Диссертация на тему: «Общественные объединения коренных малочисленных народов Севера: конституционно-правовые вопросы»
Скачать 1.11 Mb.
|
| § 2. Функции общественных объединений коренных народов арктических государств в контексте правовой природы данных объединений Основные направления деятельности общественных объединений коренных малочисленных народов Севера предопределяются правовой природой и назначением данных объединений. Указанные объединения создаются с целью реализации коллективных прав коренных народов, следовательно, природа объединений производна от природы самих народов как коллективных субъектов права. Стоит отметить, что вопрос об основных направлениях деятельности объединений народов Севера носит далеко не умозрительный характер, так как от ответа на него зависит характер взаимоотношений организаций со своими народами, а также характер правовых требований, которые лица, принадлежащие к аборигенным сообществам, могут предъявлять своим организациям. П.В. Суляндзига, один из лидеров движения коренных малочисленных народов, выступая на конференции, посвященной десятилетию Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, останавливался на этом вопросе: «Всем нам необходимо ответить на вопрос: что такое наша Ассоциация (имею в виду и центральную, и региональные, и этнические) и что она должна делать? Может показаться, что это надуманный вопрос, что всем и так ясно, чем мы должны заниматься. Но мне кажется, что это заблуждение, которое вносит непонимание, и отсюда неверие людей в то, что мы можем и должны делать. … Мне часто приходится слышать от наших людей, обращающихся в Ассоциацию по своим жизненно важным, на частным вопросам (ремонт жилья, содействие в лечении и т.д.) и не получившим положительный ответ, «зачем тогда вы нужны?» … Мне не раз приходилось сталкиваться, в том числе и на международном уровне, с тем, как воспринимаются организации коренных народов (я здесь даже не говорю об извечной проблеме: какая организация имеет право представлять коренные народы). Я даже помню, что некоторые международные организации пытались отнести наши организации (а значит и коренные народы) то к организациям, занимающимися проблемами бедности, то к экологическим организациям. Да, по национальным законодательствам и международным общепринятым стандартам, мы – неправительственные организации. Но в то же время мы – организации, представляющие народы. И вот это противоречие, заложенное изначально, вносит сумбур и сумятицу в нашу работу»140. Основная функция организаций коренных народов заключается не в решении социальных, экологических проблем, а также не в преодолении тех трудностей, с которыми отдельные лица, относящихся к указанным народам. Их ключевая функция – осуществлять публичное представительство своих народов. Проблема представительства интересов более детально и глубоко разработана в рамках гражданского141, а также процессуального права142. Однако невозможность прямого переноса частноправовых и процессуальных конструкций представительства в сферу отношений, носящих массовый характер, где существует не бесконечное множество воль, а единая воля множества субъектов, вызывает к жизни поиски конституционно-правовых моделей представительства. Конституционные положения о власти народа, осуществляемой непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоопределения (ст. 3) во многом предопределили традиционность для отечественной науки конституционного права противопоставления форм прямой и представительной демократии. Следуя логике народного суверенитета, исследователи, как правило, рассматривали публичное представительство, прежде всего, в ракурсе представительства многонационального народа143. Стоит отметить, что как в указанных работах, так и в работах, рассматривающих представительство иных субъектов конституционно-правовых отношений (субъектов РФ)144, презюмируется принадлежность органов представительства к системе органов государства или иных публично-территориальных образований145. В конечном итоге, такая позиция размывает границы между категориями «народного» и «государственного» суверенитета, так как теряется необходимость устанавливать эти «границы». Ведь все коллективные субъекты, в том числе многонациональный народ, как единственный источник власти, могут быть представлены только через органы государства (или иного публично-территориального образования). В этом, по нашему мнению, кроется определенная опасность для народовластия, а также для плюрализма представленных мнений, течений и форм правового бытия. На это указывают и некоторые исследователи: «Одним из свидетельств существования тоталитаризма или хотя бы сильных тоталитарных тенденций является «узаконение» и теоретическое обоснование доктрины фактического тождества между народным и государственным суверенитетами»146. В конституционном праве существуют иные, помимо многонационального народа, коллективные сообщества, способные вступать в конституционно-правовые отношения147. Такие