиксируются нормы, отражающие интересы коренных малочисленных народов94. Среди достаточно широкого круга вопросов, которые были затронуты законодателем, оказались «забытыми» проблемы самоуправления народов и их представительства. В повестку Верховного Совета было внесено предложение по ратификации Конвенции МОТ № 169, в которой урегулированы указанные отношения. Однако в последующем вопрос ратификации был отложен. Представляется, что в условиях обострившейся борьбы между ветвями власти95, законодатель не смог уделить должное вниманием проблемам малочисленных народов. К тому же субъекты Российской Федерации, отстранившись от федерального политического процесса96, не смогли в должной степени осуществить представительство интересов коренных малочисленных народов, проживающих на их территории. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосование 12 декабря 1993 года, создала благоприятные предпосылки для целенаправленной деятельности по обеспечению прав малочисленных народов97. Впервые в истории Российского государства была принята норма, непосредственно направленная на защиту коренных малочисленных народов. Статья 69 гласит: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». Это конституционное положение, по сути, означает следующее: на самом высоком уровне признается наличие особых прав этих народов98. В развитие конституционных положений было необходимо найти правовое решение следующим проблемам: - идентификация коренных малочисленных народов; - фиксация особых прав и гарантий коренных малочисленных народов; - обеспечение автономии и самоуправления коренных народов, как на территориальном уровне, так и на экстерриториальном, включая корпоративную автономию99. Спустя двадцать лет можно констатировать, что законодатель не справился с задачей и большинство вопросов оставил без своего внимания. Думается, что проблема отсутствия должного законодательного регулирования, носит, скорее, системный характер, а пример с «аборигенным» законодательством является лишь одним в целом ряду. На такие мысли наталкивает, в частности, Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год100, в котором Уполномоченный указывает на то, что ему является непонятным, чем руководствуется законодатель, принимая очевидно сырые законопроекты с непостижимой скоростью, но годами задерживая другие, давно готовые. На определенном этапе положения, касающиеся различных сторон жизнедеятельности малочисленных народов, получили закрепление в ряде отраслевых федеральных и региональных законах101. Были приняты законодательные акты о защите коренных малочисленных народов, среди которых особое место занимает Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»102. Данный Закон отразил в себе международно-правовые стандарты, а также представления самих народов о тех правовых гарантиях, которые должны быть присущи их статусу. Однако вопросы представительства были урегулированы недостаточно полно. Законодатель так и не определил, какие организации являются уполномоченными, в каком порядке и по какой процедуре они наделяются правом на представительство своих народов. В 2008 году Дума Чукотского автономного округа выступила с законодательной инициативой, предложив процедуру избрания уполномоченных представителей определять законодательством субъектов РФ103, но впоследствии данная инициатива была отозвана. Отсутствие четкой регламентации отношений представительства создало «напряженную» атмосферу в среде аборигенных лидеров, которые стали конкурировать между собой не всегда в правовом русле. На эту проблему указывает П.В. Суляндзига, один из пионеров движения малочисленных народов за свои права: «Основным тормозом … стали противоречия между лидерами коренных народов и стоящими за ними родами (и это тоже не специальная особенность аборигенов, это тоже общероссийская реальность, однако в силу малочисленности народов и ограниченности пространства после известной советской политики укрупнения малых сел и переселения коренных народов из стойбищ и общин в одно место, а также исторической специфики этнических взаимоотношений, уходящих в глубину веков, у наших народов это приняло наиболее уродливые формы)»104. Острая нехватка представительства интересов стала ощущаться, когда законодатель развил активность в обратном интересам малочисленных народов направлении. Аборигены Севера ничего не смогли противопоставить государству в его стремлении изъять из федерального законодательства ряд положений, касающихся коренных народов105. Как результат - заметное снижение уровня жизни, социальных, политических и экономических гарантий прав коренных народов. Представляется, что отношения представительства аборигенных сообществ через