Глава 1. Административный надзор как функция исполнительной власти § 1. Сущность административного надзора
1. Понятие административного надзора
Исследование конкретных видов и способов управленческой деятельности требует определенности в вопросе о том, какое место занимает административный надзор в государственном управлении на современном этапе развития российской государственности. К сожалению, приходится признавать, что в административно-правовой науке отсутствует единообразное понимание основополагающих терминов, что обусловливает, с одной стороны, низкое качество нормотворческой деятельности, с другой стороны, проблемы толкования норм административного права в правоприменении. Разработка проблем административного надзора без определения его юридического содержания, отграничения от смежных видов деятельности органов исполнительной власти и определения взаимосвязи с ними не может быть продуктивной, а, «чем выше уровень организации управляющей системы, тем большее значение приобретает вопрос о взаимосвязи и взаимодействии ее элементов»1. В то же время, вопросы повышения качества и эффективности реализации государственных функций становятся все более актуальными. Без их решения невозможны преодоление кризисных явлений в экономике, повышение жизненного уровня российских граждан. В связи с этим представляется необходимым уточнить содержание ключевого для данного исследования термина «административный надзор», широко используемого в теоретических и нормативных источниках административного права.
Проблема существования нескольких юридических конструкций, имеющих общее название, но различное содержание, нуждается в разрешении. В целях решения этой задачи проведем краткий анализ их содержания.
1. Административный надзор – это деятельность уполномоченных субъектов, осуществляемая с целью обеспечения законности в государственном управлении. Объект надзора – органы исполнительной власти (администрация). Предмет надзора – соответствие деятельности объекта Конституции РФ и действующему законодательству. Субъект надзора – широкий круг субъектов социального контроля, уполномоченных контролировать деятельность исполнительной власти: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, прокуратура, органы судебной власти, институты гражданского общества, в том числе и граждане. В данном случае термин «административный надзор» образован по объекту и предмету надзора.
2. Административный надзор как функция исполнительной власти – это деятельность уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляемая с целью обеспечения исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения1.
Субъект административного надзора – уполномоченные органы исполнительной власти (административные органы) и их должностные лица.
Объект административного надзора – лица (физические и юридические лица, в том числе органы государственной власти и органы местного самоуправления), обязанные соблюдать и исполнять общеобязательные правила поведения.
Предмет административного надзора – соответствие деятельности названных лиц указанным правилам.
В этом случае термин «административный надзор» детерминируется по субъекту надзора. Заметим, что не оспариваемый никем термин «прокурорский надзор» также происходит от субъекта, а не от объекта надзора. То же можно сказать о таких общепризнанных терминах, как «государственный контроль», «ведомственный контроль».
3. Административный надзор – это деятельность правоохранительных органов (точнее, – милиции), осуществляемая с целью социализации граждан, отбывших уголовное наказание в виде лишения свободы. Предметом надзора в данном случае является соблюдение указанными лицами ограничений, установленных судом персонально в отношении конкретного индивидуально определенного физического лица. Термин «административный надзор» в данном случае соответствует субъекту деятельности, однако объект его индивидуален, а предмет – максимально персонифицирован, что в большей степени соответствует контролю за исполнением индивидуальных властных предписаний. Административный надзор в данном представлении – это форма индивидуальной профилактики правонарушений со стороны индивидуально определенных лиц.
4. Кроме трех названных составляющих семантического ряда «надзор», все большее распространение и использование получает термин «государственный контроль (надзор)», а также новый термин «контроль и надзор»1, появившийся в связи с реализацией идеи делегирования федеральными органами исполнительной власти государственных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления. С чем связано использование терминов «контроль (надзор)» и «контроль и надзор», объяснить невозможно, учитывая, что речь можно вести только об административном контроле и надзоре, а также то, что административный надзор остается специальным видом контроля. Можно предположить, что разработчики законопроектов и других нормативных правовых актов повышают статус названных государственных функций, стремясь приблизить их к функции прокуратуры, либо предотвращают попытки контролирующих субъектов вывести свою деятельность из-под законодательного регулирования, «играя» терминами.
