Доклад Подготовлен Экспертным Советом при комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике Введение. Правовой статус «государственной корпорации»

Скачать 496.05 Kb.

Название	Доклад Подготовлен Экспертным Советом при комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике Введение. Правовой статус «государственной корпорации»
страница	4/4
Дата публикации	27.12.2014
Размер	496.05 Kb.
Тип	Доклад

100-bal.ru > Право > Доклад

1 2 3 4

ОАО «Газпром».

В 1989 году Министерство газовой промышленности СССР было преобразовано в Государственный газовый концерн "Газпром". Он получил статус «самостоятельного производственно-хозяйственного комплекса, который в интересах государства и входящих в его состав научно-производственных и производственных объединений, предприятий и организаций осуществляет свою деятельность на принципах хозяйственного расчета, самофинансирования и самоуправления.» Концерн имел самостоятельный баланс, являлся юридическим лицом и действовал на основании Закона СССР "О государственном предприятии (объединении)" и Устава. Хотя степень хозяйственной самостоятельности концерна «Газпром» была сопоставима с той, что имеет место в случае нынешних государственных корпораций (на деле после 1989 г. государственный контроль за деятельностью «хозрасчетных» структур быстро сокращался вплоть до полного отсутствия такового), тем не менее концерн оставался в государственной собственности.

Концерн был преобразован в открытое акционерное общество постановлением правительства от 17 февраля 1993 г. (учредитель -- федеральное правительство). С 1996 года начали осуществляться торги акциями Газпрома.

В ходе приватизации доля государства в акционерном капитале «Газпрома» сократилась до 38,87 процента. В 2005 году она увеличилась до контрольного пакета (50,002%). В Совет директоров входят крупные государственные чиновники, возглавляет его первый вице-премьер Дмитрий Медведев.

За период структурной эволюции «Газпрома» компания понесла серьезные экономические потери из-за нерыночного ценообразования, выдачи льготных кредитов и вывода активов (в частности, газохимических).

ОАО «Газпром» -- один из крупнейших налогоплательщиков в России. Компания вкладывает средства в газификацию страны.

ОАО «Газпром» работает прибыльно. Рентабельность продаж в 2006 г. составила 31,72%, рентабельности активов – 7,55%, рентабельность собственного капитала – 9,40%.
Развивающиеся страны и страны с переходной экономикой. В развивающихся странах характерным типом крупного государственного предприятия является промышленная компания в виде акционерного общества со 100-процентной государственной долей.

Codelco или Corporation National del Cobre de Chile – национальная меднодобывающая корпорация Чили.

В результате конституционных реформ Альенде в июле 1971 года была национализирована медная промышленность Чили. В апреле 1976 года решением правительства Пиночета (два специальных декрета) была сформирована Codelco как государственная компания, объединившая существовавшие месторождения в единую горнодобывающую, промышленную и торговую корпорацию. Компания является крупнейшим в мире производителем меди.

Сто процентов акций компании принадлежит государству. В Совет директоров входят 7 членов, назначаемых президентом страны. В их числе – министр финансов, представители от рабочих и независимые наблюдатели. Совет директоров возглавляет министр горной промышленности Чили.

Компания работает рентабельно, прибыль ежегодно возрастает. В 2006 году она составила 9 млрд. долл., в 2005 – 4,9 млрд., в 2004 – 3,3.
В странах с переходной экономикой существенную роль играют государственные компании с плохим корпоративным управлением, действующие в нечетком правовом поле, однако их статус в качестве коммерческих предприятий не подлежит сомнению.

НК «Нефтегаз Украины» - национальная акционерная государственная компания по добыче, транспортировке и переработке нефти и природного газа. Добывает 97 процентов нефти и газа на Украине.

В 2006 году прибыль составила 10,7 млрд. грн. Крупнейший налогоплательщик, в 2005 году обеспечила десятую часть поступлений госбюджета.