их объединения должны быть урегулированы специальным федеральным законом. Действующее законодательство об общественных объединениях предусматривает возможность принятия законодательных актов об отдельных видах общественных объединений. Такие, в частности, приняты в отношении политических партий106, профсоюзов107, общественных объединений инвалидов108, объединений адвокатов109, саморегулируемых организаций110, и др. Необходимость принятия специального закона обусловлена существенной спецификой общественных объединений коренных малочисленных народов Севера, которая состоит в следующем: - осуществление исключительно публичных функций, подобных тем, что выполняют политические партии; - объединение особой группы населения, гарантии которой обозначены на самом высоком, конституционном уровне; - ограниченность и труднодоступность территории деятельности; - активное участие в международных органах, а также в неправительственных организациях, объединяющих народы, разделенных государственными границами. Специфика коренных народов предопределяет наличие специального законодательства, а распространение общего правового порядка на отношения, касающиеся указанных народов, как правило, порождает несправедливость в силу особых условий, в которые они поставлены. Законодательство об общественных объединениях является ярким тому примером. Так, в 2009 году после плановой проверки Ассоциации коренных малочисленных народов Севера Республики Бурятия территориальное управление Министерства юстиции РФ выразило замечания по поводу численности членов этой общественной организации. Поскольку Ассоциация претендовала на то, чтобы объединять всех лиц, относящихся к малочисленным народам, ей пришлось в срочном порядке актуализировать работу по увеличению своей численности111. Положения существующего законодательства в части требования формального членства для общественных организаций и наличия участников для общественного движения (ст. 6 Закона об объединениях) применительно к объединениям коренных малочисленных народов приводят к абсурдной ситуации. Получается, для того, чтобы организация могла вступать в правовые отношения от имени малочисленного народа, необходимо, чтобы ее членами являлись все лица, относящиеся к этому народу. Это ставит крест на идее публичного представительства коренных народов в Российской Федерации112. Такой же дискриминационный характер носят нормы о территориальной сфере деятельности. Закон об общественных объединениях устанавливает, что общероссийское объединение осуществляет свою деятельность на территории более половины субъектов РФ. Коренные малочисленные народы Севера традиционно проживают на территории 28 субъектов РФ. Таким образом, Закон, по сути, не позволяет иметь малочисленным народам свое общероссийское объединение. Этот же Закон, с одной стороны, закрепляя равноправие общественных объединений, с другой – позволяет использовать в своих названиях наименования «Россия» и «Российская Федерация» только общероссийским объединениям. Сюда же можно добавить, что таким образом коренные малочисленные народы Севера лишаются возможности в полной мере участвовать в формировании Общественной палаты РФ113, быть представленными в международных организациях. Два последних года прошли для аборигенных народов Российской Федерации под знаком борьбы за свою единственную федеральную организацию. Учрежденная в 1990 году на Съезде коренных народов Севера, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ была вынуждена приостановить в ноябре 2012 г. свою деятельность по решению Министерства Юстиции РФ114. Формальным основанием явилось несоответствие Устава организации законодательству. За год до указанных событий, Ассоциация провела свой Съезд с целью регистрации представительств в субъектах РФ. Однако Минюст России признал данный Съезд неправомочным ввиду отсутствия на нем избранных делегатов от необходимого количества субъектов РФ. Организация оказалась в сложной ситуации: Устав не соответствует законодательству, а внести изменения в него невозможно, так как не вся территория Российской Федерации находится в северных широтах, и, соответственно, народы Севера проживают не во всех субъектах Федерации. После приостановления своей деятельности, Ассоциация обратилась в суд с намерением оспорить решение Министерства юстиции. В своем заявлении115 организация указывала, ссылаясь на правовые позиции Конституционного Суда РФ116, на недопустимость приостановления деятельности юридического лица по одному лишь формальному основанию117. Однако этот спор не перешел в правовое русло. Пп. 4 п. 1 ст. 27 Гражданско-процессуального кодекса118 устанавливает, что дела об оспаривании решений о приостановлении