Обозначения и сокращения
ГУ-ВШЭ Государственный Университет – Высшая школа экономики
ЭАР Электронный административный регламент
ОИВ Орган исполнительной власти
ФОИВ Федеральный орган исполнительной власти
МЭРТ Министерство экономического развития и торговли
ГГС Государственная гражданская служба
ФЦП Федеральная целевая программа
ФЗ Федеральный закон
ЭЦП Электронно-цифровая подпись
НПА Нормативный правовой акт
АУП Административно-управленческий процесс
Введение
В рамках работ по данному лоту основной целью является создание инструментария описания административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти РФ (на любом уровне), позволяющего перенести основную часть работ по описанию на государственных служащих ОИВ.
Представленные материалы основаны на следующем представлении об этапах создания электронных административных регламентов:
Определение приоритетных для регламентации процессов в ОИВ;
Описание процессов в ОИВ в режиме «как есть»;
Проведение оптимизации процессов и создание моделей процессов «как должно быть»;
Формирование текстовых регламентирующих документов (административный, должностные регламенты);
Создание технических заданий на разработку ЭАР.
Таким образом, требования к описанию и оптимизации процессов носят на данный момент крайне размытый характер в силу необходимости объединения в методике описания и оптимизации всей информации, требуемой для создания всех трех типов регламентов – административного, должностных и электронных. Вместе с тем, разделение данных задач представляется принципиально нерациональным, так как может нарушить целостность регламентирующих инструментов в ОИВ.
При этом первые два типа регламентов упоминаются в принятом недавно ФЗ «О государственной гражданской службе», причем должностной регламент описан достаточно подробно (хотя и не без двойственности в интерпретации приведенных в законе требований). Что касается требований к административному и электронному регламенту, то в данной работе эксперты отталкивались лишь от содержания проекта ФЗ «Об административных регламентах», разработка которого в данный момент производится Высшей школой экономики совместно с Центром стратегических разработок, а также созданных материалов в рамках деятельности Рабочей группы по подготовке предложений по разработке административных регламентов федеральных органов исполнительной власти (руководитель – Кузьминов Я.И.) при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (руководитель с сентября 2004 г. – Жуков А.Д.).
Особо следует отметить необходимость описания процессов в режиме «как есть». Сейчас звучит крайне много предложений о формировании деятельности ОИВ «с нуля», с чистого листа. Исходя из значительно опыта работы с органами исполнительной власти, данный вариант отвергается принципиально. Даже в случае несоответствия деятельности ОИВ возложенным на них задачам и функциям, изменение процессов – крайне трудоемкий этап, требующий многочисленных согласований. К тому же сформированные рутинные процессы являются основой устойчивого управления, зачастую оптимизированные временем. И даже в случае их технологической неэффективности, весьма распространенного административного усмотрения в точках принятия решения и иных негативных свойств, только при формировании картины процессов в режиме «как есть» существует шанс начать итеративный процесс оптимизации с минимальными негативными эффектами. Кроме того, одна из важнейших самостоятельных задач регламентации - минимизация доли деятельности, которая не описана в регламентирующих документах (при приходе нового человека задача «обучения» решается в основном через передачу специфического человеческого знания).
Ключевые предпосылки и ограничения, которыми руководствовались эксперты при работе над темой:
Массовая разработка должностных регламентов (инициирующее событие - принятие ФЗ «О ГГС»);
Массовая разработка административных регламентов (проект ФЗ «Об административных регламентах», проект типового регламента взаимодействий, проект типового регламента ФОИВ, инициирование ФЦП «Административная реформа» и т.д.);
Начало внедрения ЭАР (проект ФЗ «Об административных регламентах», собственные проекты ОИВ);
Необходимость сокращения бюджетных расходов на внешних экспертов и консультантов при разработке должностных и административных регламентов, а также при создании технических заданий на разработку ЭАР;
Формирование инструментов описания процессов государственными служащими в самостоятельном режиме (привлечение консультантов на только последнем этапе для аудита качества собранной информации, либо в дистанционном режиме);
Отсутствие привязки к конкретному средству моделирования процессов.
Максимально упрощенный процесс представления информации (язык классификаторов, способы визуализации, терминология и т.д.).
На данный момент ни одна из существующих методик описания бизнес-процессов не удовлетворяет приведенным требованиям.