Эффективность невысокая, поскольку компания является неплатежеспособной. По итогам 2006 года так и не смогла рассчитаться за туркменский газ.

ОСОБЕННОСТИ СТРУКТУРЫ СТИМУЛОВ ДЛЯ МЕНЕДЖЕРОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

В разделе I были рассмотрены различия в механизмах государственного контроля над отдельными корпорациями. Здесь мы проанализируем отличия в объемах функций и полномочий разных государственных корпораций – ведь чтобы судить о последствиях развития этих институтов, надо представлять не только налагаемые на них ограничения, но и возможности, которыми располагают их руководители.

Таблица 3. Экономические функции и правомочия государственных корпораций

Государственная корпорация	Экономические функции и правомочия
Росатом	Открытие банковских счетов в России и за рубежом, производство и сбыт, передача электроэнергии, транспортировка и утилизация ядерных материалов, строительство ядерных объектов, инвестиции в российские и иностранные организации, создание филиалов и представительств за рубежом.
Роснанотех	«Финансирование проектов» по разработке, производству и подготовке специалистов в сфере нанотехнологий, «выполнение других функций»; открытие банковских счетов в России и за рубежом, создание новых некоммерческих организаций
Олимпстрой	Выполнение строительных работ, эксплуатация олимпийских объектов, отбор инвесторов, отбор оценщиков для изымаемых участков земли, координация использования иностранной рабочей силы, открытие вкладов в российских банках, создание филиалов и представительств, учреждение юридических лиц в России, участие в капитале хозяйственных обществ, получение федеральных земельных участков в безвозмездное срочное пользование.
Ростехнологии	Участие в разработке и продвижении высокотехнологичной продукции, привлечение инвестиций в предприятия ВПК, рекламно-маркетинговая деятельность, исследования и внедрение технологий, участие в реализации государственной политики в сферах экспорта и импорта, военных закупок, международного военно-технического сотрудничества. Открытие банковских счетов в России и за рубежом.
Банк развития (Внешэкономбанк)	Инвестиционная, внешнеэкономическая, страховая, консультационная деятельность, выдача кредитов, лизинг, участие в капитале хозяйственных обществ, приобретение паев в инвестиционных фондах, выпуск ценных бумаг, привлечение займов и организация привлечения займов, перекупка прав требования по обязательствам третьих лиц, операции с фьючерсами, обслуживание бюджетных кредитов, страхование экспортных кредитов, выдача гарантий, создание филиалов и представительств в России и за рубежом, учреждение юридических лиц в России и за рубежом.
Агентство по страхованию вкладов	Сбор взносов в фонд обязательного страхования вкладов, инвестирование временно свободных средств, выпуск эмисионных ценных бумаг.

Структура государственных корпораций способствует злоупотреблениям в большей степени, чем любая другая организационно-правовая форма. Механизмы контроля над государственными корпорациями слабее механизмов контроля над акционерными обществами, унитарными предприятиями и государственными учреждениями.

В акционерном обществе с государственным контрольным пакетом злоупотребления менеджмента сдерживаются следующими факторами:

Миноритарные акционеры представлены в органах управления;
Акции компании обращаются на фондовом рынке (их обесценение в сравнении с национальным фондовым индексом – четкий признак недостатков управления);
Вознаграждение менеджеров может быть поставлено в зависимость от курса акций;
Существует регламентация процедур корпоративного управления (что обусловлено и законодательством, и требованиями бирж, и инициативами самой компании, заинтересованной в привлечении инвесторов);
Существуют четкие денежные критерии эффективности компании (прибыль, полученные бюджетом дивиденды).

В акционерных обществах со 100-процентным государственным участием и в государственных унитарных предприятиях механизмы контроля, связанные с фондовым рынком, отсутствуют. Однако эти организации все же являются коммерческими, и их эффективность в целом однозначно характеризуется размером прибыли. Кроме того, в акционерном обществе со 100-процентным государственным участием все же действуют нормы акционерного права, а имущество ГУПов является собственностью государства.

