§ 2. Административно-правовой статус органа административного надзора
1. Структура статуса органа административного надзора
Правовое положение субъектов государственного управления, особенности их участия в правоотношениях определяются различными факторами. Выделяя из всей совокупности органов исполнительной власти органы административного надзора, мы берем за основу общность (даже единство) осуществляемых ими функций. Необходимость осуществления общих функций неизбежно обусловливает сходство компетенции. В то же время, существуют не менее важные факторы, связанные с организационными формами, с положением в системе органов исполнительной власти.
Еще одно важное обстоятельство необходимо обозначить в качестве определяющего требования к органам административного надзора. Административно-надзорная деятельность неизбежно сопряжена с необходимостью ограничения прав и свобод граждан и организаций, следовательно, полномочия надзорных органов должны устанавливаться федеральным законом.
Углубление научных знаний о правовом положении органов административного надзора позволит перейти к научно обоснованному построению системы органов исполнительной власти, обеспечить законность деятельности надзорных органов, исключить дублирование их полномочий.
Одной из важнейших задач организации исполнительной власти в настоящее время признается снижение «административных барьеров» для бизнеса, прежде всего, малого и среднего. Определение правового статуса субъекта административного надзора, установление требований к его содержательному наполнению на современном этапе развития управленческих отношений становится, поэтому, одной из наиболее актуальных задач теории административного права, представляет определенный научный и практический интерес.
Участие (объем, направления) субъектов государственного управления в административно-правовых отношениях определяется совокупностью их юридических признаков, которую в теории права принято называть правовым статусом или административно-правовым статусом. К сожалению, несмотря на широкое применение данного термина, теория административно-правового статуса субъекта государственного управления остается недостаточно разработанной. Пожалуй, единственная более или менее цельная теория основывается на работах Д. Н. Бахраха, Б. М. Лазарева1, Д. Д. Цабрия2. Д. Н. Бахрах предложил сгруппировать элементы правового статуса в блоки: целевой, структурно-организационный, компетенционный3. А. Ю. Якимов развил ее применительно к субъекту административной юрисдикции4 и предложил дополнить самостоятельным блоком ответственности5.
Все последующие ревизионистские попытки сводились к незначительным изменениям его структуры6.
Представляется, что основные положения ставшей уже классической в отечественном праве теории административно-правового статуса коллегиального субъекта административного права могут быть востребованы и для характеристики субъектов административного надзора.
В то же время, сложившаяся конструкция административно-правового статуса может быть подвергнута некоторой корректировке. В частности, по нашему мнению, нецелесообразно выделять в качестве отдельного блока ответственность. Традиционно рассматривается уголовная, административная, дисциплинарная (применительно к статусу должностного лица) и гражданско-правовая ответственность1.
Ни один из названных видов ответственности неприменим к государственному органу. Гражданско-правовая ответственность представляет собой денежные выплаты из государственного бюджета. Административно-правовая (штрафная) ответственность также не может быть обращена на денежные средства государственного органа2. Данный вывод вытекает из норм федерального законодательства. В ст. 135 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ (ред. от 10.11.2004) «О Федеральном бюджете на 2004 год»3 установлено, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, а также по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых в органах федерального казначейства (выделено мной – С.З.), службой судебных приставов (Федеральной службой судебных приставов после вступления в силу соответствующих федеральных законов) не производится. Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П статья 135 названного Федерального закона признана не противоречащей Конституции РФ1.
Sensu stricto ответственность субъекта административного надзора (органа или учреждения) вообще не может быть выделена в качестве самостоятельного элемента ни статуса в целом, ни отдельного его блока (например, компетенционного или структурно-организационного). Кроме того, в настоящее время юридическая ответственность всякого государственного органа отсутствует как формально, так и фактически.
Вместе с тем, юридическая конструкция статуса органа административного надзора должна быть расширена за счет введения в нее блока элементов, определяющих критерии и порядок оценки его деятельности. Предлагая данную новацию, мы исходим из предположения, что деятельность любого государственного органа должна быть направлена на определенный явный, измеримый с помощью каких либо инструментов результат.