деятельности общероссийских общественных объединений подсудны Верховному Суду РФ. Но Верховный Суд придерживался иного мнения, нежели законодательство, и вынес отказное определение, указав, что данная категория дел ему неподсудна119. Апелляционная коллегия оставила такое решение в силе120. Не найдя возможности защищаться правовыми средствами, Ассоциация обратилась за поддержкой к родственным организациям коренных народов различных государств мира, в том числе арктических. Это, как признается, во многом повлияло на итоговое решение Минюста о возобновлении деятельности организации и регистрации изменений в ее учредительные документы121, что, безусловно, важно, поскольку Ассоциация обладает консультативным статусом при Экономическом и Социальном Совете ООН122, наравне с Российской Федерацией является членом Арктического Совета123. Однако теперь, в соответствии с Уставом124, данная организация осуществляет свою деятельность в тех субъектах РФ, в которых нет представителей коренных малочисленных народов Севера, ведущих традиционный образ жизни (Краснодарский край, Воронежская область, Вологодская область (село Борисово-Судское), Республика Татарстан и др.). Такое положение накладывает на организацию дополнительное обременение, является основанием для претензий со стороны органов государственной власти (так как очевидно, что представительские функции будут осуществляться фиктивно), вынуждает принимать в свои ряды лиц, не относящихся к коренным малочисленным народностям. Определенные трудности могут возникнуть в связи с введением в российское законодательство о некоммерческих организациях правовой категории «иностранный агент»125. Под данное понятие подпадают общественные объединения, являющиеся юридическими лицами, получающие денежные средства и иное имущество из иностранных источников и участвующих в политической деятельности. При этом правоприменителями «политическая деятельность» трактуется достаточно широко126. Думается, что эти законодательные новеллы ставят общественное объединения коренных малочисленных народов в неравное положение. В силу своей малочисленности и, к сожалению, крайней бедности лица, относящиеся к указанным народам, не смогут в должной мере материально обеспечить деятельность своих организаций. Поэтому данные организации вынуждены искать средства либо у государства, что ставит их в крайне зависимое и уязвимое положение, либо принимать помощь своих зарубежные и более богатых сородичей. Применение категории «иностранный агент» к организациям, представляющих интересы национальных меньшинств, в стране с нарастающей этнической напряженностью может привести к трагичным последствиям. Описанных выше правовых нестыковок и других нелепостей можно избежать только в случае осознания законодателем особой конституционно-правовой природы общественных объединений коренных малочисленных народов Севера. Исследователи указывают на то обстоятельство, что «право на объединение обеспечивает гражданам юридическую гарантию по совместной защите их прав и интересов, наполняет смыслом существование других конституционных прав (например, свободы собраний, свободы слова и др.), которые без права на объединение оставались бы лишь декларативными»127. Данная позиция представляется совершенно обоснованной и справедливой по отношению к объединениям коренных народов, с оговоркой о том, что последние реализуют не права граждан, а права народов. Соответственно, коллективное право коренных народов на свое объединение создает предпосылки для реализации иных коллективных прав. Именно такой подход свойственен взаимоотношениям с организациями в Норвегии и Канаде. В Российской Федерации также встречаются редкие примеры должного восприятия природы и статуса объединений коренных малочисленных народов. Примечательно, что эти примеры попадают в справочные руководства Всемирного банка в качестве положительных практик, к которым должны стремиться промышленным компаниям128. Закон Сахалинской области «О правовых гарантиях защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов севера Сахалинской области» от 4 июля 2006 года № 72-ЗО129 устанавливает обязанность организациям, осуществляющим промышленное освоение территория традиционного расселения коренных народов, заключать соглашения о компенсациях. Эти соглашения могут содержать условия об отчислении части прибыли на развитие коренных народов. Закон был принят после обострения ситуации вокруг освоения территорий расселения коренных народов: были осквернены места захоронения предков, сокращена ресурсная база народов. Съезд коренных народов области выступил учредителем общественного объединения «Региональный Совет уполномоченных представителей коренных