Государственные учреждения – бюджетные и автономные – коммерческими организациями не являются. Но они подчинены другим механизмам контроля. Во-первых, имущество, которым они управляют, является государственной собственностью и государство имеет в отношении этого имущества вещное право. Во-вторых, расходование средств этими организациями подчинено административным регламентам и бюджетному кодексу. В-третьих, государственные учреждения не могут создавать дочерние организации, зарубежные представительства, совместные предприятия и иные подобные структуры, с помощью которых можно выводить активы.

Можно также добавить, что основная масса государственных учреждений (школы, поликлиники и т.п.) выполняет стандартные, часто повторяющиеся задачи. В отношении этих задач можно набрать статистику, характеризующую нормальные затраты на выполнение стандартной операции, и использовать данный параметр, чтобы оценивать эффективность работ. Но подобный подход совершенно не подходит для сферы НИОКР, новейших технологий и проектов, не имеющих аналогов. Контроль на основе плановых нормативных показателей в этих областях невозможен. Поэтому нет адекватного способа оценить эффективность и добросовестность государственного управления в корпорациях, финансирующих передовые технологии и принципиальные инновации.

При отсутствии работоспособных механизмов контроля над менеджерами, им доступен ряд способов выводить активы из подконтрольных организаций и превращать государственную собственность в свою личную. Рассмотрим их.

Безвозмездное финансирование. Некоторые ГК («Роснанотех», «Ростехнологии», ФСР ЖКХ) имеют право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования. Таким образом, деньги могут быть переданы коммерческому предприятию, хозяин которого впоследствии вернет часть полученных денег менеджерам государственной корпорации.
Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус ГК позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность. Ставка по этим кредитам может быть существенно ниже рыночной. Вложив эти средства в любой актив, приносящий среднюю рыночную доходность, получатели кредита зарабатывают прибыль и делятся с менеджерами государственной корпорации.
Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Государственные корпорации могут вносить полученные из бюджета деньги в уставные капиталы своих дочерних и зависимых компаний. Соучредителями этих дочерних компаний могут быть частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в оффшорных зонах и принадлежащие, в конечном счете, менеджерам ГК. При этом не исключено, что соучредители данной категории будут приобретать в дочерних обществах контрольные пакеты акций, не внося в их капитал денег. Их взносы могут состоять из сильно переоцененной интеллектуальной собственности в виде бесперспективных технологий, лицензий и т.п. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству непубличных частных компаний. Ликвидировав такую компанию, контролирующий ее акционер переводит большую часть этих средств на свой личный счет.
Сдача активов в аренду на льготных условиях. Принадлежащие государственным корпорациям активы, например, недвижимость, могут сдаваться в аренду по символическим ставкам. Арендаторами при этом будут предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная ГК. В реальности, однако, ничто не помешает им передать активы в субаренду уже по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации.
Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций будет гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволит менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков «откаты». Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др.
Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя карманных подрядчиков или сговорившись с ними.
Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью. Некоторым ГК дано право выпускать долговые ценные бумаги – облигации и векселя. При этом у менеджеров будут все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения – предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация будет систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы.
Манипуляции с фондовым рынком. Уже сегодня федеральный бюджет выделил государственным корпорациям – Внешэкономбанку, ФСР ЖКХ и «Роснанотеху» - в общей сложности 550 млрд. рублей, причем обсуждается возможность инвестирования этих средств на российском фондовом рынке. По оценкам экспертов правительства, одной десятой от этой суммы уже достаточно, чтобы создать ажиотажный спрос на все ликвидные акции России. Таким образом, «своевременная» утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства ГК, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций.

