§ 2. Нормативное правовое регулирование административного надзора
1. Горизонтальная структура источников административного надзора
Роль административного надзора в механизме государственного управления социальными процессами, место данной деятельности в системе способов деятельности исполнительной власти, ее правоохранительный потенциал – характеристики юридической деятельности, т.е. деятельности, осуществляемой на основе правовых норм лицами, наделенными соответствующими юридическими правами и обязанностями. Следовательно, должна существовать (и существует) соответствующая правовая материя, нуждающаяся в специальном исследовании, анализе, результаты которого, будучи синтезированными на основе других теоретических положений, полученных в настоящей работе, позволят выйти на новый уровень требований к ее структуре и содержанию, осуществить институционализацию ее и получить на выходе цельный административно-правовой институт административного надзора. Кроме того, весьма значимой представляется перспектива систематизации указанного института, особенно его процессуальной части.
Правовая материя объективируется в источниках – нормативных правовых актах. С. Л. Зивс прямо указывает: «источник права есть внешняя форма объективизации правовой нормы»1. С. С. Алексеев полагает, что источники права – это «исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического, общеобязательного значения»2.
Понимание источников права может разворачиваться в различных смыслах, аспектах: материальном, идеологическом, формально-юридическом и др.1. Нас интересуют источники права именно как формы права. Изучение форм права имеет чрезвычайно важное теоретическое и практическое значение не только потому, что организует и выражает вовне сущность и содержание права, но также и потому, что от их особенностей зависят многие факторы правовой жизни: общеобязательность, нормативность, степень юридической силы правовых актов, методы и способы правового регулирования общественных отношений и т.д. Многообразие форм права предполагает определение их общего понятия, на основе которого окажется возможным вскрыть особенности и назначение каждого из них2.
Нормы, регламентирующие административный надзор, содержатся в нормативных правовых актах разной юридической силы, различных форм. В системе источников права принято называть Конституцию РФ, в которой содержатся нормы общего характера, закрепляющие права и свободы граждан, провозглашающие свободу предпринимательства. Эти нормы являются нормами прямого действия, кроме того, они подлежат обязательному учету законодателем при подготовке и принятии федеральных законов. Нас эти конституционные нормы интересуют лишь как принципы, которые нельзя игнорировать. Это именно принципы, они не могут быть изменены, перемещены в тексте Конституции РФ или изъяты из нее. Поэтому необходимо сконцентрировать внимание на действующем законодательстве.
Административный надзор характеризуется узкой специализацией. В связи с этим выделяются виды административного надзора, и каждому такому виду соответствует определенный набор нормативных правовых актов, образующих замкнутые системы. Как правило, возглавляет каждую такую систему федеральный закон, в некоторых случаях кодифицированный законодательный акт. К ним относятся, например, тематические федеральные законы «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и ответственности за нарушение порядка их выполнения», «Об экспортном контроле», «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки» либо акты, регламентирующие более широкий круг вопросов (Градостроительный кодекс РФ, федеральные законы «О безопасности дорожного движения», «О пожарной безопасности», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и т.д.).
Законы первой группы, как правило, регулируют не только контрольно-надзорную деятельность, но и другие вопросы. Так, Федеральный закон «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и ответственности за нарушение порядка их выполнения» устанавливает правила допуска перевозчиков к международным перевозкам, специального допуска к перевозке отдельных видов грузов, определяет обязанности перевозчиков и водителей, устанавливает некоторые требования к осуществлению перевозок (например, положение об использовании тахографов). Собственно о надзоре (называемом контролем) речь идет в одной статье (ст. 11) названного Федерального закона.
В структуре Федерального закона «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки» цели Закона, дефиниции, система субъектов надзора и их правовой статус определены в гл. 1 «Общие положения». Вторая глава Федерального закона называется «Государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки» и регламентирует следующие положения:
основные направления государственного надзора и контроля за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки;
лицензирование деятельности по хранению зерна и продуктов его переработки;
инспектирование качества зерна и продуктов его переработки;
учет зерна и продуктов его переработки;
экспертиза, использование или уничтожение зерна и продуктов его переработки, непригодных для использования в пищу;
должностные лица, осуществляющие государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки, их права и обязанности.