малочисленных народов Сахалинской области», ставшего организатором акций протестов, что побудило промышленников сесть за стол переговоров. Это привело к подписанию трехстороннего соглашения между администрацией Сахалинской области, «Сахалин Энерджи» и Региональным Советом представителей, на основании которого был принят «План содействия развитию коренных малочисленных народов Севера Сахалинской области»130. По окончанию срока действия плана были подведены следующие итоги: коренные народы были вдохновлены на более активную личную и общественную позицию, осуществили переоценку проекта, к которому в самом начале относились сугубо негативно; администрация области высоко оценила план. Примечательны и выводы самой компании: «Компания считает, что План полезен для Компании, помогая ей понять КМНС и выполнять обязательства перед кредиторами, что, в свою очередь, позволяет Компании получать финансирование от международных банков»131. Активное содействие в разработке планов и контроле над его исполнением коренным народам Сахалина оказывала всероссийская Ассоциация коренных малочисленных народов Севера. Основными получателями средств выступали некоммерческие организации, учрежденные представителями коренных народов. Для получения финансирования под новые проекты в рамках плана учреждались и регистрировались новые общественные объединения. Основным каналом связи между промышленниками, государством и коренными народами выступали учрежденные представителями этих народов общественные объединения: Съезд народов отреагировал на обострение ситуации, Совет уполномоченных представителей проводил непосредственные переговоры, общины выступили непосредственными получателями средств, всероссийская Ассоциация осуществляла общий контроль и консультировала участников процесса. Данный пример показывает, как посредством участия общественных объединений коренных малочисленных народов Севера можно наладить диалог, который приведет к выгодным решениям для всех сторон: государства, промышленников и коренных народов. Этот пример также показывает, что многое зависит и от позиции самих малочисленных народов. Компании и государство стали «благожелательными» только после настойчивого требования активистов не нарушать права аборигенов. В начале пути были акции протеста и обращения к мировой общественности с призывом о помощи. Без активной позиции самих коренных народов государство не пересмотрит своей политики в их отношении. На протяжении последних лет принимаются документы, касающиеся малочисленных народов Севера, программного и нормативного характера132, в которых вопросам автономии и самоуправления если и уделяется, то самое минимальное внимание. В то же время, в лучших традициях политики «интеграции», проводимой государствами в 50-х годах прошлого столетия, когда проблемы коренных только начинали исследоваться, эти документы насыщены положениями о необходимости развитии образовательных программ, повышения занятости и самозанятости населения. Особого упоминания среди этих документов заслуживает Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009г. № 132-р133. Цель данной Концепции – создание в Российской Федерации условий для формирования устойчивого развития малочисленных народов Севера. Для достижения цели предусматривается решение семи задач, среди которых шестой в очередности обозначена такая, как «содействие развитию общин и других форм самоуправления малочисленных народов Севера». Факт закрепления такой задачи является достижением. Однако в последующем эта задача фактически была нивелирована в Планах мероприятий по реализации указанной Концепции134. Первый План на 2009 – 2011 года содержал раздел о мероприятиях по развитию общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и других форм самоуправления. Указанный раздел предусматривал развитие форм социального и государственного частного партнерства, а также разработку и реализацию программ повышения квалификации специалистов органов местного самоуправления в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов. Думается, что данные меры, если и будут способствовать развитию самоуправления народов, то косвенно и очень опосредованно. Второй План на 2012 – 2015 годы не содержит аналогичного раздела и вообще не предусматривает мероприятий по развитию отношений представительства коренных народов, их самоуправления или привлечения к принятию решений. Возможно, если бы задача по развитию форм самоуправления и привлечения уполномоченных представителей была обозначена в качестве более приоритетной в самой Концепции, тогда она была бы в значительно большей степени отражена в последующих актах. В существующем же виде многие положения Концепции и Планов