Доклад Подготовлен Экспертным Советом при комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике Введение. Правовой статус «государственной корпорации»
Скачать 496.05 Kb.
|
2. Государственные корпорации и разделение административных функций. Указ Президента РФ от 23.07.2003 №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» определил в качестве одного из приоритетных направлений этой реформы «организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам» (п.1). При создании государственных корпораций, которым делегируются функции государственных органов, принцип организационного разделения функций частично соблюдается, т.к. на новые структуры возлагаются в основном функции управления государственным имуществом (точнее, имуществом, передаваемым от государства) и оказания услуг, а также производства товаров. Однако некоторые из государственных корпораций приобретают различные функции по определению государственной политики, нормативному регулированию, контролю и правоприменению. Революционным разрывом с принципом разделения функций является закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»». Этот закон возлагает на государственную корпорацию кроме хозяйственных также функции регулирования (нормотворчества), надзора и контроля. Перечень такого рода властных полномочий «Росатома» приведен в таблице 5. Таблица 5. Полномочия государственной корпорации «Росатом» в сфере государственного регулирования, надзора и контроля согласно закону №317-ФЗ
Таким образом, создание корпорации «Росатом» в соответствии с данным законом будет означать радикальный отказ от принципов административной реформы в части разделения хозяйственных и властных функций. Более того, с принятием закона ситуация примет парадоксальный характер: функции государственного регулирования, надзора и контроля будет выполнять негосударственная организация, в значительной части финансируемая за счет своей коммерческой деятельности. В случае ряда других государственных корпораций передача им государственных функций выражена менее ярко, но, тем не менее, тоже имеет место. Например, государственная корпорация «Ростехнологии» будет принимать «участие в реализации государственной экспортно-импортной политики, государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» (ст. 3, п.3). Поскольку, с одной стороны, эта государственная корпорация будет получать бюджетные средства для распределения между проектами в соответствующей области а с другой стороны, критерии и приоритеты распределения или процедура их формирования в законе не определены, то фактически эта организация принимает на себя функцию определения государственной военно-технической политики. Наконец, следует заметить, что согласно закону список функций государственной корпорации не является закрытым (там же), и передача ей властных функций может осуществляться последующими подзаконными актами. Довольно трудно найти в новейшей истории подробные примеры. Наиболее близким аналогом такой структуры будут некоторые архаичные институты, существовавшие в разных странах в период позднего Средневековья и абсолютизма, такие как откупа, купли-продажи должностей, кормления, колониальные компании и т.п. Общим для всех этих институтов является то, что властные полномочия передавались монархом частному лицу или группе частных лиц (корпорации), причем лицо, получившее эти полномочия должно было финансировать свою деятельность за счет доходов, получаемых в соответствии с переданными полномочиями. Главное отличие, например, ГК «Росатом» от этих старинных институтов состоит в том, что тогда суверен получал плату в обмен на предоставленные полномочия; в нашем же случае суверен не только передает полномочия, но и сам выделяет финансирование субъекту, их получившему. Хотя в настоящее время передача властных (регулятивных, надзорных и контрольных) функций государственной корпорации наиболее ярко выражена в случае ГК «Росатом», можно ожидать, что на основе примера создания этой корпорации появятся и другие проекты такого рода. Этот процесс фактически будет означать радикальный разрыв с базовыми принципами современного государства и начала демонтажа регулярного аппарата государственного управления. Вместо «повышения конкурентоспособности России на мировой арене» данное направление законотворчества будет означать осознанную попытку архаизации российского государства.
