2. Правовые основы сотрудничества Счетной палаты Российской Федерации с высшими органами финансового контроля зарубежных стран
Правовые основы международного сотрудничества Счетной палаты Российской Федерации вытекают из норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов Российской Федерации, а также актов международных организаций высших органов финансового контроля и двусторонних соглашений Счетной палаты Российской Федерации с высшими органами финансового контроля других стран.
2.1 Федеральное законодательство
2.1.1 Конституция Российской Федерации
Часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора»2.
Указанная норма решает вопрос о соотношении норм международного и внутригосударственного права. Включение в часть 4 статьи 15 Конституции положения о том, что международное право является частью правовой системы Российской Федерации, имеет важные правовые последствия. Одно из них состоит в том, что правоприменительные органы, включая Конституционный Суд Российской Федерации и суды общей юрисдикции, в пределах их компетенции вправе применять нормы международного права при рассмотрении конкретных
дел в случаях, определенных законодательством.
Со своей стороны российские юридические и физические лица на основе данного конституционного положения получают право прибегать к нормам международного права в целях защиты своих прав.
В части 4 статьи 15 говорится также об общепризнанных принципах и нормах международного права и о международных договорах Российской Федерации. Очевидно, что составной частью российской правовой системы могут быть не всякие принципы и нормы международного права, а только те из них, которые являются общепризнанными или договорными. Очевидно также и то, что в данной норме названы различные категории международно-правовых предписаний.
При этом нормы международного права, источником которого является международный договор, обозначаются понятием «международные договоры Российской Федерации». Общепризнанные принципы и нормы международного права не связываются с определенным источником их закрепления.
Конституция Российской Федерации не содержит определения общепризнанных принципов и норм международного права. В международном праве такое определение также отсутствует. Здесь также нет юридического документа, содержащего перечень таких принципов и норм. Подавляющее большинство норм действующего международного права составляют нормы, обязательные для ограниченного числа (группы) государств. Наряду с этим в международном праве сложилось значительное число принципов и норм, так или иначе признаваемых всем или почти всем международным сообществом государств и называемых нормами общего международного права, общими, универсальными принципами и нормами международного права. Международный суд ООН последовательно придерживается того взгляда, что общее международное право существует как обычное международное право3.
С учетом теории и практики международного права под общепризнанными принципами и нормами, о которых говорит часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, следует понимать принципы или нормы общего международного права, получившие всеобщее признание.
Источниками общепризнанных принципов и норм международного права по смыслу статьи 38 Статута Международного суда ООН являются:
международные конвенции – как общие, так и специальные;
международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы;
общие принципы права, признанные цивилизованными народами.
Исходя из этого, общепризнанные принципы и нормы международного права могут иметь договорно-правовую форму (например, Устав ООН), существовать в форме международного обычая (например, принцип свободы открытого моря). Некоторые из них носят смешанный характер, являясь для одних государств обычными, а для других – договорными нормами.
Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая конкретные дела, нередко обосновывал свои решения ссылками на общепризнанные принципы и нормы международного права, нормы международных договоров, в частности, относящихся к правам и свободам человека, другие международно-правовые акты или общепризнанные международные нормы. Помимо этого Конституционный Суд Российской Федерации ссылался и на международные документы рекомендательного характера – резолюции, декларации Генеральной Ассамблеи ООН, рекомендации международных организаций, действующих под эгидой ООН (например, МОТ), - не являющиеся источниками прав и обязанностей для голосовавших за них государств4.
С этой точки зрения Лимскую декларацию руководящих принципов финансового контроля можно рассматривать также как составную часть российской правовой системы, поскольку она фактически является одной из резолюций (деклараций) ООН. Это следует из того факта, что Международная организация высших органов финансового аудита (ИНТОСАИ) создана с учетом
целей и задач ООН и фактически дополняет систему Объединенных Наций, основанную на принципах Всеобщей декларации прав человека, еще одним важнейшим конструктивным элементом - базовыми подходами к методам повышения эффективности использования средств из общественных фондов. Поэтому все страны, чьи высшие органы финансового контроля входят в состав ИНТОСАИ, должны стремиться к реализации положений Лимской декларации, улучшая качество своей работы и «адаптируя» к задачам ИНТОСАИ соответствующее правовое поле своего государства5.