мероприятий по ее реализации просто не выполняются135. Стоит отметить, что «патерналистский» подход в отношении коренных малочисленных народов отражен не только в актах органов исполнительной власти и Президента, но и получил закрепление на более высоком законодательном уровне. Закон об образовании Камчатского края136 устанавливает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывают коренным малочисленным народам на территории Камчатского края помощь в сохранении национальной самобытности, развитии их национальных языков и национальных культур. Аналогичную норму о помощи содержит Закон об образовании нового субъекта на территории Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов137. Так как в законах не были прописаны ни механизмы реализации названных положений, ни меры ответственности за их нарушение на практике произошло обвальное умаление прав коренных народов на территории соответствующих субъектов138. Представляется, что надо кардинальным образом поменять сам подход: сначала надо обеспечить участие заинтересованных сторон в процессе принятия решений. Это повышает значимость решения для всех сторон, к его исполнению стороны начинают относиться более ответственно. К тому же таким образом существенно повышается легитимность действий органов власти, а у коренных сообществ возрождается инициативность, вера в свои силы. Такая система совместного управления и принятия решений существует, к примеру, в сфере северного оленеводства Норвегии, где показывают свою исключительную целесообразность и эффективность139. |
Похожие:
 | Языковая ситуация у коренных малочисленных народов Казакевич О. А. Языковая ситуация у коренных малочисленных народов Туруханского района: кеты и селькупы // Язык в контексте общественного... |  | I. Общие положения «Содействие в организации самозанятости безработных граждан из числа коренных малочисленных народов Севера автономного округа» |
| Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Формирование фондов библиотек литературой на традиционных и электронных носителях о культуре, обычаях и традициях коренных малочисленных... | | Особенности развития человеческого потенциала коренных малочисленных народов Севера Булдакова Валентина Гениевна – зав отделом организации научных связей Института экономических исследований Дальневосточного отделения... |
| План мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие... Проведение маркетинговых исследований и выработка методических рекомендаций по разработке этнографических туристских продуктов | | Анализ положения Молодежи из числа коренных народов во всем мире... Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из 120 страниц текста, содержит введение, четыре главы, заключение, список литературы... |
| В 2012–2013 учебном году школа работала в режиме 6- дневной недели,... Аяно-Майского района и находится в его центральной части в 200 километрах от районного центра с. Аян. Около 50% населения села являются... | | Информация для плательщиков страховых взносов, не производящих выплаты... Индивидуальные предприниматели, главы крестьянско-фермерских хозяйств, общины малочисленных народов Севера, адвокаты и нотариусы |
| Межрегиональная интеграция в современной России: специфика федерального регулирования Маклашова Елена Гавриловна – канд полит наук, научный сотрудник Института гуманитарных исследований и проблем малочисленных народов... | | Статья посвящена раскрытию эволюции политики канадского государства... Юдин Валерий Иванович – канд полит наук, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института Московского государственного... |
| Методические рекомендации для бакалавриата по направлению 030900... Конституционно-правовые отношения: виды, содержание. Субъекты конституционно-правовых отношений | | Методические рекомендации по самостоятельной работе студентов и изучению... Цель: создание творческой и психолого-педагогической среды для развития инновационного педагога, осуществляющего деятельность по... |
| Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием... Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием коренных народов, проживающих на соответствующей территории,... | | Рабочая программа дисциплины защита коренных народов в международном... Рабочая программа дисциплины «Защита коренных народов в международном и внутригосударственном праве» предназначена для магистрантов... |
| Примерная программа по курсу «Культура народов Саха (Якутия)» Особое значение в общеобразовательной школе является развитие и воспитание личности каждого ребенка, знающей культуру своего коренного... | | Содержани е Конституционно-правовые основы взаимоотношения государствава и церкви в РФ реферат |