Надзорные правоотношения регламентирует также одна статья (ст. 11) гл. 3, определяющая права и обязанности субъектов зернового рынка.
В законах второй группы нормы, регулирующие административно-надзорную деятельность, объединяются, как правило, в главы1 или отдельные статьи2. Иногда отдельная глава о надзоре состоит из единственной статьи3. Существенно, что место такого нормативного правового акта может занимать источник другой отрасли российского права (например, Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ4).
2. Вертикальная структура источников административного надзора
Тематические статьи или главы федеральных законов представляют собой вершины неких «пирамид», объем которых заполняется другими нормативными правовыми актами. Для разных «пирамид» формы правовых актов, их заполняющих могут несколько различаться. Так, в области нормативного правового регулирования санитарно-эпидемиологического надзора второй уровень заполнен Положением об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации5 и Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека6. В данном случае на втором уровне фактически проявляется специализация нормативных правовых актов на статусные и процессуальные. В надзоре в области обеспечения безопасности дорожного движения выделяется Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»1, которым утверждено Положение о ГИБДД. Здесь процессуальный акт на втором уровне отсутствует.
Третий слой в пирамиде занимают акты федеральных органов исполнительной власти. Этими актами осуществляется конкретное распределение полномочий между должностными лицами структурных и территориальных подразделений федеральных органов (в рамках компетенции самих органов, разумеется), а также регламентируются процедуры.
Традиционно правоотношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора должностными лицами федеральных органов исполнительной власти регламентировались положениями2 или инструкциями3. В отдельных случаях регулирование осуществлялось порядками, наставлениями, правилами. Многие из этих актов сохраняют действие; более того, федеральные органы исполнительной власти продолжают издавать такие акты. Все большее распространение получает такая форма актов, как административный регламент4.
Целесообразно ли такое разнообразие форм нормативных правовых актов, сходных по своему назначению, есть ли объективные причины для выбора той или иной формы акта или это зависит от желания автора? Представляется, что поиск ответов на эти вопросы представляет не только теоретическое интерес, но имеет и практическое значение для упорядочения системы административного права.
Теоретически, все названные формы, в которые могут быть облечены источники права (ведомственного уровня), призваны обеспечить некую идентификацию нормативных правовых актов. Каждой форме должно соответствовать совершенно конкретное содержание. И это соответствие, в свою очередь, также нормативно закреплено. Так, Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 4841, гласят:
Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках.
Положение устанавливает статус, определяет задачи и функции, права, порядок деятельности органа внутренних дел или его структурного подразделения, органа управления, соединения и воинской части внутренних войск. Положение издается также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел и внутренними войсками.
Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации.
Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности.
Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности.
В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей.
Следует заметить, что в приведенном перечне видов нормативных правовых актов наблюдается отсутствие элементарной логики, причем это свойственно не только рассматриваемому приказу МВД России, но и другим аналогичным актам, изданным на основании Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 10091.
На отсутствие логики, по нашему мнению, во-первых, указывает то, что в этом перечне первым назван приказ как нормативный правовой акт. Много ли издано нормативных правовых приказов федеральными органами исполнительной власти? Их практически не существует. Как правило, приказами утверждаются нормативные правовые акты в форме положений, наставлений, инструкций, регламентов и т.д. В таких случаях сам приказ содержит индивидуальные предписания об утверждении нормативных правовых актов. В свою очередь, за редким исключением, не существует самостоятельных инструкций, наставлений, положений и т.д. Они утверждаются приказами руководителей федеральных органов исполнительной власти и оформляются в качестве приложений к таким приказам. Таким образом, приказ может иметь двоякое содержание: он может быть ненормативным правовым актом (о награждении, о привлечении к дисциплинарной ответственности, о назначении на должность и об отстранении от должности и т.д.) либо быть комплексным правовым актом с ненормативной частью в которой утверждается нормативный правовой акт, прилагающийся к приказу, где даются индивидуальные поручения, определяются сроки и особенности вступления в силу и применения нормативного правового акта, и нормативной частью – приложением к приказу в форме наставления, инструкции, положения и т.д. Таковы и постановления Правительства РФ.