Идея оценки деятельности органов исполнительной власти по результату в последнее время активно разрабатывается российской административной наукой. Я. Кузьминов говорит: «В Швеции, например, действует служба наподобие ГАИ, которая получает тем больше денег, чем меньше смертей на дорогах зарегистрировано. Не по всем направлениям, очевидно, такого рода показатели можно найти, но стараться нужно. Комиссия вице-премьера Александра Жукова сейчас занята поиском именно такого рода показателей деятельности для всех органов исполнительной власти.
Оценка по результату может быть разработана для тех ведомств, которые оказывают государственные услуги – для агентств и контрольно-надзорных служб. Для министерств можно сформулировать только такие показатели, которые будут отражать состояние отраслей, за развитие которых они отвечают. Для Минпромэнерго России, например, предлагаются показатели производства пассажирских авиалайнеров, автомобилей… Ясно, что выделить, какая именно часть прироста производства (или снижения энергоемкости) есть результат политики министерства, а какая – порождена рыночными факторами, невозможно. Поэтому применительно к правоустанавливающим органам речь может идти только об общей политической оценке результатов их работы. А вот агентства по мере разработки хороших показателей действительно можно «перевести на хозрасчет»1.
Полагаем, что и деятельность служб (а также других органов и учреждений, осуществляющих административный надзор) может оцениваться по результату. Главный результат деятельности федеральной службы должен быть напрямую увязан с целью административного надзора – обеспечением отраслевой безопасности (дорожного движения, промышленной, экологической и т.д.). Такой критерий представляется весьма приемлемым и удобным, поскольку результат может быть измерен в абсолютных и относительных показателях: количество аварийных ситуаций, количество пострадавших в них, количество погибших; количество пострадавших/погибших на 100 000 жителей (занятых в определенной сфере) и др., а также легко выявляется динамика этих показателей в сравнении с прошлыми отчетными периодами.
Эти показатели являются наиболее объективными в отличие от применяемых в настоящее время оценок количества выявленных правонарушений, количества составленных протоколов, выданных предписаний, примененных мер принуждения (временный запрет деятельности). Понятно, что количество выявленных правонарушений будет немногим отличаться от количества выявленных в предыдущем периоде в ту или иную сторону, в зависимости от требований оценивающих. Предлагаемая часто оценка мнения населения о деятельности органа, по нашему мнению, приемлема лишь для некоторых наиболее публичных органов исполнительной власти, таких как органы внутренних дел.
Таким образом, правовой статус субъекта государственного управления представляет собой совокупность следующих блоков элементов: а) целевой (цели, задачи, функции органа); б) структурно-организационный; в) компетенционный; г) оценочный. Данная конструкция является универсальной и может использоваться для характеристики любого государственного органа или учреждения. А вот правовое наполнение выделенных блоков будет различным.
2. Целевой блок элементов административно-правового статуса органа административного надзора
Целевой блок элементов административно-правового статуса государственного органа является определяющим, поскольку цель создания органа является первичной, она обусловлена необходимостью осуществления конкретных государственных функций. Правильное определение целей, задач и функций органа необходимо для формирования его компетенции, наполнения ее конкретными полномочиями. Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает очевидность зависимости качества работы органов управления и конечной результативности от обоснованности поставленных целей, от правильного соизмерения целей и средств их достижения. Ошибочно выдвинутые цели не дадут социально значимого эффекта1.
Отмеченная взаимосвязь элементов целевого блока компетенции свидетельствует о его системности. И. Л. Бачило предложила свое видение этой системы, представляющее, по нашему мнению, определенный научный интерес. По ее мнению, можно выделить три уровня целей: цели первого уровня – собственно цели; на втором уровне цели проявляются в задачах органа; на третьем уровне они выражаются как функции органа или функциональные цели1.
