§2 Правовое регулирование административных процедур и подведомственность дел.
На уровне федерального законодательства большая часть вопросов, касающихся административной процедуры, урегулирована Актом об административной процедуре (далее – Административный акт)3, а также в многочисленных подзаконных актах различных агентств (включают в себя исполнительные департаменты, правительственные корпорации и независимые образования4). Многие положения получили правовую оценку со стороны судов5.
Однако исторически необходимость наличия судей для проведения административных слушаний была признана задолго до принятия Административного акта.6 Было вынесено огромное количество судебных решений, в которых от агентств требовалось, в соответствии со статутом или конституцией, проведение слушаний, что заставило глав федеральных агентств делегировать ответственность за проведение этих слушаний своим подчиненным7. Однако многие из этих подчиненных находились под контролем и в прямой зависимости от своих агентств, и, ввиду этого, выносили решения большей частью в пользу агентств. Многочисленные судебные решения относительно правдивости и непредвзятости административных судей привели в конечном итоге к большей степени их независимости от агентств и принятию раздела 11 административного акта, который наделяет административного судью действительно уникальным статусом8.
Являясь служащим агентства, административный судья ответственен за проведение формальных слушаний, интерпретацию права, применение подзаконных актов агентства и проведение в жизни общей политики агентства при осуществлении административных процедур. Незначительное число административных судей даже не являются служащими тех агентств, чьи дела они призваны рассматривать. Так, Комиссия по безопасности и здоровью на рабочих местах (Occupational Safety and Health Review Commission, (29 U.S.C. §661 (2002)), а также Комиссия по безопасности и здоровью на шахтах (Mine Safety and Health Review Commission, (30 U.S.C. §823 (2002)) являются независимыми агентствами, которые проводят слушания по делам, инициированным Департаментом труда (Department of Labor).
Административные судьи не являются субъектами большей части управленческого контроля, который может быть применен к другим служащим федеральных агентств. К примеру, административные судьи не проходят аттестацию (performance appraisals), а уровень их жалования устанавливается Офисом управления кадрами (Office of Personnel Management) независимо от рекомендаций агентства.
Более того, агентство может применить дисциплинарные меры против административного судьи только в случае, если веская причина (good cause) будет установлена в ходе слушаний перед Палатой справедливой оценки труда служащих (Merit Systems Protection Board)9. Многие важные ранние решения данной Палаты сигнализируют, что дисциплинарные, включая отстранение, меры в нормальных условиях не могут основываться на содержании мнения административного судьи или проведения им слушаний, если только там не присутствуют«серьезные нарушения, очевидные злоупотребления или неоднократные нарушения общепринятых стандартов судебного поведения10».
Другое относительно важное решение было Social Security Adm. V. Burris (11/3/88, MSPB) Docket No. HQ752186100023, 39 MSPR 51, aff’d w/o opinion, 878 F. 2d 1445 (Fed. Cir. 1989), в котором было установлено, что веская причина, доказанная агентством, была не субординация, однако, относительно другого обвинения агентству не удалось установить вескую причину для применения дисциплинарных мер за утверждения административного судьи, что агентство предпринимало попытки оказать влияние на его решения11.
Административный акт устанавливает, что для процедур, которые в соответствии со статутом должны проводиться с протоколом после уведомления и возможности для слушаний, при рассмотрении представляемых доказательств должны заседать –
агентство;
один или более членов органа, который образует агентство; или
один или более административный судья, назначенный в соответствии с секцией 3105 данного титула.
Этот подпараграф не регулирует проведение специальных классов процедур… перед палатами или другими служащими, которые специально предусмотрены статутами12.
Палаты, комиссии или администраторы обычно не заседают на слушаниях. Так же присутствие на заседаниях административного судьи может не требоваться, если статутом установлена иная процедура.
Одно из исследований, проведенных в 1990 году, показывает, что существует весьма значительное число процедур, в которых лицо, проводящие административные процедуры, не является административным судьей13. Несмотря на это, это лицо безусловно старается выстраивать все процедуры в соответствии с моделью, характерной прежде всего для административных судей. Исследование особенно подчеркивает, что (1) эти служащие, как и многие административные судьи, административно располагаются в независимых организациях, отделенных от остального агентства14; и (2) агентства очевидно пытаются обеспечить этим служащим максимальную степень свободы15.
Необходимо сделать одно очень важное замечание: как на уровне федерального законодательства, так и на уровне правил каждого отдельно взятого агентства, лицо, проводящее административные процедуры, является “hearing officer”, то есть это лицо, которое проводит слушания и руководит всем процессом проведения административных процедур. Как было отмечено выше, не все административные процедуры должны обязательно проводится административным судьей; они могут проводится иным лицом (органом), если такой порядок специально установлен статутом. Более того, жесткие требования предъявляются Административным актом только к процедурам, которые в соответствии со статутом должны проводиться с протоколом, предварительным уведомлением и возможностью для слушаний, так называемые формальные процедуры.