сообщества также должны иметь возможность высказать и представить свою позицию, которая, как минимум, должна учитываться. В рамках таких сообществ могут существовать институты самоорганизации и самоуправления, которым государство может передать или гарантировать осуществление некоторых властных и управленческих функций, а также признать за ними осуществление представительских функций. К таким субъектам относятся и коренные малочисленные народы Севера. Они обладают конституционной правосубъектностью, и, в силу конституционного положения о равенстве и самоопределении народов (преамбула, ст.5), а также прямого указания международных документов как универсального, так и специального характера, эти народы обладают правом на самоопределение. В.А. Кряжков, раскрывая содержание права коренных малочисленных народов Севера на самоопределение, указывает: «Исключается самоопределение, связанное с правом на отделение, и речь идет только о внутреннем самоопределении, в соответствии с которым народам, включая коренные малочисленные народы Севера, предоставляется определенный объем юрисдикции в вопросах, входящих во внутренние дела государства, через совокупность прав обеспечивается их участие в общественно-политическом процессе и удовлетворение насущных потребностей»148. Право на самоопределение обязывает государства считаться с позицией коренных малочисленных народов и обеспечить механизмы, посредством которых указанные народы могли эту позицию сформировать и донести до государства. Соответственно, публичное представительство коренных малочисленных народов – это юридическое средство их самоопределения в качестве особых субъектов конституционных правоотношений. При этом под публичным представительством указанных народов стоит понимать способ формирования воли этих народов, которая впоследствии воспринимается и признается иными субъектами конституционного права. В данном случае уместно вновь обратиться к англоязычному тексту Декларации о правах коренных народов. Декларация, говоря об участии коренных народов в принятии решений, увязывает этот процесс с «собственными директивными учреждениями», в русскоязычном варианте. Англоязычный вариант использует понятие «decision making institute», что можно перевести как «институт формирования и принятия решений». Публичное представительство коренных малочисленных народов может осуществляться различными способами и в различной форме. Оно может осуществляться органами власти, если они в полной мере способны воспринимать, учитывать и формировать волю указанных народов. Оно может осуществляться институтами «при органах власти». Публичное представительство также может осуществляться объединениями коренных малочисленных народов, формируемыми ими добровольно и независимо на основе демократических процедур. Представительные органы власти в силу универсального характера своей деятельности призваны защищать, в том числе интересы коренных малочисленных народов Севера. По мнению исследователей, это объясняет, почему законодательные органы принимают меры, позволяющие им полнее аккумулировать и выражать интересы малочисленных народов149. Такие меры принимаются лишь в отдельных случаях, при этом, порою, законодатели и вовсе забывают о малочисленных народах. Так, статус указанных народов не нашел отражения в десяти из двадцати восьми субъектов их традиционного расселения. Можно предположить, что такая ситуация объясняется неспособностью малочисленных народов реально влиять на исход избирательных компаний, так как их численность от участвующих в выборах крайне незначительна. В ряде стран существует практика квотированного представительства национальных меньшинств в законодательных органах150. До 2004 г. Закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов предоставлял субъектам Российской Федерации полномочие своими законами устанавливать квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах власти и представительных органах местного самоуправления (ст.13). За один месяц до изъятия этой нормы из законодательства Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного круга обратилась с законодательной инициативой, предложив ввести обязательную квоту представительства малочисленных народов151. Но федеральный законодатель пошел в противоположном направлении, полностью исключив возможность квотированного представительства. Орган представительства коренных малочисленных народов существует в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре. Устав округа152 в структуре законодательного органа выделяет Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера, которая наделяется полномочиями по предварительному рассмотрению законопроектов, затрагивающих права указанных народов, внесению по ним замечаний и предложений153. Ассамблея, безусловно, сыграла свою позитивную роль в развитии законодательства округа о коренных малочисленных народах154. Однако, на наш взгляд, такая форма участия в законодательном процессе не в полной мере