Под целями обычно понимают «предмет стремления, то, что надо, желательно осуществить»2. Н. А. Игнатюк предлагает сформулировать цели федеральных министерств, как то, к чему они в своей деятельности должны стремиться при осуществлении надлежащего государственного управления в определенной сфере (отрасли)3. А. Ю. Якимов определяет цель субъектов административной юрисдикции как защиту объектов правоохраны (личности, ее прав и свобод, собственности, окружающей среды и др.) от противоправных посягательств в виде административных правонарушений4. По аналогии цель субъектов административного надзора – охрана объектов правоохраны, поскольку юрисдикция следует за надзором, если надзор выявляет правонарушение. Однако в целевом блоке элементов статуса речь может идти о цели создания органа и о целях его деятельности, что далеко не одно и то же. Прежде чем говорить о цели системы, решать, что она может и «как», надо знать, для чего она создана, что собой представляет, отмечала И. Л. Бачило5. Следовательно, необходимо определить, с какой целью государство учреждает тот или иной орган. Эта цель ложится в основу статуса органа, от нее зависит организационная структура, подчиненность и компетенция органа.
Отношение к государству как к институциональному образованию обусловливает необходимость соответствующего подхода к определению целей органов, осуществляющих административный надзор. Анализ законодательства и правовой доктрины обнаруживает множество целей, образующих стройную систему, в которой четко проявляются несколько уровней. На первом, более общем уровне – цели государства. Государство существует для реализации политических, экономических и социальных функций (три группы функций, соответствующие трем сферам государственного управления).
На втором уровне располагаются цели органов государственной власти, в том числе, интересующей нас исполнительной власти. Органы исполнительной власти образуются для реализации конкретных функций. И. Л. Бачило пишет: «В соответствии со спецификой и разнообразием сфер общественной деятельности, непрерывно развивающихся в условиях подлинной демократии, социалистических форм хозяйства и научно-технического прогресса, в государственном механизме образуются специальные системы управления, которые включают в свою структуру подсистемы, звенья, отдельные органы управления. Все они осуществляют определенные, присущие только им функции»1.
В результате реализации указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. и от 20 мая 2004 г. и пересмотра функций федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственной комиссией по проведению административной реформы, принята следующая типология функций органов исполнительной власти: 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2) функции по контролю и надзору; 3) функции по управлению государственным имуществом; 4) функции по оказанию государственных услуг (четыре группы функций). Названные четыре группы функций исполнительной власти имеют место во всех трех сферах государственного управления, соответствующих трем группам функций государства.
Необходимость эффективного осуществления государственных функций, объединяемых в группу функций по контролю и надзору, обусловила создание специального вида федеральных органов исполнительной власти – федеральных служб. Таким образом, одна из целей создания федеральных служб – осуществление административного надзора.
Третий уровень целей соответствует индивидуально определенному субъекту, осуществляющему административно-надзорную деятельность, который может приобретать форму обособленного подразделения или должностного лица в системе этого органа. Цели третьего уровня различаются по предмету, путем его специализации. Так, в системе Ростехрегулирования на третьем уровне присутствуют такие цели: осуществление государственной функции в области экологии (1), в области градостроительной деятельности (2), в области атомной промышленности и энергетики (3), в области опасных промышленных производств (4).
Территориальным органам вышеназванных индивидуально определенных органов исполнительной власти соответствуют цели четвертого уровня, различающиеся по территориальному признаку.
С весны 2004 г. цели федеральных служб определяются в положениях об этих органах именно таким образом, посредством указания на государственные функции: «Федеральная служба … является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по … контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия …»1.
При традиционном определении целей субъектов надзора необходимо исходить из того, что «установленные цели означают способ длительной нормативной ориентации субъектов права и устойчивую деятельность по достижению этих целей»2. С этой позиции выделяются цели деятельности федеральных служб, причем, в этом случае используются другие формулировки. В качестве цели административного надзора может быть: проверка выполнения установленных законодательством требований3; обеспечение соблюдения отраслевого законодательства4; реализация отраслевых правил1; уменьшение возможного вреда2; сохранение окружающей природной среды3; охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства4; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения5.