В российском (дореволюционном) административном праве использовался, а в современном зарубежном административном праве термин «административный надзор» используется в первом значении (образованном по признаку объекта и предмета)1. В советском и в современном российском праве распространено второе значение (образованном по признаку субъекта)2. В современной учебной литературе мирно уживаются оба значения. Так, Д. Н. Бахрах рассматривает административный надзор как метод деятельности исполнительной власти (по субъекту) и как способ обеспечения законности в управлении (по объекту)3 и не рассматривает его как форму индивидуальной профилактики.
Какой способ образования термина – по объекту или по субъекту – более точно выражает суть обозначаемой им деятельности? Полагаем, что следует придерживаться ставшего уже традиционным в российском позитивном (писаном) праве понимания административного надзора как деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц. В обоснование этого есть существенный аргумент, связанный с юридической природой общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением административного надзора. С административным надзором, осуществляемым в отношении администрации, связаны отношения с участием, с одной стороны, органов исполнительной власти и их должностных лиц, с другой стороны, с участием прокуроров, Президента РФ, депутатов, палат парламента, судов, политических партий, общественных объединений. Несмотря на то, что объектом этих отношений является законность в управлении, данные отношения во многих случаях являются конституционными или процессуальными (гражданско-процессуальными или арбитражно-процессуальными, а иногда и уголовно-процессуальными). Более того, надзор, осуществляемый прокурором, принято называть в нашей стране прокурорским надзором. Высказано даже мнение о существовании самостоятельной отрасли права, хотя каких либо более или менее серьезных и основательных усилий обособить ее не предпринималось1.
Общественные отношения, возникающие с участием органов исполнительной власти и их должностных лиц в связи с функционированием надзора, осуществляемого администрацией, по своему юридическому содержанию являются административными, а сама административно-надзорная деятельность регламентируется нормами административного права и является одним из видов административной управленческой деятельности.
Административный надзор в отношении лиц, освобожденных из мест отбывания лишения свободы, является очень узко специальной разновидностью государственного контроля, имеющей очень мало общего с административным надзором2. Их объединяет лишь то, что он осуществляется представителями государственной администрации по отношению к частным лицам – гражданам. Заметим, что дознание и предварительное расследование также осуществляются представителями исполнительной ветви власти. В то же время, по существу, мы имеем дело с продолжением, развитием правоотношений, возникших между государственной администрацией в лице ФСИН России и осужденными гражданами, после отбытия уголовного наказания. Меняется представитель исполнительной власти – функции ФСИН России переходят милиции. Более того, независимость гражданина, в отношении которого судом установлены ограничения, за соблюдением которых осуществляется «административный надзор», как обязательный признак надзорной деятельности, отсутствует. Суд ставит гражданина в зависимость от органа внутренних дел, ограничивает его права и свободы, обязывает вступать в правоотношения с органом внутренних дел. И все это непосредственно связано с имевшим место в прошлом противоправным поведением самого гражданина, совершением им уголовно наказуемого деяния. При этом контролируется соблюдение «поднадзорным» гражданином установленных индивидуально для данного конкретного гражданина ограничений, а не общеобязательных правил. В этом случае отсутствует также признак неопределенности круга поднадзорных лиц: ведь суд ограничивает права и свободы индивидуально определенного лица.
2. Объективная обусловленность выделения административного надзора как самостоятельной функции исполнительной власти
Представляется, что определение содержания термина «административный надзор» должно базироваться на неких постулатах, признаваемых всей административно-правовой наукой. И такие постулаты имеются.
Поиски первого постулата связаны с идеей об «оси координат»1 общепризнанных ценностей: «человек – общество – государство». Одна крайняя точка этой оси соответствует полной свободе, представляющей ценность для отдельной личности. В данной точке общество, как совокупность отдельных личностей, не должно иметь интересов, противоречащих интересам отдельной личности. Государство же предназначено для обеспечения реализации интересов отдельной личности и также не должно иметь противоречащих этому интересов. Человек, в свою очередь, не должен совершать действий, нарушающих права других людей, кроме того, он должен строго исполнять обязательства, которые он принял, а также платить налоги на содержание государства. Еще раз подчеркнем – это крайняя точка «оси координат». В общем, она соответствует идее естественного права. Другая крайняя точка оси на стороне государства. Она проявляется в тоталитарных государствах и в концентрированном виде представляется формулой: «государство – это все». Человек рассматривается как ресурс, инструмент, винтик в государственном механизме. У человека не должно быть личных целей и интересов, не связанных с целями и интересами государства. Государство, в свою очередь, позаботится о том, чтобы человек имел необходимый минимум условий для существования. Это патернализм. Общество в такой системе выступает в роли помощника государства, обеспечивающего коллективное моральное воздействие на личность (товарищеские суды, собрания трудовых коллективов).