Во-вторых, требования к содержанию положений, уставов, наставлений, инструкций и правил сформулированы таким образом, что позволяют любому акту произвольно присвоить одно из этих наименований. Достаточно сравнить Наставление по техническому надзору Государственной инспекции безопасности дорожного движения, Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности и Инструкцию по организации работы участкового уполномоченного милиции.
3. Качество нормативного правового регулирования административного надзора
На поверхностность и значительную пробельность правовой регламентации административных процедур нормативными правовыми актами неоднократно высказывались ученые-административисты1. Однако проблема сохраняет свою остроту.
Новое направление в развитии ведомственного нормотворчества создало Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (ред. от 02.10.2009) «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»2. Постановление, помимо прочего, содержит рекомендацию по руководству утвержденным им Порядком, адресованную органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, презюмируется, что и на региональном уровне следует пользоваться этой формой нормативных правовых актов.
Согласно п. 3 указанного Порядка административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.
Важно и то, что проекты административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов о предоставлении государственных услуг, включенные в перечень наиболее приоритетных регламентов (утвержденный Правительственной комиссией по проведению административной реформы1) согласовывались с Минэкономразвития России. Это условие в тот период создавало гарантию качества нормативного правового акта.
Безусловным плюсом утвержденного Порядка разработки административных регламентов осуществления государственных функций, по нашему мнению, является требование гласности процедуры их разработки, что проявляется в обязательном опубликовании на официальном сайте федерального органа исполнительной власти информации о разработке административного регламента, текста проекта административного регламента. Кроме того, предусматривается возможность проведения независимой экспертизы опубликованного проекта саморегулируемыми или иными организациями, осуществляющими свою деятельность в соответствующей сфере регулирования.
Впервые в практике регулирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти определены обязательные требования к содержанию административных регламентов по осуществлению государственных функций, в том числе таких важнейших разделов, как «Общие положения» и «Административные процедуры», причем, последний должен обязательно включать следующие обязательные элементы:
юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;
должностное лицо, ответственное за выполнение действия;
максимальный срок выполнения действия;
права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения – критерии или процедуры выбора вариантов решения;
формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений;
способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается выполненным в соответствии с правилами делопроизводства федерального органа исполнительной власти);
результат действия и порядок передачи результата;
порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения регламента.
Н. А. Игнатюк права в том, что каждая административная процедура должна быть последовательно описана, поскольку, как правило, она имеет стадии, сроки исполнения, вариативность возможного решения, результат, может исполняться только лицом с определенным должностным положением. При этом описание, например, последовательности исполнения одних функций по содержанию будет отличаться от описания последовательности исполнения других функций 1.
Если предположить, что все указанные моменты будут действительно нормированы в административном регламенте, этот документ станет основным регулятором осуществления административно-надзорной деятельности должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. В действительности утверждаемые административные регламенты далеко не столь подробны. Например, раздел «Административные процедуры» Административного регламента исполнения Роспотребнадзором государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития РФ от 19 октября 2007 г. № 6581, определяет юридические факты, являющиеся основаниями для проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, но не определяет, кто уполномочен рассматривать жалобы и обращения, содержащие сведения, служащие основаниями для назначения внеплановых проверок. Кроме того, наблюдается непоследовательность изложения. Так, в п. 7.11 Административного регламента утверждается, что в рамках мероприятий по надзору за соблюдением санитарного законодательства осуществляется:
визуальный осмотр объекта надзора с целью оценки соответствия объекта обязательным требованиям;
анализ документов и представленной информации;
анализ данных лабораторных, инструментальных исследований.