А. Ф. Ноздрачев и А. В. Калмыкова определяют основные цели федеральной службы (все цели, не только надзорные) следующим образом:
1) реализация государственной политики в установленной сфере (области) деятельности;
2) осуществление в порученной сфере (области) деятельности контрольной (надзорной), регистрационной, лицензионной и иной разрешительной деятельности для обеспечения соблюдения требований нормативных правовых актов и нормативно-технических документов иными государственными органами и органами местного самоуправления, организациями, предприятиями, учреждениями, российскими и иностранными гражданами и лицами без гражданства;
3) обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц информацией по предметам деятельности федеральной службы;
4) содействие развитию межрегионального сотрудничества по вопросам, отнесенным к предмету ведения федеральной службы1.
Исключая цели, связанные со смежными видами деятельности, получим в итоге, что цель субъекта надзора, по мнению названных авторов, – осуществление надзорной деятельности для обеспечения соблюдения требований нормативных правовых актов и нормативно-технических документов иными государственными органами и органами местного самоуправления, организациями, предприятиями, учреждениями, российскими и иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Отмечая единство объекта управления и надзора, Р. И. Денисов выделял в качестве главной задачи органов надзора – охрану соответствующих общественных отношений от различного рода неправомерных посягательств2.
С другой стороны, надзор осуществляется в целях обеспечения отраслевой безопасности. Данная цель может достигаться разными способами (установлением специального административно-правового режима, правонаделением, надзором, реализацией юридической ответственности), а также их совокупностью.
Таким образом, цель административного надзора представляется как: 1) обеспечение заданного состояния поднадзорного объекта либо его сохранение; 2) охрана и защита прав и законных интересов; 3) обеспечение соблюдения поднадзорным объектом установленных правил.
Дальнейшее развитие, выявление содержания трех формулировок целей административного надзора приводит нас к выводу о том, что, по сути, они совпадают. Обеспечение соблюдения поднадзорным объектом установленных правил позволяет обеспечить заданное его состояние. Заданное состояние поднадзорного объекта соответствует масштабу должного состояния, устанавливаемому государством с целью обеспечения безопасности функционирования указанного объекта. Таким образом, цель деятельности органов, осуществляющих административный надзор, – обеспечение безопасности функционирования поднадзорного объекта.
Под задачами в литературе предлагается понимать нахождение чего-либо, имея исходные данные1. Данное определение больше подходит для естественных наук, где исходные данные являются первичными. В то же время, применяя данное определение к административному надзору, мы вынуждены будем опираться на искомый результат решения задачи. Таковым является отраслевая безопасность – цель осуществления административного надзора. Иначе говоря, мы имеем не юридическую, а управленческую задачу. И задачи административного надзора в ней предстают как способы или пути (что нужно сделать) решения этой глобальной задачи, решением которой будет достижение цели – безопасность.
Задачи органов, осуществляющих административный надзор, широки и многоплановы. Они закреплены в нормативных правовых актах по-разному. Иногда задачи определяются в точности так, как цели. Например, задачей государственного геологического контроля является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности2.
В других случаях раскрывается предмет надзора и задачей объявляется обеспечение соблюдения требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости; иных требований водного законодательства1.
В других случаях под задачами имеют в виду предписанные правовыми нормами основные направления деятельности органа, то есть, его функции. Так, в вышеуказанном Положении о государственном экологическом контроле на объектах Вооруженных Сил РФ названы следующие задачи:
1) наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением в результате повседневной военной деятельности;
2) проверка соблюдения воинскими частями требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды;
3) проверка выполнения планов и мероприятий по охране и оздоровлению окружающей природной среды;
4) контроль за выполнением заключений государственной экологической экспертизы;
5) проверка соблюдения установленных нормативов, лимитов выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую природную среду, норм и правил обращения с отходами;
6) проверка выполнения ранее выданных предписаний2.
Из шести перечисленных задач первая является задачей другого самостоятельного вида деятельности – мониторинга; третья, четвертая и шестая – задачи контроля. Лишь вторая и пятая задачи имеют отношение к административному надзору, но являются его функциями.
В Законе РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» названы задачи милиции: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности и др.