Необходимо отдельно отметить, что несмотря на разнообразные модели информационных, организационных и иных архитектур государства как целостного организма, в данной работе привязка к ним напрямую не используется. Это связано с тем, что:
несмотря на крайне высокую оценку экспертов ВШЭ:
созданных зарубежных архитектур,
работ по их адаптации к специфике РФ (в том числе в рамках работ по ФЦП «Электронная Россия»);
несмотря на очевидную необходимость использования единой архитектуры и комплексных моделей эффективности деятельности государственных структур в целом,
наиболее реальным способом совершенствования государственного управления в РФ на данный момент является итерационный процесс оптимизации1:
Системы целей и показателей, организационной структуры, распределения полномочий, персонифицированной ответственности и т.д. на основе сложившихся устойчивых, часто нерегламентированных и искусственно созданных процессов;
самих процессов на основе перечисленных системных характеристик (после их создания).
В любом случае, начальная точка данного процесса – картина процессов в режиме «как есть».
Данные предпосылки и ограничения ставят крайне жесткие требования к результатам работ. В соответствии с общими тенденциями реформирования государственного управления и внедрения результативных принципов, далее приводится система показателей результативности, отражающая качество результатов по данному лоту в 2004-2005 годах.
Система оценки реализации лота в 2004-2005 гг.
Цель работ по данному лоту
|
Показатель конечного эффекта
|
Показатели непосредственного результата
|
Снижение бюджетных расходов при разработке электронных административных регламентов
|
Отношение средней стоимости проектов по описанию административно-управленческих процессов и создания технической документации на внедрение ЭАР, в которых использовались результаты данного лота, по отношению к остальным аналогичным
|
Доля ОИВ (на федеральном и региональном уровне), использовавших разработанные в рамках лота результаты в процессе разработки ТЗ на ЭАР
|
Доля ОИВ (на федеральном и региональном уровне), прошедших обучение использованию методик и разработавших модели процессов
|
Доля процессов ОИВ, описанных с использованием методики
|
Доля процессов в ОИВ, для оптимизации которых использованы критерии оптимизации из методических материалов лота
|
Приведенная система отражает значимость лота в целом, а также те цели и задачи, в рамках которых производятся и будут продолжаться работы. Оценивая требования к работам в рамках лота, можно предположить, что полученные результаты (2004-2005 года) позволят снизить расходы на создание ЭАР на 10-20%. Для каждого из показателей непосредственного результата в 2005 году предусмотрен ряд мероприятий, позволяющих максимизировать данные показатели.
Несмотря на то, что создание электронных административных регламентов провозглашено как ключевой механизм повышения управляемости органов власти, снижения коррупции и издержек контроля над государственными служащими, снижения транзакционных издержек взаимодействия общества и государства, что может обеспечить приоритетность финансирования данных проектов, должны быть созданы механизмы снижения бюджетных расходов на создание ЭАР относительно аналогичных процедур в частном секторе.
Ключевой идеей лота является создание инструментов, которые могут быть использованы государственными служащими, непосредственно задействованными в описываемых процессах ОИВ. В этой связи встает вопрос о создании системы мотивации государственных служащих для качественного описания процессов. Предлагается следующее рамочное решение при формирования государственной политики в области информатизации:
Принятие решений относительно финансирования проектов в области информатизации органов исполнительной власти только при наличии формализовано описанных процессов, прошедших экспертизу на качество описания.
Данное требование позволит создать эффективный рычаг влияния на ОИВ и стимулировать использование методик, созданных по данным темам в рамках ФЦП «Электронная Россия».
Более того, анализ тенденций в области реформирования государственного управления (административная реформа, реформа государственной службы, бюджетная реформа) позволяет выдвинуть более жесткий критерий, усложняющий реализацию, но крайне важный для распространения всех инициатив в рамках реформы, а также приближения структуры информационных систем к «эталонным моделям»:
Принятие решений относительно финансирования проектов в области информатизации органов исполнительной власти только при наличии формализовано описанных процессов, прошедших экспертизу на качество описания, а также созданной системы целей и показателей результативности деятельности и увязки их с процессами.
Изложение полученных в данной работе результатов строится далее следующим образом. В Части I:
Приведен подход к классификации административно-управленческих процессов и выбору приоритетных для регламентации процессов;
Описаны общие требования к регламентам исходя из задач административной реформы, реформы государственной службы, бюджетной реформы и ключевых задач в области создания «электронного правительства»;
Разработана методика описания административно-управленческих процессов;
Разработаны критерии оптимальности процессов;
Разработаны рекомендации по оптимизации процессов;
Приведены подходы к правовому регулированию использования ЭАР, обеспечению значимости статусов;
Во Части II приведен сравнительный анализ существующих методик описания процессов и средств моделирования исходя из задач данного лота.
|