Итак, устройство государственных корпораций отличается отсутствием действенных механизмов контроля над их руководителями, которые получат широчайшие возможности для расхищения государственных средств. Аналогичная ситуация существовала в отечественной экономике в период 1987-1994 годов, когда ее основой были государственные предприятия с неопределенным правовым статусом.
Справка^².

В 1989-92 гг. ряд советских министерств и ведомств был преобразован в государственные корпорации.

В августе 1989 г. В. Черномырдин, министр нефтяной и газовой промышленности СССР в 1985-89 гг., преобразовал свое министерство в первый государственный концерн «Газпром», во главе которого и стал. Позже концерн был преобразован в акционерное общество, причем контрольный пакет акций оказался под контролем бывших руководителей министерства.

В январе 1992 г. О. Сосковец, министр металлургии СССР с апреля 1991 г., возглавил созданную на базе этого министерства государственную корпорацию «Росчермет».

В 1992 г. В. Величко, министр энергетического и транспортного машиностроения СССР в 1987-91 гг., создал на базе своего министерства государственный концерн «Тяжэнергомаш» и стал в нем председателем правления. После приватизации концерн получил название «ТЭНМА», а В. Величко стал в нем генеральным директором.

В 1991 г., при ликвидации министерства транспортного строительства СССР, бывший министр В. Брежнев (1985-91), активно участвовал в его преобразовании в государственную корпорацию «Трансстрой», которая была приватизирована в 1993 г.

В декабре 1991 г. министерство специального строительства и монтажных работ было преобразовано в государственную корпорацию «Монтажспецстрой», которую возглавил бывший министр А. Михальченко (1989-91).

В 1991 В. Мельников, министр лесной промышленности СССР (1989-91) преобразовал свое министерство в государственную корпорацию «Российские лесопромышленники», которая была приватизирована в 1992 г.

В 1991 Н. Паничев, министр станкостроительной и инструментальной промышленности СССР (1986–1991), преобразовал министерство в государственное акционерное объединение «Станкоинструмент» и стал его президентом.

В 1991 г. Э. Первышин, министр средств связи СССР (1989-91), преобразовал министерство в Концерн производителей систем и средств телекоммуникаций и стал в нем председателем правления.

В январе 1992 г. создана государственная корпорация «Радиокомплекс», президентом которой стал В. Шимко, министр радиопромышленности СССР (1987-88, 1989-91).

В декабре 1991 г. О. Шишкин, министр общего машиностроения СССР (1989-91), создал корпорацию «Рособщемаш» и стал ее президентом.
Директора, получившие в полное распоряжение финансовые потоки своих предприятий, были материально заинтересованы в выводе всех ценных активов. Государство же не имело возможности реагировать на эти действия, так как не имело возможности оценивать эффективность управления. Методы административно-командной экономики перестали давать осмысленные результаты еще в годы застоя, а механизмов защиты частной собственности и акционерно-рыночного права в те годы еще не существовало.

Поэтому создание государственных корпораций, распоряжающихся крупными активами, открывает дорогу к неконтролируемой «стихийной приватизации», которая является наиболее деструктивным и общественно опасным видом отчуждения государственной собственности.
V. ВЫВОДЫ
Анализ правовой и экономической структуры государственных корпораций позволяет сделать следующие выводы.

1) Государственная корпорация – организационно правовая форма, позволяющая выводить значительное количество государственных активов в негосударственную собственность при слабом контроле государства – учредителя государственных корпораций – за использованием этих активов.

2) Профиль большинства государственных корпораций, их целевые виды деятельности также затрудняют правительственный контроль над ними, так как подразумевается выполнение нестандартных, не имеющих аналогов проектов. Продвижение инноваций, возложенное на ряд корпораций, неизбежно означает высокую степень риска и неопределенности, и в этих условиях государственный контроль не может отличить «естественные» неудачные результаты инновационных экспериментов от результатов некомпетентного и недобросовестного управления. Таким образом, государство не может ни вознаграждать успешных руководителей корпорации, ни наказывать неуспешных, что создает систему отрицательных стимулов и способствует злоупотреблениям.