Специфично определение задач служб ГИБДД в соответствующих наставлениях:
задачи технического надзора Госавтоинспекции:
а) предупреждение и снижение тяжести последствий дорожно-транспортных происшествий;
б) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения, связанных с эксплуатацией транспортных средств1.
Иногда к задачам субъектов административного надзора относят предупреждение, выявление и пресечение правонарушений, как это сделано в Положении об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. № 54: «предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации»2.
Р. И. Денисов полагал, что административный надзор направлен на борьбу с административными проступками, представляющими основной массив совершаемых правонарушений3. Значит, борьба с правонарушениями также должна быть обозначена в качестве задачи надзорной деятельности. Не соглашаясь с уважаемым ученым в акцентировании административных проступков1, считаем, что борьба с правонарушениями (в широком смысле) должна быть учтена в целевом блоке правового статуса надзорных органов. Органы административного надзора – правоохранительные органы. В то же время, борьба с правонарушениями направлена, прежде всего, на решение вышеназванной главной задачи (достижение цели надзора) – обеспечение отраслевой безопасности. Борьба с правонарушениями, под которой следует понимать их предупреждение, выявление и пресечение, – один из путей достижения безопасного состояния поднадзорного объекта – путь, характерный для органов, осуществляющих административный надзор.
Таким образом, задачами органов административного надзора следует считать предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в целях защиты правоотношений, возникающих в различных отраслях. При этом восстановление нарушенного состояния, привлечение к ответственности нарушителя непосредственно в задачу административного надзора не входят. Субъект надзора ограничивается дачей предписания, в котором излагает требование восстановить заданное состояние объекта, применением иных мер пресекательного воздействия и возбуждением дела об административном правонарушении.
Вопрос о функциях как об элементе целевого блока административно-правового статуса представляется одним из наиболее сложных. Дело в том, что административный надзор сам по себе представляет функцию исполнительной власти. В то же время, данная функция может быть представлена как совокупность функций низшего порядка. Однако в положениях об органах административного надзора эти функции, как правило, называются полномочиями2. При этом в административных регламентах те же полномочия вновь становятся функциями, что не противоречит доктринальным положениям, поскольку функция органа государства – это основное направление его деятельности, в рамках которого осуществляются его государственно-властные полномочия1.
И. Л. Бачило определяет функции органа управления как комплекс взаимосвязанных, определенных в статуте органа и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления политической, экономической, плановой, методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и другими ресурсами, в конечном итоге организующих достижение целей, стоящих перед системой управления2. Данное определение характерно для системы советского государственного управления, в которой государственные органы выполняли хозяйственные функции, организовывали производство, руководили предприятиями. В современных условиях, когда предприятия не входят в системы, возглавляемые министерствами, а являются самостоятельными субъектами права, изменяется сущность государственного управления и, как следствие, функции органов управления.
Данное И. Л. Бачило определение сейчас может быть востребовано разве что для характеристики внутренних (в чистом виде управленческих) функций органов управления. Так, ГУВД области руководит, обеспечивает и т.д. деятельность горрайорганов внутренних дел. Но внешние функции органов управления (исполнительной власти) представляются качественно иными.
В нормативных правовых актах упоминаются функции: по подготовке и представлению в Правительство РФ ежегодного доклада; по взаимодействию с международными организациями; по сбору и анализу оперативной и технической информации; по оперативному реагированию на исключительные обстоятельства; по контролю; по координации; по передаче данных1; по выдаче разрешений2; по лицензированию; по выдаче заключений3; по даче разъяснений4; по ведению банков данных5;по аккредитации6; по выдаче и аннулированию квалификационных аттестатов7.
Таким образом, основная функция, осуществляемая органами административного надзора, – собственно функция надзора. Кроме того, должны быть названы общие функции органа управления: учет, планирование, прогнозирование, отчетность и т.д.
3. Организационно-структурный блок статуса органа административного надзора
Элементами организационно-структурной части статуса государственного органа являются: официальное название органа; порядок и способ его образования; внутренняя структура и порядок разрешения в органе подведомственных вопросов; источник финансирования; право и обязанность пользоваться государственными символами1.