Важной конституционной нормой, закладывающей основы международного сотрудничества Российской Федерации в целом и Счетной палаты Российской Федерации в частности, является пункт «и» части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящей вопросы внешней политики и участия в международных отношениях к ведению Российской Федерации. Правовой основой международных отношений являются международные договоры.
2.1.2 Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации»
Понятие «международный договор» содержится в пункте «а» статьи 2 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»6: «международный договор Российской Федерации» означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования».
Согласно части 2 статьи 3 этого закона международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями:
от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры),
от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры),
от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).
Проводимые законодательные различия международных договоров в определенной степени условны, поскольку в равной мере договоры, заключаемые от имени правительства, тем не менее создают международные обязательства для государства, а не для правительства. Подобная классификация может иметь значение лишь в плане разграничения компетенции органов, уполномоченных вступать в договорные отношения с иностранными государствами и другими участниками международного общения.
В соответствии с частью 1 статьи 8 федерального закона, рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации могут представляться в зависимости от характера затрагиваемых вопросов на рассмотрение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации, субъектами Российской Федерации в лице их соответствующих органов государственной власти. Такие рекомендации могут представляться также Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Центральным банком Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека по вопросам их ведения.
Счетная палата Российской Федерации не указана в числе субъектов, обладающих полномочиями давать рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации.
2.1.3 Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»
Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»7 содержит статью 32, регулирующие вопросы международных связей высшего органа финансового контроля страны.
Эта статья указывает, что «Счетная палата Российской Федерации поддерживает связи со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля иностранных государств и их международными объединениями, заключает с ними соглашения о сотрудничестве».
2.1.4 Федеральный закон «Об участии в международном информационном обмене»
Определенное значение для регулирования международных связей Счетной палаты Российской Федерации имеют также нормы Федерального закона
от 04.07.1996 № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене»8.
Статья 4 этого закона посвящена обязанностям государства в сфере международного информационного обмена и гласит следующее:
«Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации:
создают условия для обеспечения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц Российской Федерации иностранными информационными продуктами и информационными услугами;
обеспечивают своевременное и достаточное пополнение государственных информационных ресурсов Российской Федерации иностранными информационными продуктами;
содействуют внедрению современных информационных технологий, обеспечивающих эффективное участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц Российской Федерации в международном информационном обмене;
обеспечивают защиту государственных информационных ресурсов Российской Федерации, муниципальных и частных информационных ресурсов, российских средств международного информационного обмена и соблюдение правового режима информации;
стимулируют расширение взаимовыгодного международного информационного обмена документированной информацией и охраняют законные интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических и юридических лиц в Российской Федерации;
создают условия для защиты отечественных собственников и владельцев документированной информации, информационных ресурсов, информационных продуктов, средств международного информационного обмена, пользователей от некачественной и недостоверной иностранной информации, недобросовестной конкуренции со стороны физических и юридических лиц иностранных государств в информационной сфере;
способствуют развитию товарных отношений при международном информационном обмене».
В связи с тем, что Счетная палата Российской Федерации стремится организовывать свою деятельность (в том числе международную) на основе современных информационных технологий, с использованием глобальных средств телекоммуникации, нормы Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене» являются важной частью регламентации ее информационного взаимодействия с высшими органами финансового контроля других стран.
2.1.5 Внутренние документы Счетной палаты Российской Федерации
Работой Счетной палаты Российской Федерации по взаимодействию с высшими органами финансового контроля зарубежных стран и их международными организациями непосредственно руководит Председатель Счетной палаты. Обеспечивает эту деятельность Управление международного сотрудничества Аппарата Счетной палаты Российской Федерации.
|