Последний пункт явно не согласуется с предыдущими, не предусматривающими проведения лабораторных или инструментальных исследований, а лишь визуальный осмотр. Далее в документе говорится о том, что анализ данных лабораторных, инструментальных исследований осуществляется в случаях, когда проверка сопровождалась проведением исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок. Но проведение этих действий не было предусмотрено!
Единственное, пожалуй, существенное замечание, которое необходимо высказать по поводу нового регламентного способа регулирования административных процедур, это отсутствие реального механизма обеспечения действия установленных административными регламентами правил. В административных регламентах закладывается такая норма: неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностным лицом должностных обязанностей, влечет юридическую ответственность виновного должностного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации».
В Административном регламенте Федеральной службы по надзору в сфере связи1 по исполнению государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности в области оказания услуг связи, а также контроля за соблюдением установленных лицензионных требований и условий, утвержденном приказом Мининформсвязи России от 25 мая 2006 г. № 682, о юридической ответственности за нарушение установленных им требований не упоминается вообще, но устанавливается порядок обжалования решений. Решения Роскомнадзора, принятые в рамках исполнения государственной функции по контролю за соблюдением установленных лицензионных условий, могут быть обжалованы Министру информационных технологий и связи РФ3 или в судебном порядке.
Необходимо признать, что даже с учетом высказанных и других замечаний административные регламенты осуществления государственной функции по административному надзору – гигантский шаг в направлении обеспечения законности в этой сфере. Имеющиеся положения, инструкции и порядки осуществления административного надзора, проведения мероприятий по надзору не идут ни в какое сравнение по глубине и качеству правовой регламентации соответствующих административных процедур в административных регламентах. Остается надеяться, что в недалеком будущем опыт нормативного правового регулирования осуществления административных процедур, в том числе процедур осуществления административного надзора, позволит разработать четкий и ясный федеральный закон об административных процедурах, о необходимости которого столько говорится в научных кругах.
Законодательное закрепление основ реализации административных процедур, особенно процедур осуществления административного надзора, представляется необходимым. Н. А. Игнатюк предостерегает от наделения федеральных служб правом самостоятельного определения порядка проведения административного надзора ведомственными актами, напоминая, что в 90-х гг. прошлого века это привело к массовому нарушению прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности, вследствие чего потребовалось немало усилий, чтобы изменить ситуацию1.
4. Взаимосвязь нормативного правового регулирования отдельных видов административного надзора
Правовая основа, регламентирующая административный надзор, организуется в некоторое множество пирамидальных конструкций, существующих и действующих независимо одна от другой. При этом, полная независимость их невозможна по объективным причинам. Такими причинами являются совпадения субъекта надзора либо объекта надзора, а также родовая общность надзорной деятельности. Это обусловливает наличие регулятивных связей между отдельными «пирамидами». Такие связи образуют Закон РФ «О милиции», положения о некоторых федеральных службах, осуществляющих надзор по нескольким направлениям, а также положения (регламенты) о взаимодействии органов, осуществляющих административный надзор в одной области.
Особое место в системе связующих нормативных правовых актов занимает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Этот Закон, значение которого для правовой регламентации административно-надзорных процедур принципиально важно, устанавливает процедурные требования к деятельности органов, осуществляющих административный надзор, обязанности должностных лиц – субъектов административного надзора, права (и некоторые обязанности) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – объектов административного надзора, общие требования к процессуальным документам административного надзора. Другими словами, данный Федеральный закон определяет юридические гарантии прав поднадзорных субъектов.