3) Предусмотренные принятыми законами механизмы в основном не позволяют осуществлять эффективный контроль со стороны государства за степенью соответствия деятельности государственных корпораций установленным целям. В большинстве случаев отсутствуют необходимые для этого критерии и процедуры, что противоречит основным принципам реформы государственного управления и делает государственные корпорации слабо управляемыми.

4) В имеющихся механизмах контроля со стороны учредителя (государства) за персональным составом руководящих органов государственных корпораций отсутствует единообразие, что делает эффективный контроль со стороны учредителя технически громоздким, а по мере роста количества государственных корпораций – практически невозможным.

5) Функции, выполняемые государственными корпорациями, могут и должны выполняться либо частными предпринимателями, либо федеральными министерствами, агентствами и службами, либо государственными учреждениями, либо коммерческими организациями, в капитале которых участвует государство.

6) К числу мер государственной политики, осуществление которых следует начать незамедлительно, должны быть:

- возвращение властных функций (нормотворческих, надзорных, контрольных, правоприменительных) от всех созданных государственных корпораций государству и фвный законодательный запрет на передачу им таких функций;

- установление единообразных правил формирования руководящих органов государственных корпораций и контроля за их деятельностью со стороны государства;

- разработка и реализация программы акционирования и последующей приватизации государственных корпораций.

1 Гражданское право. Учебник. Т.3. Изд. 6-е. М.: «Проспект», 2008. С. 210

2 Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: «Захаров», 2005.

1 2 3 4

	В. И. Матвиенко: Уважаемый Владимир Ростиславович, уважаемые члены... Совета по государственной культурной политике при Председателе Совета Федерации на тему «О концепции проведения Года культуры в Российской...		Разработан Минпромторгом России проект федерального закона о промышленной... Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления при формировании...
	Доклад «Отношения России и Европейского союза: современная ситуация... Доклад подготовлен на основе ситуационного анализа, организованного в 21 января 2005 г. Институтом Европы ран, журналом «Россия в...		О. Е. Кутафина (мгюа), член экспертно-консультативного совета при...
	Доклад о промышленной политике Российской Федерации Презентация представляет собой наглядное пособие, с помощью которого студент иллюстрирует свой доклад к дипломной (курсовой) работе....		Анализ учебно- воспитательной работы на основании решений, принятых... Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 13 сентября...
	Конституционно-правовой статус прокуратуры в российской федерации... На к защите на кафедре конституционного права Юридического факультета им. М. М. Сперанского Федерального государственного образовательного...		Федерального собрания российской федерации аналитическое управление аппарата совета федерации О государственной политике в области средств массовой информации и правовом регулировании отношений в информационно-коммуникационной...
	Принят за основу рабочей группой по подготовке Стратегии государственной... Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации Совета при Президенте Российской Федерации по межнациональным...		Итоги деятельности Министерства по промышленной политике, развитию... Министерства по промышленной политике, развитию предпринимательства и торговли Калининградской области
	Итоги деятельности Министерства по промышленной политике, развитию... Министерства по промышленной политике, развитию предпринимательства и торговли Калининградской области		Федеральные органы управлением образованием Приоритетные национальные проекты: сайт Совета при Президенте Россиийской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов...
	Сайты федеральных органов управления образованием Приоритетные национальные проекты: сайт Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов...		Список ресурсов образовательного назначения в сети Интернет Приоритетные национальные проекты: сайт Совета при Президенте Россиийской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов...
	Рабочая программа учебной дисциплины «европейский союз и США в мировой политике» Российская академия народного хозяйства и государственной службы при президенте российской федерации		Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) Приоритетные национальные проекты: сайт Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов...

Доклад Подготовлен Экспертным Советом при комитете Совета Федерации РФ по промышленной политике Введение. Правовой статус «государственной корпорации»

Похожие: