Модуль 2. Правотворчество и нормативно-правовые акты в Российской Федерации. (8/4 часа) Деление на разделы не предусмотрено Тема 1. Нормативно-правовые акты. (4/2 часа)
1.Понятие нормативно-правового акта.
2.Юридическая сила нормативно-правового акта.
3.Понятие и общая характеристика закона.
4.Понятие и классификация подзаконных актов.
5.Пределы действия нормативно-правовых актов.
Концепция нормативно-правовых актов является достаточно устоявшейся в юридической науке. Правда, это не освобождает ее от некоторых неясностей, касающихся как проблемы понятия нормативно-правовых актов, так и вопросов их классификации. На сегодняшний день, помимо определений, имеющихся в науке, есть и попытки дать официальное понятие нормативно-правового акта. Официальным можно считать определение, данное в Постановлении Государственной Думы Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации»35. В соответствии с этим документом, нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
За последние годы определение нормативно-правового акта несколько раз давалось в Постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации, правда, эти документы были в последующем отменены36. Современная позиция Верховного Суда выражена в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 4837. Пункт 9 данного Постановления перечисляет существенные признаки нормативно-правового акта: 1) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 2) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. При этом в п. 10 Постановления указывается: «При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актов, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основание для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ». Последний комментарий суда, кстати, решает одну из проблем определения юридической природы акта. Эта проблема связана с наличием актов двойной формы, например, приказ, утверждающий какую-либо инструкцию, положение, правила. В отношении инструкций, положений и правил сомнений не возникает, они имеют явную нормативную природу. А вот сам утверждающий приказ имеет обычно примерно следующее содержание: «Пункт 1. Утвердить прилагаемую Инструкцию… (положение, правила). Пункт 2. Настоящий приказ вступает в силу с момента…». На основании разъяснений Пленума такие акты теперь однозначно можно относить к нормативным.
Можно выделить следующие признаки нормативно-правовых актов:
1) нормативно-правовые акты имеют государственно-властную природу,
2) исходят от компетентных органов государства или иных уполномоченных законом субъектов,
3) существуют в форме официальных документов со всеми необходимыми атрибутами,
4) обязательны для исполнения,
5) поддерживаются силой государственного принуждения в случае их нарушения,
6) направлены на возникновение, изменение или отмену норм права.
Основным критерием классификации нормативно-правовых актов является юридическая сила нормативного акта.Юридическая сила нормативно-правового акта – это технико-юридическая характеристика нормативно-правового акта, выражающая степень его подчиненности иным нормативным актам, его место в иерархии нормативных актов, которая зависит от места государственного органа, принявшего этот акт, в системе органов государства.
В зависимости от юридической силы все нормативно-правовые акты делятся на две группы:законы и подзаконные акты.
Закон – это принятый в особом порядке первичный нормативно-правовой акт высшего представительного органа государственной власти, обладающий высшей юридической силой и регулирующий важнейшие общественные отношения.
Законы характеризуются следующими признаками. Во-первых, закон является разновидностью нормативно-правовых актов, следовательно, обладает всеми признаками нормативных актов, равно как и правовых актов в целом. Во-вторых, закон имеет первичный характер. Этозначит, что он исходит от представительного правотворческого органа, следовательно, в той или иной мере выражает волю народа. Первичный характер закона означает его "самодостаточность", ему не нужны иные основания для функционирования, наоборот, он сам является основанием для всех иных актов и всей юридической деятельности в государстве. В-третьих, важнейший признак закона – наличие высшей юридической силы. Высшая юридическая сила закона означает, что все иные правовые акты: а) издаются на основе закона; б) должны не противоречить закону. В-четвертых, законы принимаются в особом порядке, подробно регламентированном конституцией и законодательными актами. В-пятых, законы принимаются высшими представительными (законодательными) органами государства. Этот порядок должен подчеркнуть значимость закона, его особую роль и место в системе правовых актов. В-шестых, закон регулирует важнейшие общественные отношения. Все изменчивое, преходящее, не имеющее конституирующего значения должно отражаться не в законе, а в подзаконных актах. К важнейшим общественным отношениям относятся, прежде всего, взаимодействие граждан и органов государства, полномочия государственных органов, их классификация и т.д.
Законы являются актами высшей юридической силы по отношению к другим правовым актам. При этом сами законы также делятся на виды в зависимости от юридической силы:
Конституция
Федеральные конституционные законы
Федеральные законы
Законы субъектов федерации.