К сожалению, названный Федеральный закон не проникает в нормативную ткань всех «пирамид». Согласно ч. 3 ст. 1 этого Закона его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям органов государственного контроля (надзора) по направлению запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, при проведении контроля за осуществлением иностранных инвестиций, контроля за экономической концентрацией, анализа рынка, при определении состояния конкуренции. Также обстоит вопрос применительно к действиям государственных органов при проведении оперативно-розыскных мероприятий; производстве дознания; проведении предварительного следствия; осуществлении прокурорского надзора и правосудия, проведении административного расследования, финансового контроля и финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля, контроля на финансовых рынках, банковского надзора, контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве; при осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Наряду с отмеченным, нормативная правовая регламентация видов административного надзора, перечисленных в п. 3 ст. 1 названного Закона, определена другими нормативными правовыми актами, в общих чертах соответствующими требованиям, впервые в российском праве установленными Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. Так, Порядок осуществления государственного метрологического надзора за выпуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами и соблюдением метрологических правил и норм1, предполагает проведение плановых проверок не реже одного раза в 3 года; составление и утверждение технического задания на проведении проверки; информирование (не менее чем за 5 дней до начала проверки) юридического лица о проведении проверки и т.д.
Таким образом, нами выявлена некая самостоятельная правовая общность, система, состоящая из блоков элементов (описанных нами «пирамид»), объединяемых специфическими правовыми связями. Следующим шагом на пути исследования этой правовой материи, по нашему мнению, должно быть определение ее в более общей системе (системе высшего порядка) – в административном праве. В соответствии со сложившимся представлением о структуре отрасли административного права такая правовая общность может быть представлена только как административно-правовой институт.
Правовой доктриной выработано множество дефиниций, определяющих понятие «правовой институт». Это совокупность регулирующих ту или иную область однородных общественных отношений1; совокупность регулирующих обособленные общественные отношения в пределах той группы общественных отношений, которые составляют предмет отрасли2; совокупность норм, очерчивающих определенные типизированные отношения3; представленная в специфической группе юридических норм, входящих в соответствующую отрасль права, общеобязательная воля определенного класса или всего общества4; элемент системы права, представленный совокупностью правовых норм, регулирующих однородную группу общественных отношений5; совокупность правовых норм, составляющих часть отрасли права, регулирующих вид или определенную сторону однородных общественных отношений6 и т.д.
Несмотря на различие формулировок можно выделить следующие обязательные признаки института:
однородность фактического содержания – каждый институт предназначен для регулирования самостоятельной, относительно обособленной группы отношений либо отдельных проступков, действий людей;
юридическое единство правовых норм, т. е. нормы, входящие в правовой институт, образуют единый комплекс, выражаются в общих положениях, правовых принципах, специфических правовых понятиях, что создает особый, присущий для данного вида отношений правовой режим регулирования;
нормативная обособленность, т. е. обособление образующих правовой институт норм в главах, разделах, частях, иных структурных частях закона либо иного нормативного правового акта;
полнота регулируемых отношений. Институт права включает такой набор норм (дефинитивных, управомочивающих, запрещающих и др.), который призван обеспечить беспробельность регулируемых им отношений1.
Несмотря на то, что реально правового института, в полной мере отвечающего этим требованиям, не существует, выделение правовых институтов как элементов отрасли права имеет, по нашему мнению, принципиальное значение. Позиционирование правовой общности в качестве института позволяет всесторонне охватить ее, выявить порочность (коллизионность, пробельность), систематизировать входящие в нее нормы, предложить пути ликвидации порочности.
Применительно к нормативному правовому регулированию административного надзора объединяющим нормы в единую общность, в институт является предмет правового регулирования – общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора2. Далее в нашей работе мы неоднократно будем обращаться к этим отношениям, к детальному анализу отдельных граней таких отношений. Однако без элементарной классификации этих отношений не представляется возможным дальнейшее движение в направлении институционализации правовой материи.
Основная масса отношений, возникающих по поводу осуществления административного надзора, – отношения с участием надзорного органа (субъекта надзора), с одной стороны, и поднадзорного субъекта, с другой стороны. Эти отношения, по нашему мнению, можно было бы назвать непосредственно административно-надзорными. Кроме того, осуществление административного надзора не возможно без разнообразных обслуживающих отношений, возникающих в связи с организацией надзорной деятельности, в том числе, с внутренним контролем в системе надзорных органов. Актуальными и неисследованными являются отношения, возникающие в связи с истребованием материалов и документов, назначением экспертиз, обжалованием действий и решений надзорных органов и их должностных лиц и др. Таким образом, всю совокупность надзорных отношений, нуждающихся в нормативной правовой регламентации, можно разделить на следующие группы:
1) отношения между субъектом и объектом надзора;
2) отношения между субъектом надзора и третьими лицами (экспертами, специалистами и т.д.);
3) отношения между несколькими субъектами надзора;
4) внутренние отношения в субъекте надзора (в надзорном органе).