соответствует природе публичного представительства коренных малочисленных народов. Прежде всего, потому, что законно избранный депутат является представителем многонационального народа, а, следовательно, представителем всех граждан155, а не отдельных категорий населений, в том числе меньшинств. К тому же, в условиях, когда в субъектах РФ, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», не менее 50 процентов депутатов избираются по спискам кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями, представитель коренного населения как член определенной фракции и федеральной партии не сможет независимо и планомерного отстаивать интересы малочисленных народов156. Федеральный закон о гарантиях прав коренных народов предусматривает полномочие субъектов РФ создавать на общественных началах при органах исполнительной власти субъектов Федерации советы представителей малочисленных народов (п.8 ст. 6). Вопрос о том, насколько институты представительства и самоорганизации должны быть связаны с органами государственной власти, является достаточно сложным. Непосредственная связь с государством существенно подрывает независимость таких органов, призванных представлять коренные народы. Эта зависимость проявляется, прежде всего, в финансовых ограничениях. Так, саамский парламент Швеции, будучи административным органом, подвергается за это критике, как со стороны коренного сообщества157, так и со стороны международных органов158. Также, связь с государством, может порождать те же пороки, что и присущи государственному аппарату, такие как бюрократизм, волокита и коррупция. Ярким примером может служить представительный орган аборигенов Австралии - Aboriginal and Torres Strait Islander Commission. Созданный в 1990 году как институт самоуправления, но в рамках правительственных структур, этот орган в 2005 году был закрыт из-за коррупционных скандалов.159 Наиболее оптимальной, с точки зрения демократизма и независимости, представляется публичное представительство, осуществляемое общественными объединениями коренных малочисленных народов. Они не связаны с государством и должны отстаивать интересы именно коренных малочисленных народов, отвечая за качество своей представительной работы не государству или иным структурам, а своим народам. В тоже время они могут пользоваться гарантиями и финансовой поддержкой, оказываемой государством. При этом органы публичной власти не могут вмешиваться и вторгаться в деятельность общественных объединений. Закон о гарантиях прав коренных народов приводит сферы взаимодействия указанных объединений (как уполномоченных представителей) с органами публичной власти: разработка и экспертиза проектов федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, реализация программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, установление ограничений нетрадиционной деятельности организаций в местах проживания этих народов (п.1,2,3 ст.5, п.5 ч.1 ст.8). Однако на федеральном уровне пока не создано никаких процедур реализации указанных возможностей. К примеру, объединения малочисленных народов практически не имеют возможности участия в законодательном процессе. Законодательный процесс состоит из следующих стадий: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие законопроекта, подписание и опубликование закона160. Участие коренных народов Севера на завершающих стадиях проблематично, так как принятие законов, подписание и их опубликование относится к исключительной компетенции органов государственной власти. Субъекты законодательной инициативы на федеральном уровне перечислены в Конституции РФ, коренных народов и их объединений среди них нет. Введенный же Президентом институт «общественной инициативы»161 в отношении коренных народов представляется неосуществимым, так как собрать сто тысяч подписей среди малочисленных народов, ведущих к тому же традиционный образ жизни, маловероятно. В самой процедуре не создано градации, позволяющей малочисленным этническим общностям начать рассмотрения вопроса, хотя бы по вопросу сохранения самобытной культуры, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. Обсуждение федеральных законопроектов также происходит, как правило, без учета мнения объединений коренных малочисленных народов. Палаты Федерального Собрания могут привлекать к предварительному рассмотрению законопроектов экспертов, представителей организаций162. Через такую процедуру возможно привлечение представителей коренных народов и их объединений, но исключительно на добровольной основе. Также обсуждение проектов законов осуществляется через Общественную палату. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» предоставляет право данному органу проводить общественную экспертизу. Стоит отметить, что закон устанавливает запрет на объединение членов палаты по национальному признаку, а также свободу члена палаты от решений общественных объединений. Существует еще возможность выразить свою позицию в порядке общественного обсуждения с использованием сети Интернет163. Однако это возможно только по основным вопросам социально-экономического развития Российской Федерации. Из приведенного выше перечня механизмов участия в федеральном законодательном процессе ни один не учитывает специфики коренных народов Севера как меньшинств, ведущих традиционный образ жизни и обладающих особыми гарантиями своих прав. Акты о данных процедурах не содержат таких понятий как «меньшинства», «малочисленные народы», «традиционный образ жизни». В субъектах РФ, как было отмечено выше, существуют формы взаимодействия и координации государства и общественных объединений коренных малочисленных народов, в том числе в рамках законодательного процесса. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает возможность предоставления права законодательной инициативы в законодательный орган субъекта РФ общественным объединениям и гражданам. В отношении объединений малочисленных народов, этим правом воспользовались Ненецкий автономный округ и Камчатский край, предоставив право законодательной инициативы региональным Ассоциациям коренных малочисленных народов164. В Магаданской области, право законодательной инициативы принадлежит гражданам, относящимся к коренным малочисленным народам, в лице их уполномоченного представителя в областной Думе165. Устав Сахалинской области предоставляет право законодательной инициативы представителю коренных малочисленных народов при областной Думе166. С реализацией данного права в разных субъектах дело обстоит по-разному. Если в Камчатском крае с момента образования субъекта региональной Ассоциацией еще не было внесено ни одного законопроекта, то в Ненецком автономном округе, Ассоциация «Ясавэй» не раз использовала свое правомочие167. В некоторых регионах, не предоставляя возможности инициативы по принятию закона, устанавливаются правовые возможности участия в обсуждении законопроекта. В Чукотском автономном округе вопросы, затрагивающие права коренных малочисленных народов, должны рассматриваться с участием региональной Ассоциации, уполномоченной представлять указанные народы168. В Красноярском крае создана Гражданская Ассамблея, уполномоченная в соответствии с Законом169 проводить общественную экспертизу законов края. В рамках Ассамблеи существует общественная палата коренных малочисленных народов Севера. Таким образом, лишь в семи субъектах РФ (с учетом Ассамблеи Ханты-Мансийского автономного округа) законодательно закреплены процедуры участия коренных малочисленных народов Севера и их объединений в законодательном процессе. Важным представляется более широкое распространение наработанного позитивного опыта во всех субъектах РФ, где традиционно расселены эти народы. Касательно федерального законодательного процесса представляется необходимым разработать процедуру обращения объединений коренных малочисленных народов в законодательный орган субъекта РФ с целью дальнейшего обращения данного органа с законодательной инициативой в Государственную Думу170. Это должно активизировать субъекты РФ в выполнении обязанности по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, сдвинуть с «мертвой точки» законодательство в области прав коренных народов171. Закон о гарантиях прав коренных малочисленных народов предусматривает специальные права малочисленных народов и их объединений, которыми они наделяются в целях защиты иконной среды обитания и традиционного образа жизни хозяйствования и промыслов (п.1 ст.8). Среди них: на участие в контроле за использованием земель, необходимых для традиционного хозяйствования; на участие в контроле за соблюдением законодательства; на участие в проведении экологических и этнологических экспертиз. Однако особые процедуры такого участия в законодательстве не предусмотрены. В частности, Федеральный закон от 23 ноября 2005 г. «Об экологической экспертизе»172 не предусматривает особых процедур для объединений малочисленных народов, а также не содержит в себе норм об этнологической экспертизе. Стоит отметить, что в Республике Саха (Якутия) существует специальный закон об этнологической экспертизе173, в котором объединения малочисленных народов признаются субъектами экспертизы и наделяются правом делегирования в экспертную комиссию своих представителей (п. 2 ст.5). Общественные объединения малочисленных народов, как следует из Федерального закона от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»174, могут инициировать образование территорий традиционного природопользования федерального, регионального и местного значения (ст. 6,7,8). Помимо основной функции представительства коренных народов общественные объединения этих народов могут осуществлять и иные функции, в том числе и публично-властные. Практика осуществления публичных функций объединениями граждан существует в Российской Федерации, и признавалась Конституционным судом правомерной. Так, Суд, применительно к саморегулируемым организациям арбитражных управляющих, указал, что федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты175. Пока федеральный законодатель не урегулировал статус объединений коренных малочисленных народов как публично-правовых, каковыми они, безусловно, являются, так как, по факту, осуществляют представительство народов. В отсутствие законодательного регулирования такие объединения проявляют собственную инициативу и объявляют себя уполномоченными представителями. Порою, такой статус находит отражение в уставах организаций. В частности, Чукотская Ассоциация коренных малочисленных народов Севера закрепила такое положение в своем Уставе176. Можно предположить, раз Устав прошел процедуру обязательной регистрации, органы государственной власти фактом регистрации изменений признали указанный статус за организацией. Таким образом, можно сделать следующие основные выводы: 1) Природа и назначение общественных объединений коренных малочисленных народов Севера предопределяют их функции, ключевой из которых является публичное представительство указанных народов; 2) Публичное представительство коренных малочисленных народов – это юридическое средство их самоопределения в качестве особых субъектов конституционных правоотношений. При этом под публичным представительством указанных народов стоит понимать способ формирования воли этих народов, которая впоследствии воспринимается и признается иными субъектами конституционного права; 3) Публичное представительство малочисленных народов может осуществляться в различных формах, самой оптимальной из которых является представительство посредством общественных объединений этих народов; 4) Осуществление представительских и иных публично-властных функций объединениями малочисленных народов является допустимым, так как указанные объединения являются публично-правовыми субъектами. Федеральный законодатель должен закрепить такой статус. |
Похожие:
 | Языковая ситуация у коренных малочисленных народов Казакевич О. А. Языковая ситуация у коренных малочисленных народов Туруханского района: кеты и селькупы // Язык в контексте общественного... |  | I. Общие положения «Содействие в организации самозанятости безработных граждан из числа коренных малочисленных народов Севера автономного округа» |
| Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах... Формирование фондов библиотек литературой на традиционных и электронных носителях о культуре, обычаях и традициях коренных малочисленных... | | Особенности развития человеческого потенциала коренных малочисленных народов Севера Булдакова Валентина Гениевна – зав отделом организации научных связей Института экономических исследований Дальневосточного отделения... |
| План мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие... Проведение маркетинговых исследований и выработка методических рекомендаций по разработке этнографических туристских продуктов | | Анализ положения Молодежи из числа коренных народов во всем мире... Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из 120 страниц текста, содержит введение, четыре главы, заключение, список литературы... |
| В 2012–2013 учебном году школа работала в режиме 6- дневной недели,... Аяно-Майского района и находится в его центральной части в 200 километрах от районного центра с. Аян. Около 50% населения села являются... | | Информация для плательщиков страховых взносов, не производящих выплаты... Индивидуальные предприниматели, главы крестьянско-фермерских хозяйств, общины малочисленных народов Севера, адвокаты и нотариусы |
| Межрегиональная интеграция в современной России: специфика федерального регулирования Маклашова Елена Гавриловна – канд полит наук, научный сотрудник Института гуманитарных исследований и проблем малочисленных народов... | | Статья посвящена раскрытию эволюции политики канадского государства... Юдин Валерий Иванович – канд полит наук, ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института Московского государственного... |
| Методические рекомендации для бакалавриата по направлению 030900... Конституционно-правовые отношения: виды, содержание. Субъекты конституционно-правовых отношений | | Методические рекомендации по самостоятельной работе студентов и изучению... Цель: создание творческой и психолого-педагогической среды для развития инновационного педагога, осуществляющего деятельность по... |
| Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием... Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием коренных народов, проживающих на соответствующей территории,... | | Рабочая программа дисциплины защита коренных народов в международном... Рабочая программа дисциплины «Защита коренных народов в международном и внутригосударственном праве» предназначена для магистрантов... |
| Примерная программа по курсу «Культура народов Саха (Якутия)» Особое значение в общеобразовательной школе является развитие и воспитание личности каждого ребенка, знающей культуру своего коренного... | | Содержани е Конституционно-правовые основы взаимоотношения государствава и церкви в РФ реферат |