В каждом государстве в определенный исторический период устанавливается свой собственный баланс интересов личности и государства, учитывающий также интересы общества. В правовом государстве этот баланс может быть установлен исключительно законом, а в Российской Федерации, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ – федеральным законом.
Второй постулат теории административного надзор кроется в идее о двойственной природе административного права, проявляющейся в трех аспектах: а) объединении в одной отрасли права материальных и процессуальных норм; б) осуществлении регулятивного и охранительного воздействия посредством разрешений и запретов; в) включении в предмет административного права двух отдельных областей общественных отношений: внутриаппаратных и внешних. Последний аспект двойственности предмета административного права опосредует необходимость использования специфических методов административно-правового регулирования внутриаппаратных и внешних отношений. Простое механическое приложение методов внутриаппаратного регулирования на внешние отношения недопустимо.
Исходя из посылок названных постулатов, приходим к тому, что государство не должно переходить определенные границы вмешательства в частную жизнь. Эти границы определяются Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами. Следовательно, в регулировании внешних отношений государство вправе посредством федеральных законов устанавливать необходимые ограничения прав граждан и обеспечивать их соблюдение. Соблюдение обеспечивается двумя основными инструментами: контролем и юридической ответственностью за несоблюдение гражданами установленных федеральным законом ограничений. Это граница вмешательства государства в частную жизнь. Переход ее означает беззаконие. Таким образом, приходим к третьему постулату – во внешних отношениях государство может контролировать исключительно законность (правомерность) поведения граждан, т.е. осуществлять административный надзор.
Административный надзор как вид государственного контроля, осуществляемого уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, был выделен из надведомственного контроля в советский период развития науки административного права в 70 – 80-е гг. прошлого века1. Основной критерий, фундамент концепции связан с предметом: предмет контроля – законность и целесообразность; предмет надзора – исключительно законность, правомерность. Субъект административного надзора интересует соблюдение индивидуально неопределенным лицом общеобязательных правил. Это очень важный критерий: недопустимо, чтобы административный орган оценивал целесообразность поведения, решений частных лиц, не находящихся в его подчинении. В противном случае чиновник, оценивающий целесообразность действий и решений менеджера частной компании, подменяет, по сути, руководство этой компании, оставаясь при этом абсолютно безответственным. Ведь если его требования приведут к банкротству, рискует предприниматель, а не контролер. В соответствии со ст. 2 ГК РФ предпринимательская деятельность осуществляется самостоятельно, на свой риск. Если же деятельность осуществляется не самостоятельно, но риск при этом остается, нарушается принцип справедливости.
Другое дело, когда предприниматель получает государственные средства, государственное имущество. Здесь можно говорить о контроле за эффективностью использования государственных финансовых средств или имущества со стороны государства. Но до тех пор, пока эти вопросы не урегулированы законодательно. Например, современное законодательство о государственном и муниципальном заказе уже достаточно развито, а вопросы использования государственной собственности частными лицами могут быть урегулированы договорами аренды (типовыми, заметим, договорами, существенные условия которых также нормативно предопределены), предусматривающими порядок и цель использования этого имущества. Следовательно, целесообразность в этой сфере уже облачена в правовые рамки, что позволяет ограничить контрольно-надзорную деятельность исключительно надзором за законностью.
3. Характеристика административного надзора
В чем же заключается юридическое содержание административного надзора? Представляется, что для ответа на этот вопрос необходимо выявить правоохранительный потенциал, заложенный в административном надзоре, то ценное, что обусловливает установление административного надзора как способа охраны права, обеспечения безопасности.
Во-первых, административный надзор – не просто внешнее наблюдение, но принудительный способ правоохраны, предусматривающий возможность проведения проверочных мероприятий, с применением властных полномочий инспекторов (например, права беспрепятственно входить в помещения, на территории, принадлежащие юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, или права применять меры административного пресечения, в том числе, физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие для обеспечения исполнения своих требований, разумеется, при условии их законности).