Следовательно, необходимы нормы административного права, регламентирующие названные отношения, обеспечивающие облечение их в правовую оболочку. Известно, что любое правовое отношение представляет собой систему элементов: объект, субъекты, содержание правоотношения, а также юридический факт, служащий фактическим основанием возникновения правоотношения1.
Таким образом, можно определить задачи нормативного правового регулирования административного надзора, исходя из предмета регулирования, опосредствующего потребности правовой регламентации. Во-первых, это закрепление юридических фактов, служащих основаниями возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений. Во-вторых, определение круга участников надзорных правоотношений. В-третьих, закрепление правового положения участников надзорных правоотношений.
5. Систематизация источников административного надзора
Итак, мы подошли к определению структуры института административного надзора. Заметим, что существует еще одна весьма значительная по объему группа юридических и технических норм, регламентирующих предмет административного надзора. В специальной литературе иногда высказываются предложения о причислении этих норм к нормативным предписаниям об административном надзоре1. В. М. Горшенев и И. Б. Шахов пишут, что контрольный орган или его должностное лицо, реализуя свою властную компетенцию, должны оперировать нормами, которые определяют сам характер разрешаемого юридического дела и одновременно оптимальный порядок достижения юридического результата. Этому служат три группы норм.
Нормы первой группы закрепляют систему контрольных органов, принципы и порядок их организации и деятельности, компетенцию, основные задачи и направления деятельности, формы и методы проведения контроля, систему мер ответственности, создавая предпосылки эффективного осуществления контрольной деятельности.
Нормы второй группы обеспечивают потребности самой контрольной деятельности и по своему характеру являются процессуальными. Эти нормы закрепляют организацию деятельности контрольных органов и их должностных лиц, порядок применения мер ответственности, систему организационно-правовых гарантий осуществления контрольной деятельности, порядок выполнения предписаний контрольных органов, а также стабилизируют порядок проведения контроля.
Нормы третьей группы являются предметом контрольной деятельности, так как контрольные органы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизмеряют поведение подконтрольного объекта с предписаниями правовых норм, добиваются восстановления нарушений нормы права организационными средствами, а в случае необходимости вводят в действие правоохранительные средства2.
Мы полагаем, что нормы третьей группы не подлежат включению в институт административного надзора. Они остаются вне этого института. Это нормы других правовых институтов, зачастую даже других отраслей права (трудового, гражданского, конституционного, земельного и т.д.). Эти нормы действительно образуют предмет административного надзора, но они не регламентируют надзорную деятельность. Хотя в значительной мере определяют формы и методы осуществления административного надзора, периодичность проведения мероприятий по надзору либо обусловливают необходимость установления постоянного и непрерывного наблюдения за поднадзорным объектом.
Вышеизложенное позволяет нам определить структуру института административного надзора. Его составляют нормы административного права:
1) определяющие круг субъектов административно-надзорных правоотношений;
2) устанавливающие правовое положение субъектов надзорных правоотношений;
3) закрепляющие юридические факты, служащие основаниями для возникновения, изменения и прекращения надзорных правоотношений;
4) определяющие методы и формы административного надзора;
5) регламентирующие надзорные процедуры;
6) определяющие порядок обжалования действий (бездействия) и решений субъектов административного надзора;
7) предусматривающие административную ответственность за нарушение требований норм вышеназванных групп.
В таком виде мы получаем действительную общность норм административного права, более или менее полно регламентирующих отношения, возникающие в связи с осуществлением административного надзора органами исполнительной власти и их должностными лицами.