Конституция является основным законом государства. Она представляет собой акт наивысшей юридической силы. Ни один правовой акт на территории государства не может противоречить Конституции государства. Особое место Конституции в системе нормативных актов определяется двумя ее основными свойствами:
Конституция носит учредительный характер, т.е. устанавливает основы регулирования общественных отношений, основы государственного, общественного строя. Положения Конституции находят свое развитие в отраслевом законодательстве.
Конституция закрепляет иерархию нормативно-правовых актов, их соподчиненность, юридическую силу того или иного акта38.
Федеральные конституционные законы (ФКЗ) принимаются по наиболее важным вопросам. Они обладают высшей юридической силой по сравнению с иными законами. В отличие от иных законов, ФКЗ принимаются квалифицированным большинством членов парламента. Существует два виды конституционных законов:
Конституционные законы, вносящие изменения в Конституцию государства;
Конституционные законы, прямо предусмотренные Конституцией. Например, федеральными конституционными законами регулируется деятельность Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Президента, Правительства и ряд других вопросов.
Конституционные законы развивают положения конституции.
Федеральные законы (ФЗ) составляют основную массу законодательства. Они развивают, конкретизируют общие положения, установленные Конституцией и федеральными конституционными законами. Федеральные законы подразделяются на две группы:
кодифицированные законы (кодексы, основы законодательства);
текущее законодательство.
Кодифицированные законодательные акты обладают преимуществом по сравнению с текущим законодательством, т.к. являются основополагающими актами в той или иной отрасли права. При противоречии норм кодекса и некодифицированного закона действуют предписания кодекса, если иное специально не оговорено.
Законы субъектов федерации распространяют свое действие только на территорию того региона, законодательными органами которого они были приняты. Вопросы соотношения между собой различных видов законов оговорены в ст. 76 Конституции РФ.
Помимо этой основной классификации в литературе предлагается ряд иных. Так, в зависимости от времени действия законы можно подразделить на три группы:
постоянные (действуют вплоть до момента отмены, рассчитаны на неограниченно долгое действие во времени, момент прекращения действия заранее не известен);
временные (действуют ограниченный период времени, срок истечения действия закона указан в самом тексте акта);
чрезвычайные (рассчитаны на урегулирование чрезвычайных ситуаций; в отношении этих актов заранее не известен ни момент начала его действия, ни момент окончания действия.Например, законодательство о чрезвычайных ситуациях вступит в действие после официального введения в стране чрезвычайного положения).
По признаку федеративного устройства законы можно подразделить нафедеральные законы и законы субъектов федерации.По кругу лиц выделяют законы:
общего действия (это акты, которые действуют на всех лиц, находящихся на территории данного государства, например, Конституция, кодексы РФ и др.);
специального действия (это акты, которые действуют только на отдельные категории субъектов, например, законы о военнослужащих, о беженцах и вынужденных переселенцах, о лицах, пострадавших от последствий аварии на Чернобыльской АЭС и др.).
По сфере действия законы можно подразделить на
общие – действующие на территории всей России (например, все кодексы РФ);
местные – действующие на определенной части территории России (например, законы о районах Крайнего Севера, Средней Азии и приравненных к ним местностях).
Подзаконные акты – это принятые компетентными органами или должностными лицами государства на основании и во исполнение закона правовые акты, содержащие нормы права.Подзаконные акты призваны конкретизировать и детализировать предписания законов. Характерными признаками подзаконных актов является то, что они, во-первых, принимаются на основе закона, во-вторых, принимаются обычно во исполнение закона, в-третьих, должны не противоречить закону.
Классификация подзаконных актов Российской Федерации, с учетом их юридической силы, выглядит следующим образом:
указы Президента;
постановления Правительства;
акты федеральных органов исполнительной власти
акты органов власти субъектов РФ: указы Президентов (в республиках); постановления глав администраций (в иных субъектах); приказы, инструкции руководителей подразделений соответствующих администраций;
акты органов местного самоуправления;
локальные нормативно-правовые акты: акты руководителей предприятий, учреждений и организаций.
Важной характеристикой нормативных правовых актов являются пределы их действия.Пределы действия нормативно-правового актапредставляют собой технико-юридические параметры акта, показывающие границы его регулятивного воздействия. В отношении каждого нормативно-правового акта определяются:
- временные пределы – действие нормативно-правовых актов во времени или темпоральное действие акта;
- территориальные (пространственные) пределы – действие нормативно-правовых актов в пространстве;
- субъектные пределы – действие нормативно-правовых актов по кругу лиц.
Время действия нормативно-правового акта является основным параметром, без которого остальные роли не играют. Время действия акта определяется двумя моментами: вступлением акта в силу и утратой актом юридической силы.
Нормативно-правовой акт считается действующим от момента вступления в юридическую силу и до момента утраты им юридической силы.
Вступление нормативно-правового акта в силу определяется либо в самом акте, либо в специальном документе, касающемся этого акта, либо же, если этого не сделано, действуют общие правила вступления акта в силу, предусмотренные законодательно.
Согласно законодательству, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен иной порядок вступления в силу. Указы Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования. Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ вступают в силу со дня их официального подписания.
Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве Юстиции РФ и официальному опубликованию.
Общие правила вступления в силу нормативных актов всегда связаны с моментом официального опубликования. Официальным опубликованием признается первое помещение полного текста нормативно-правового акта официальном издании для всеобщего сведения. Согласно Конституции РФ (ст. 15) неопубликованные для всеобщего законы и иные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, на территории РФ не применяются.
Официальными изданиями(источниками официального опубликования) являются:
для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента РФ и Правительства РФ – «Российская газета», «Парламентская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации»;
для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и обязанности граждан – "Российская газета" и Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Для отдельных видов нормативных актов законодательно могут предусматриваться особые источники официального опубликования.
Прекращение действия нормативно-правовых актов (утрата актами юридической силы) осуществляется следующими способами:
прямая отмена нормативно-правового акта;
фактическая отмена (по тем же вопросам принимаются новые правила регулирования, хотя формально предыдущие акты и не отменялись);
истечение срока действия нормативно-правового акта (действует в отношении нормативных актов временного действия).
Обратная сила закона (ретроактивность) – это распространение действия норм данного закона на юридические факты, возникшие до его вступления в юридическую силу. Общее правило действия закона во времени таково: закон обратной силы не имеет. В качестве исключения из общего правила ретроактивностью обладают:
законы, отменяющие и смягчающие юридическую ответственность;
законы, в самом тексте которых говорится о том, что нормы данного закона имеют обратную силу.
Помимо ретроактивности, с точки зрения действия закона во времени существует и такое явление, как ультраактивность (переживание закона) – продолжение действия норм закона после его отмены. Это возможно тогда, когда новый закон продлевает на определенный период действие норм старого закона.
Действие нормативно-правовых актов в пространстве показывает территорию, на которую распространяется действие нормативного акта.
По общему правилу, нормативно-правовой акт действует на всей территории, на которую распространяется власть государственного органа, издавшего этот акт. Так, акты федеральных органов власти (федеральные законы, указы президента, постановления правительства и др.) действуют на всей территории Российской Федерации; акты органов власти субъектов федерации (например, законы Законодательного Собрания Приморского края) действуют на территории данного субъекта федерации; акты органов местного самоуправления действуют только на территории данного административно-территориального образования и т.д.
Исключениями из общего правила являются, во-первых, акты, изданные специально для определенной территории (например, для районов Крайнего Севера); во-вторых, распространение действия акта за пределы территории государства (на территории посольств и консульств данного государства за рубежом, на территории военно-морских и воздушных судов и т.д.). Это так называемый принцип экстерриториальности.
Действие нормативно-правовых актов по кругу лиц. По общему правилу, нормативно-правовой акт распространяет свое действие на всех лиц, находящихся на территории, на которой действует нормативный акт. Исключение из общего правила составляют следующие случаи:
- нормативные акты, которые распространяют свое действие на отдельные категории лиц (например, законы о военнослужащих, о беженцах и вынужденных переселенцах и т.д.);
- из-под действия нормативных актов данного государства выведены лица, обладающие дипломатическим иммунитетом. Последнее означает, что лица, обладающие дипломатическим иммунитетом, не могут привлекаться к уголовной и административной ответственности за совершенное преступление или проступок на территории иностранного государства. Вопрос об ответственности этих лиц решается дипломатическим путем.
К лицам, находящимся на территории действия нормативно-правового акта, относятся граждане государства, иностранные граждане (подданные), лица без гражданства (апатриды).
|