Во-вторых, цель административного надзора, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, заключается в обеспечении исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. Это – цель, лежащая на поверхности. Глубинная цель – обеспечить соблюдение прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, в том числе права на благоприятную окружающую среду, на качество и безопасность продуктов, на безопасность в широком смысле, а для видов административного надзора цель – обеспечить общественный порядок, безопасность дорожного движения, промышленную безопасность, пожарную безопасность и т.д. В любом случае, цель надзора – обеспечить реализацию норм права, а это – не что иное, как правоохрана.
В-третьих, объект административного надзора. Мы должны признать, что суждения о том, что это – человеческая деятельность в пределах, установленных правовыми нормами, правомерность этой деятельности, высказанные нами ранее1, не соответствует представлению об объекте исполнительной деятельности. Если вести речь о надзорных правоотношениях, то в них участвуют две стороны, два субъекта: инспектор и частное лицо. Но, если говорить о надзоре, как о деятельности, следует придерживаться принятого в теории управления представления о том, что субъект управления – орган или должностное лицо, осуществляющие управляющее воздействие, и объект управления – адресат управляющего воздействия. Следовательно, объект административного надзора – частное лицо, поведение которого оценивается на соответствие правовым требованиям. Соответствие поведения объекта надзора требованиям, устанавливаемым правом составляют предмет административного надзора.
В-четвертых, основания осуществления (установления, введения) административного надзора. Здесь необходимо выделить общие и частные основания. Общее основание установления административного надзора, как средства реализации запретительного способа управления, по нашему мнению, совпадает с основанием установления способов, соответствующих разрешительному или уведомительному способам управления (регистрация, лицензирование). Таким основанием является наличие потенциальной опасности, угрозы безопасности личности, обществу, государству.
Частные основания подчеркивают властный характер административного надзора, поскольку инициатива всегда исходит от властного субъекта – надзорного органа или инспектора. Инициатива в судебном контроле или в аудите, напротив, исходит от невластного субъекта – частного лица.
В-пятых, в административном надзоре заложен значительный предупредительный потенциал, что дает некоторым исследователям основание относить его к мерам административного предупреждения1. Предупредительный характер административного надзора отрицать невозможно, равно как и то, что предупреждение правонарушений имманентно правоохране в целом. Об этом свидетельствует, в частности, прямое указание в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ на цели административного наказания – предупреждение совершения новых административных правонарушений лицом, привлекаемым к административной ответственности, и другими лицами.
Воздействуя на правосознание человека, предупредительную функцию выполняет знание (информация) о том, что в определенной сфере общественных отношений установлены правила и осуществляется административный надзор за их соблюдением. Это влияние еще более усиливается информацией о проводимых надзорных мероприятиях, об их результатах.
В. М. Горшенев и И. Б. Шахов, включая в контрольно-надзорную деятельность в качестве элемента юрисдикционную деятельность, в то же время отмечают, что «определение контрольно-надзорной деятельности как составной части правоохранительной деятельности не отражает того факта, что сущность и назначение контроля выходят за рамки юрисдикционной деятельности, так как он не всегда связан с правонарушениями, а главное его назначение состоит в обеспечении согласованности запланированного и реально осуществляемого»2. В приведенной цитате авторы отмечают одно важнейшее, по нашему мнению, обстоятельство, заключающееся в том, что административный надзор не всегда связан с правонарушениями. Признание предупредительной сущности надзора представляется весьма важным. В этом отношении нельзя согласиться с С. В. Гвоздевым, который формулирует «признак инициативности», согласно которому контроль осуществляется по инициативе контролеров, а для надзора необходимо поступление в надзорный орган информации о событии правонарушения извне: «Для осуществления же надзора характерно то, что надзорный орган не может выступать в качестве инициатора проверки – анализ нарушений закона проводится надзорным органом только по получении информации, свидетельствующей о нарушении законности и требующей принятия мер реагирования»1.
Инициативность присуща не только органам административного надзора, но и прокурорам, самостоятельно, по своей инициативе планирующим проведение проверок конкретных объектов. Прокурор лишен инициативы лишь в части осуществления надзора за исполнением законов частными лицами. В части осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и лиц, заключенных под стражу, такого ограничения не существует2.
В соответствии с этим Генеральный прокурор требует от подчиненных ему прокуроров обеспечивать законность административно-надзорной деятельности по отношению к предпринимательской деятельности по собственной инициативе3, что, с одной стороны, опровергает тезис о невозможности осуществления прокурорского надзора по инициативе прокуроров, с другой стороны, речь идет о прокурорском надзоре по отношению к деятельности органов исполнительной власти.