Завершить исследование института административного надзора, по нашему мнению, должна систематизация норм этого института.
Известно несколько способов систематизации норм права: кодификация, консолидация, инкорпорация и учет нормативных актов1. Принципиальное решение вопроса, по нашему мнению, возможно путем принятия нормативного правового акта общего характера, который встал бы над всеми «пирамидами», обеспечил бы наполнение Общей части института административного надзора, а также заполнил бы своеобразным «строительным раствором» имеющиеся пробелы на разных уровнях (слоях) наших «пирамид», т.е. путем кодификации правового института.
А. С. Пиголкин писал, что кодификация законодательства – это форма коренной переработки действующих нормативных правовых актов в определенной сферы отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм2.
Теории права известны различные формы кодификации законодательства. Это и принятие основ законодательства, отраслевых или межотраслевых (комплексных) кодексов, уставов, положений и правил. Полагаем, что кодификация института административного надзора возможна в форме федерального закона или кодекса. Устав, положение или правила неприемлемы, во-первых, в виду их ведомственного характера, недопустимого для регламентирования деятельности, осуществляемой различными органами исполнительной власти; во-вторых, по той причине, что данный кодифицированный акт неизбежно будет содержать нормы, ограничивающие права и свободы граждан, а такие ограничения возможны, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ исключительно федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Следует согласиться с С. А. Сергеевым, который, рассуждая о контрольно-надзорной деятельности ГИБДД, пишет: «Законодательная регламентация контрольно-надзорных отношений с участием ГИБДД необходима еще и потому что институт надзора предполагает не только установление фактов отклонений от требований норм законов и норм подзаконных нормативных правовых актов (еще раз отметим, что при этом уже осуществляется вторжение в сферу прав и свобод граждан), но и закрепление правовых средств реагирования на выявленные отклонения для их устранения»1.
Предлагаемый федеральный закон можно было бы назвать «Об административном надзоре», он должен содержать следующие разделы:
Преамбула, в которой необходимо определить цель и задачи осуществления административного надзора, а также круг общественных отношений, подлежащих регулированию данным федеральным законом.
I. Общие положения.
1.1. Понятие законодательства об административном надзоре.
1.2. Дефиниции специальных юридических терминов, используемых в законодательстве об административном надзоре.
1.3. Принципы осуществления административного надзора.
II. Правовой статус субъектов административного надзора.
2.1. Субъекты административного надзора.
2.2. Правовое положение должностных лиц органов, осуществляющих административный надзор.
2.3. Обязанности должностных лиц, осуществляющих административный надзор.
2.4. Права должностных лиц, осуществляющих административный надзор.
2.5. Ответственность должностных лиц, осуществляющих административный надзор.
III. Объекты административного надзора.
3.1. Права юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, в отношении которых проводятся мероприятия по надзору.
3.2. Обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, в отношении которых проводятся мероприятия по надзору.
3.3. Ответственность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, в отношении которых проводятся мероприятия по надзору.
IV. Иные участники административно-надзорных правоотношений.
4.1. Специалист.
4.2. Эксперт.
4.3. Переводчик.
V. Административно-надзорное производство.
5.1. Основания и периодичность проведения мероприятий по надзору.
5.2. Возбуждение административно-надзорного дела.
5.3. Порядок проведения мероприятия по надзору.
5.4. Доказательства в административно-надзорном производстве.
5.5. Применение мер административного принуждения.
5.6. Слушания.
5.7. Виды решений по административно-надзорному делу и требования к ним.
5.8. Порядок пересмотра решений по административно-надзорному делу.
VI. Обеспечение законности деятельности субъектов административного надзора
6.1. Способы обеспечения законности деятельности субъектов административного надзора
6.2. Ведомственный контроль
6.3. Прокурорский надзор
6.4. Общественный контроль, контроль объединений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
VII. Заключительные положения
7.1. Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона
7.2. Признание утратившими силу отдельных нормативных правовых актов.
|