Варианты официальных названий надзорных органов мы уже приводили, они могут быть самыми разнообразными: министерство Российской Федерации, федеральная служба, федеральное агентство, государственный комитет, государственная инспекция, управление, департамент и др. Кроме того, необходимо упомянуть государственные учреждения и временные коллегиальные органы, создаваемые для проведения конкретных мероприятий – комиссии. В названии используются слова «по надзору» или «по контролю», но иногда они отсутствуют (Федеральное агентство по техническому регулированию, инспекция государственного пожарного надзора и т.д.).
Порядок и способ образования различен для федеральных органов, осуществляющих административный надзор, и органов субъектов Российской Федерации.
Пунктом «г» ст. 71 Конституции РФ формирование федеральных органов исполнительной власти, установление их системы, порядка их организации и деятельности отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции РФ Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На основании данной нормы Президент РФ своими указами утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, распределяет и перераспределяет их функции.
В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Органы исполнительной власти, создаваемые субъектами Российской Федерации для осуществления административного надзора по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, подлежат включению в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К таковым относятся, например, государственные инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники, государственные инспекции архитектурно-строительного надзора и др.
Способом образования федеральных органов исполнительной власти является издание Президентом РФ соответствующих указов. Так, Указом от 31 декабря 2008 г. № 1883 была образована Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка1. Указами же осуществляется преобразование, переименование федеральных органов исполнительной власти, распределение полномочий между ними.
В соответствии с ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Способом образования является издание приказов2. В ряде случаев общие вопросы (схема расположения территориальных органов, их количество) решаются Правительством РФ, федеральными министерствами, осуществляющими руководство данными службами и агентствами1.
Федеральные государственные учреждения, имеющие надзорные полномочия в своей компетенции, учреждаются федеральными министерствами, службами и агентствами2, однако в некоторых случаях решение об образовании учреждения принимает Правительство РФ, способом образования является издание соответствующего распоряжения3.
Надзорные органы субъектов Российской Федерации образуются высшими должностными лицами, их правительствами. Например, государственные жилищные инспекции образованы в Санкт-Петербурге – Распоряжением Администрации города4; в Республике Алтай и в Кировской области – постановлениями Правительств5; в Республике Мордовия – Указом Главы Республики6; в Республике Чувашия – Указом Президента Республики7; в Архангельской области – Постановлением Главы Администрации области8.
Соответственно, способами образования являются указы, постановления и распоряжения об образовании органов, либо решение об образовании инспекции содержится в тексте акта общего характера (например, в Постановлении Правительства Республики Алтай, которым утверждено Положение о Министерстве регионального развития Республики).
Структура центральных аппаратов, общая штатная численность надзорных органов и источники финансирования определяются в положениях о них, утверждаемых вышестоящими органами. Так, Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 № 407 (ред. от 29.12.2008) «О Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия» установлено, что в структуре центрального аппарата может быть образовано до 4 управлений по основным направлениям деятельности Службы; предельная численность работников центрального аппарата Росохранкультуры (без персонала по охране и обслуживанию зданий) составляет 85 единиц, а предельная численность работников территориальных органов Службы (без персонала по охране и обслуживанию зданий) – 210 единиц; финансирование расходов на содержание центрального аппарата и территориальных органов Службы осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.
Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 9 сентября 1999 г. № 596 (ред. от 29.05.2008) «О государственном надзоре за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Республике Татарстан»1 предусмотрено, что численность работников Управления гостехнадзора Республики составляет 51 единицу с месячным фондом оплаты труда по должностным окладам в сумме 37,8 тыс. рублей; финансирование деятельности Управления гостехнадзора осуществляется за счет средств бюджета Республики Татарстан и платежей от реализации специальной продукции и оказания услуг Управлением гостехнадзора.
Компетенционный блок статуса органа административного надзора будет рассмотрен нами в следующем параграфе, т.к. компетенция реализуется непосредственно должностными лицами.
|