Для того чтобы ввести единообразный язык и единое понимание, во всех многочисленных случаях, когда в статуте или правиле речь идет о “лице, проводящем административные процедуры” (формальные или неформальные), используется термин “hearing officer” - “лицо, проводящее слушания”16.
В подавляющей части административных процедур административный судья выносит предварительное или рекомендательное решение в устной или письменной форме17. Решение административного судьи является предметом надзора со стороны агентства (эта функция часто делегируется должностному лицу агентства или надзорной палате)18, а решения агентств, в свою очередь, подконтрольны судебному надзору19. Решение административного судьи становится окончательным решением агентства, если глава агентства или иное назначенное слушать апелляции лицо не назначает пересмотр этого решения20.
Административный судья является лицом, персонально ответственным за ведение аккуратного и полного протокола и вынесение честного и справедливого решения в формальных административных процедурах. Стороны в процессе, включая сотрудников агентства, призваны в первую очередь защищать свою точку зрения, что сказывается на тех доказательствах, которые они стремятся представлять. Надзорные агентства и суды, несмотря на свою независимость, имеют слишком большую загрузку и много иных обязательств. Они просто не имеют времени и возможностей, чтобы расследовать все аспекты формальной процедуры. Эта функция стала ответственностью административного судьи.
В деле Scenic Hudson Preservation Conference v. Federal Power Commission Апелляционный суд 2-го округа установил:
Комиссия является представителем публичного интереса. Эта роль не позволяет ей действовать как рефери, подсчитывающий мячи и удары противников, находящимся перед ним; права общества должно получить активную и признанную защиту в руках комиссии.
Комиссия должна видеть, что протокол является полным. Комиссия несет определенное обязательство исследовать и оценивать все относящиеся факты21.
Хотя суд обращался к административному агентству, а не прямо к административным судьям, конечный результат именно таков. Так как агентство само не председательствует на слушаниях, административный судья, как председательствующий служащий от имени агентства, несет всю ответственность за ведение аккуратного и полного протокола22.
Это может потребовать дополнительных мер на самых различных стадиях процесса. Административный судья должен обратить внимание сторон на разрывы и неточности в протоколе и настоять, чтобы они были заполнены. Административному судье также может быть необходимо вызвать на допрос или перекрестный допрос свидетелей сторон23 и может даже вызвать свидетелей или поднять вопрос sua sponte относительно существенных вопросов, не затронутых сторонами24.
Как это уже было отмечено выше, административные процедуры могут осуществляться в рамках формального (если административное решение должно быть вынесено в протокольной форме после уведомления и возможности для слушаний" ("on the record after notice and opportunity for hearing"))25 или неформального процесса (если административное решение должно быть вынесено после уведомления и возможности для слушаний ("after notice and opportunity for hearing"))26.
Из многочисленных актов Конгресса27, относящихся к рынку ценных бумаг и содержащих указание на то, в какой форме (формальной или неформальной) должны проводиться административные процедуры, весьма трудно сделать однозначный вывод относительно основания, положенного в основу отнесения того или иного административного производства к разряду формального или неформального; более того с практической точки зрения данная дискуссия не имеет никакой познавательной ценности.
Так, (Securities & Exchange Commission) комиссия должна провести формальные процедуры, если считает необходимым или соответствующим интересам инвесторов отказать, приостановить дату вступления в силу, приостановить на период времени, не превышающий 12 месяцев, или отозвать регистрацию ценной бумаги или регистрацию брокера-дилера.
Формальные процедуры начинаются с заполнением управлением правопорядка заявления (application) о фактах выявленных нарушений и санкциях, подлежащих применению, на основании чего издается инициирующий производство приказ (Order Instituting Procedure). С момента издания приказа все АП сосредотачиваются в руках административного судьи14(14 Rule 110, supra. ("administrative law judge"). Об издании приказа немедленно уведомляются все заинтересованные стороны (Rule 141).
Административный судья15(15 5 U.S.C. §3105 ) Cf. Fed. R. Civ. P. 8(d) [28 U.S.C. App.]). – это независимый сотрудник 16(16 Административный судья не может быть ответственным или подотчетным или управляться сотрудником или агентом, принимавшим участие в производстве расследования или преследования на стороне SEC (5 U.S.C. §554 (d)2)) Административный судья не может консультироваться с лицом или стороной по вопросам фактов, которые подлежат выяснению, иначе как с уведомлением и возможностью для всех сторон участвовать.(Rule 120, supra.) Cf. 121, supra), основной задачей которого является проведение слушаний и вынесение на их основании предварительного решения. В большинстве случаев любое должностное лицо (SEC), участвовавшее в проведении расследования или осуществлявшее функции преследования правонарушений на стороне SEC], в этом производстве не может участвовать или советовать в принятии или пересмотре решения,
|