Развитые страны. Для развитых стран характерно использование правовых форм коммерческой организации даже в случаях, когда учредитель не требует от предприятия, чтобы оно приносило прибыль. Примером такого подхода является американская компания “Amtrak”. «Amtrak» или National Railroad Passanger Corporation – национальная корпорация железнодорожных пассажирских перевозок США. Учреждена постановлением Конгресса в 1971 г. Имеет статус государственной компании по коммунальному обслуживанию. Привилегированные акции принадлежат федеральному правительству, а обыкновенные – страховой компании и нескольким железным дорогам. Государственный контроль осуществляется, в частности, через состав Совета Директоров: кандидаты в него рекомендуются президентом страны и утверждаются Сенатом (семь членов СД избираются на пятилетний срок). Кроме того, в состав СД входит министр транспорта США. Компания получает государственные субсидии. К 2003 г. объем госсубсидий превысил 30 млрд. долл. Пассажирские перевозки в США были признаны убыточными и до создания Amtrak. Деятельность компании неэффективна на протяжении всего периода ее существования. С конца 90-х годов она находилась в сложном финансовом положении, имела значительные долговые обязательства (в 2000 г. – 3 млрд. долл.), убыточную эксплуатационную деятельность (в 2000 г. убытки – 944 млн. долл.). И даже существенное возрастание потока пассажиров (например, после трагедии 11 сентября 2001) не улучшило состояния компании. Она еще глубже погрузилась в долги, поскольку возникла необходимость увеличить расходы на безопасность и на переработку рабочих часов персонала. В этой связи компания требовала от правительства 1,2 млрд. долл. Network Rail (Великобритания) Из числа разнообразных юридических лиц государственного сектора в развитых странах британская Network Rail квазигосударственная "бесприбыльная корпорация без акционеров" (a company limited by guarantee) – по своему формальному статусу, на первый взгляд, наиболее близка к российским государственным корпорациям. Однако более углубленный анализ показывает, что различия весьма существенны. Network Rail появилась в начале текущего десятилетия в результате политического компромисса, необходимость которого была вызвана неудачной попыткой приватизации железнодорожной инфраструктуры. Неудача объяснялась тем, что правительство консерваторов, предпринявшее в 1996 г. реформу, опиралась на теоретически несостоятельную и экономически деструктивную концепцию принудительного разделения «естественно-монопольных» и «потенциально конкурентных» видов деятельности. Государственная монополия British Rail была разделена, следующим образом: подвижной состав разделили между 130 компаниями-операторами, а все рельсовые пути общей длиной в 21 000 миль стали собственностью акционерной компании Railtrack. Однако последняя не получила полных прав собственника железнодорожной инфраструктуры. На компанию было наложено множество регулятивов и запретов, в частности: обязанность предоставлять "равный и недискриминационный доступ" ко всем участкам пути для всех компаний-операторов; "государственное вмешательство во всех случаях, когда со стороны компании будет проявляться стремление получить сверхприбыль от инвестиций или отказаться от проектов развития «без достаточно обоснованных причин"; монопольные права на услуги по предоставлению рельсов операторам-первозчикам и т.п. Все·это подкреплялось субсидиями, которые, снижая стоимость услуг Railtrack, уничтожали стимулы к строительству альтернативных частных линий, способных составить конкуренцию монополисту. Удешевление прав пользования рельсовыми путями способствовало чрезмерно интенсивному использованию дорог перевозчиками (в 1996-2000 годах объём перевозок вырос на 31%). Кроме того, Railtrack не имела права действовать на своих собственных дорогах в качестве оператора; компания·принуждалась государством к осуществлению конкретных инвестиционных проектов, которые акционеры не находили привлекательными; ей·не позволили закрыть линию Лондон-Манчестер-Глазго на ремонт, когда руководители компании приняли такое решение. На Railtrack распространялась изощрённая система различных государственных премий и штрафов, призванных изменить её стимулы, направив усилия менеджмента не на максимизацию прибыли, а на соблюдение разных технических и статистических критериев. В результате Railtrack быстро стала убыточной, хотя и субсидируется государством. Она не смогла найти достаточно средств для поддержки путевой сети, и не могла и выйти из этой ситуации через сокращение части сети, например, через закрытие некоторых линий или через продажу их другой компании. В итоге, после нескольких серьёзных катастроф (во всём обвинили приватизацию, и доказательств этого обвинения никто не спрашивал), Railtrack стала исключительно непопулярной и правительство прекратило субсидирование, сохранив, однако, все требования к сети. В конце концов произошло неизбежное банкротство, однако активы Railtrack не достались кредиторам и не были проданы с аукциона, а были переданы National Rail (2002 г.). Таким образом, в Великобритании форма, напоминающая российские государственные корпорации, фактически была использована как паллиативная мера, призванная смягчить последствия провальной концепции приватизации (аналогичной концепции реструктуризации российского железнодорожного транспорта, принятой ныне в России) без полного восстановления послевоенной системы государственной экономики. Здесь просматривается явное сходство с российской практикой: в нашем случае госкорпорации также представляют собой «приватизацию без приватизации» в условиях политической затрудненности настоящей приватизации. Серьезные различия между российской и британской практикой относятся к формам и степени государственного и общественного контроля. Согласно уставу корпорация Network Rail в лице Совета директоров подотчетна собранию «членов» корпорации, каждый из которых занимает эту должность сроком на три года. Общее число членов корпорации – около 100. Члены представляют партнеров корпорации – компании, имеющие лицензии на осуществление железнодорожных перевозок – и различные категории лиц, так или иначе заинтересованных в деятельности Network Rail (stakeholders), например, профсоюзы, бизнес-ассоциации, местные общины (муниципалитеты), экологические организации и др.. Государство осуществляет контроль через Управление регулирования железных дорог (Office of Rail Regulation) Министерства транспорта. К методам контроля относится бюджетирование, ориентированное на результат, являющееся основой бюджетной процедуры в Великобритании. Министерство транспорта устанавливает набор показателей и их значения, которые должны быть достигнуты за счет выделяемых бюджетных ассигнований. Кроме того, Управление железных дорог осуществляет мониторинг показателей деятельности Network Rail (в т.ч. объемных, финансовых показателей, а также показателей удовлетворенности потребителей и безопасности), используя в качестве основы для сравнения значения показателей, указанные в долгосрочном бизнес-плане корпорации и в регулятивных документах. Неудовлетворительные результаты по этим показателям влекут за собой публичную критику и санкции со стороны общего собрания членов корпорации, ее партнеров (через соответствующие статьи их контрактов) и административные санкции со стороны Управления железных дорог в соответствии с регулятивными нормативными актами. Network Rail действует в условиях достаточно жестких требований в отношении информационной открытости, в частности, обязана публиковать все отчеты, начиная с ежеквартальных. Таким образом, с учетом фактов, приведенных в разделе I, британский аналог российских госкорпораций находится под несравнимо более жестким контролем со стороны государства, партнеров и общественности. В то же время следует отметить, что с момента создания Network Rail прошло слишком мало времени, чтобы судить об успешности или неуспешности этой формы. Однако, исходя из того, что ее создание по сути дела не решило ни одной из экономических проблем, приведших к банкротству Railtrack, можно ожидать, что этот опыт не приведет к заметным положительным результатам. СССР и Россия. Крупные государственные предприятия, существующие в форме отличной от акционерного общества и представляющие своеобразный гибрид между ведомством и компанией были характерны для СССР и России в конце 1980-х – начале 1990-х годов. |
Похожие:
 | В. И. Матвиенко: Уважаемый Владимир Ростиславович, уважаемые члены... Совета по государственной культурной политике при Председателе Совета Федерации на тему «О концепции проведения Года культуры в Российской... | | Разработан Минпромторгом России проект федерального закона о промышленной... Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления при формировании... |
 | Доклад «Отношения России и Европейского союза: современная ситуация... Доклад подготовлен на основе ситуационного анализа, организованного в 21 января 2005 г. Институтом Европы ран, журналом «Россия в... | | О. Е. Кутафина (мгюа), член экспертно-консультативного совета при... |
| Доклад о промышленной политике Российской Федерации Презентация представляет собой наглядное пособие, с помощью которого студент иллюстрирует свой доклад к дипломной (курсовой) работе.... | | Анализ учебно- воспитательной работы на основании решений, принятых... Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 13 сентября... |
| Конституционно-правовой статус прокуратуры в российской федерации... На к защите на кафедре конституционного права Юридического факультета им. М. М. Сперанского Федерального государственного образовательного... | | Федерального собрания российской федерации аналитическое управление аппарата совета федерации О государственной политике в области средств массовой информации и правовом регулировании отношений в информационно-коммуникационной... |
| Принят за основу рабочей группой по подготовке Стратегии государственной... Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации Совета при Президенте Российской Федерации по межнациональным... | | Итоги деятельности Министерства по промышленной политике, развитию... Министерства по промышленной политике, развитию предпринимательства и торговли Калининградской области |
| Итоги деятельности Министерства по промышленной политике, развитию... Министерства по промышленной политике, развитию предпринимательства и торговли Калининградской области | | Федеральные органы управлением образованием Приоритетные национальные проекты: сайт Совета при Президенте Россиийской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов... |
| Сайты федеральных органов управления образованием Приоритетные национальные проекты: сайт Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов... | | Список ресурсов образовательного назначения в сети Интернет Приоритетные национальные проекты: сайт Совета при Президенте Россиийской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов... |
| Рабочая программа учебной дисциплины «европейский союз и США в мировой политике» Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте российской федерации | | Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) Приоритетные национальные проекты: сайт Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов... |