Отказ от инициативности в деятельности органов административного надзора, по существу, сводит на нет превентивный потенциал надзора, «выпячивает» его карательную сущность и, кроме того, противоречит принципу презумпции добросовестности участников поднадзорных общественных отношений. Такой «надзор» недопустим в правовом демократическом государстве.
В-шестых, специальные функции административного надзора. Пожалуй, именно совокупность, цельное и гармоничное сочетание функций и обусловливает существование данного вида исполнительной деятельности. Первую функцию мы уже назвали – это профилактическая функция. Но вряд ли стоит ограничиваться одной, хотя и важнейшей, функцией. Потенциал, заложенный в административном надзоре, не исчерпывается одной профилактической функцией.
Ранее мы уже называли правоохранительную функцию административного надзора. Полагаем, что она включает в себя функцию обеспечения безопасности личности, общества, государства, охраны общественного порядка. Не менее важна и информационная функция, заключающаяся в накоплении информации о состоянии объекта управления, о его реакциях на различные управляющие сигналы. Иначе говоря, административный надзор, как и контроль вообще, является мощным каналом обратной связи в государственном управлении. С данной функцией «в одной связке» идет функция обслуживания государственного управления, обеспечение информацией, необходимой для реализации других управленческих функций (прогнозирования, планирования, нормативного регулирования, методического руководства и т.д.1). И в этом административный надзор близок мониторингу.
В-седьмых, обязательным признаком административного надзора является отсутствие организационной подчиненности между участниками надзорных правоотношений. При наличии организационных связей возникают контрольные правоотношения. А такие связи могут возникнуть (и возникают) в некоторых случаях и между организационно неподчиненными субъектами, например, отношения по поводу исполнения обязательного предписания, данного надзорным органом частному лицу. До дачи предписания существовало надзорное правоотношение, нарушения, выявленные в ходе надзорной проверки, явились основанием для дачи предписания. Но после этого у частного лица – адресата предписания – возникает обязанность исполнить этот акт управления и отчитаться об исполнении перед надзорным органом. А у надзорного органа возникает право проконтролировать исполнение предписания.
В-восьмых, предмет административного надзора – всегда и исключительно соответствие поведения поднадзорного нормативным требованиям, носящим общеобязательный характер, даже если они обязательны для определенного круга лиц (например, лицензиатов или обладателей специального права) но не индивидуальных актов. Обеспечение соблюдения индивидуальных требований – прерогатива контрольной деятельности. В связи с этим возникает вопрос о соотношении административного надзора и таких форм, как контроль за исполнением обязательных предписаний и «административный надзор органов внутренних дел за лицами, освободившимися из мест лишения свободы», осуществлявшийся на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. № 5364-VI1.
В-девятых, субъект административного надзора – уполномоченный орган (уполномоченное должностное лицо надзорного органа), по общему правилу, – федеральная служба. Круг субъектов административного надзора конечен и ограничен. Круг субъектов контроля, напротив, – неограничен.
В-десятых, отраслевой характер административного надзора2. Административный надзор носит ярко выраженный межотраслевой характер, он связан с делением управления на конкретные сферы, существующие в различных отраслях управления. Если рассматривать отраслевое деление как вертикальное, то сферы, в которых осуществляется административный надзор, предстают как некие горизонтальные области, пересекающие эти отраслевые вертикали. Например, пожарный надзор осуществляется в различных отраслях (строительство, транспорт, коммунальная сфера и т.д.).
Таким образом, административный надзор – в чистом виде правоохранительная деятельность, нацеленная на обеспечение безопасности в различных областях человеческой деятельности посредством поддержания объекта управления в заданном (безопасном) состоянии, своевременного выявления отклонений от нормы, и их пресечения, предотвращения наступления вредных последствий правонарушений.
Огромный правоохранительный потенциал административного надзора позволяет использовать его практически во всех сферах общественных отношений, включая те, в которых отраслевая безопасность обеспечивается частноправовыми методами (саморегулированием, страхованием гражданской ответственности, добровольной сертификацией и т.д.).
В то же время, правоохранительный потенциал административного надзора легко может быть обращен во зло, и тогда правоохранительная, по своей сути, деятельность превращается в не менее мощный коррупциогенный фактор, создает трудно преодолимые административные барьеры.
|
