На правах рукописи
Забелина Мария Викторовна
Конституционно-правовое регулирование установления и изменения границ субъектов Российской Федерации
Специальность: 12.00.02 – конституционное право;
конституционный судебный процесс;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2013
Работа выполнена в Федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»
Научный руководитель: Чертков Александр Николаевич
доктор юридических наук, доцент
Официальные оппоненты: Сафонов Владимир Евгеньевич
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации
Российская академия правосудия
/ заведующий кафедрой
конституционного права
Некрасов Сергей Иванович
кандидат юридических наук, профессор
Государственный университет управления
/ профессор кафедры
конституционного и международного права
Ведущая организация: Московская государственная
юридическая академия
им. О.Е. Кутафина
Защита состоится 3 июня 2013 года в 12 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 503.001.03 при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черёмушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан 30 апреля 2013 года
Ученый секретарь диссертационного совета,
кандидат юридических наук С.Б. Нанба
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Вопросы правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации имеют важное значение для современной России. От оптимальности и правомерности решения вопроса о границах субъектов Российской Федерации зависит эффективность территориального развития регионов, устойчивость их экономической и политической интеграции, безопасность развития общества и государства, а также соблюдение прав и свобод человека и гражданина вне зависимости от места жительства. Особую остроту придают рассматриваемой тематике многочисленные территориальные споры между субъектами Российской Федерации в отношении прохождения их границ.
Конституционные гарантии компетенции субъектов Российской Федерации по вопросам своей территории и границ способствуют стабильности территориальной организации Российского государства, и требуют четкого и непротиворечивого правового регулирования. Такое регулирование должно быть необходимым и достаточным для регламентации разрешения территориальных споров и, главным образом, эффективного территориального развития страны.
Сложность рассматриваемых вопросов заключается в том, что, с одной стороны, статус границ субъектов Российской Федерации нельзя однозначно приравнять к статусу границ административно-территориальных единиц. Изменение границ между субъектами Российской Федерации осуществляется «с их взаимного согласия» согласно ч. 3 ст. 67 Конституции РФ. С другой стороны, субъекты Российской Федерации являются государственными образованиями Российского государства, статус их границ существенно отличается от статуса границ суверенных государств. Ключевыми в определении статуса территории и границ субъектов Российской Федерации выступают конституционные нормы о нахождении субъектов в составе Российской Федерации, а также правообязанности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации утверждать соглашения об изменении границ между субъектами Российской Федерации. При совпадении границы субъекта Федерации и государственной границы России приоритет имеет режим государственной границы.
Субъекты Российской Федерации имеют собственную территорию, ее границы и территориальное устройство. Данные отношения регулируются нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ. Территория и ее границы выступают неотъемлемым признаком любого государственного образования, определяющим пространственный предел осуществления государственной власти или одного из уровней ее осуществления. Государство в принципе является территориальной системой, а федеративное государство – сложносоставной территориальной системой, включающей территорию государства, состоящую из территорий членов федерации. Конституционно-правовой статус субъекта федерации предполагает единство и взаимосвязь каждого из них с федеративным государством, независимо от их фактической и правовой специфики. Упорядочение прохождения границ субъектов Российской Федерации, совершенствование правового регулирования их установления и изменения возможно лишь в условиях единства и неприкосновенности территории Российского государства.
Границы субъектов Российской Федерации не являются неизменными, существуют правовые возможности их изменения, гарантированные Конституцией РФ и урегулированные законодательно. Но если в отношении одновременного изменения статуса и границ субъектов Федерации посредством объединения нескольких субъектов в один существует достаточно обширное законодательное регулирование, то вопросы изменения границ субъекта Российской Федерации без изменения его статуса законодательно не урегулированы. Хотя основы таких изменений заложены непосредственно в Конституции РФ, практика требует принятия законодательных решений в данной сфере отношений.
Отсутствие в Российской Федерации должной нормативной правовой регламентации вопросов установления и изменения границ субъектов Российской Федерации при наличии существенных практических проблем в их установлении и изменении обусловили выбор темы диссертационного исследования, равно как и саму необходимость его проведения.
Степень научной разработанности темы и теоретическая база исследования. Проблемам территории и границ государства, территориального устройства государств всегда уделялось значительное внимание ученых. В последние годы также проводились научные исследования по различным вопросам формирования и развития государственно-территориального устройства России, административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, территориальной организации местного самоуправления, федеративных отношений, обеспечения территориальной целостности. Вместе с тем проблемы регулирования правового режима границ субъектов Российской Федерации остаются одними из наименее исследованных и, тем не менее, важных для отечественного государствоведения и правоведения.
Общетеоретическую основу исследования составили труды, посвященные различным аспектам правового режима территории и границ субъектов Российской Федерации таких исследователей, как С.А. Авакьян, Л.В. Андриченко, С.Н. Бабурин, И.Н. Барциц, В.И. Васильев, Н.В. Витрук, Д.Л. Златопольский, Д.А. Керимов, Д.А. Ковачев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, М.Н. Марченко, С.И. Некрасов, А.С. Пиголкин, А.Н. Пилипенко, А.С. Саломаткин, В.Е. Сафонов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, И.П. Трайнин, Н.А. Ушаков, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, А.Н. Чертков, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, Б.С. Эбзеев и некоторых других.
Автор обращался к трудам дореволюционных государствоведов и правоведов по рассматриваемой проблематике, в частности, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, В.А. Незабитовского, Н.И. Палиенко, Б.Н. Чичерина, Л.А. Шаланда.
В работе использовались труды зарубежных авторов, таких как Д.Д. Басу, Дж. Бернал, Я. Броунли, Г. Гроций, Г. Еллинек, П. Лабанд, Ж. Марку, Ш.Л. Монтескье и ряда других.
Несмотря на актуальность и определенную разработанность ряда аспектов правового режима территории субъектов Российской Федерации, многие вопросы остаются нерешенными. В отношении конституционно-правового регулирования территории субъекта Российской Федерации предпринимались лишь отдельные диссертационные исследования (например, кандидатские диссертации Орловой М.Ф. «Территория и границы субъекта Российской Федерации: на примере Астраханской области» (2002 года), Сысоевой Е.А. «Категория «территория» в правовой теории и практике законодательного регулирования федеративного устройства современной России» (2006 года) и Быстровой Д.А. «Территория в конституционном праве Российской Федерации» (2010 года). Более того, специального диссертационного исследования в отношении конституционно-правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации до сих пор не предпринималось. Изложенное свидетельствует о необходимости такого исследования.
Объект исследования – общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования – теоретические основы и практика конституционно-правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель настоящей диссертационной работы состоит в комплексном конституционно-правовом исследовании феномена границ субъектов Российской Федерации как одной из категорий государствоведения и конституционного права, механизмов их установления и изменения, а также в выработке предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации.
Для достижения указанной цели автором были поставлены следующие задачи:
1) сформулировать определение понятия «территория субъекта Российской Федерации» и дать основные ее конституционно-правовые характеристики;
2) проанализировать понятие, статус и функции границы субъекта Российской Федерации;
3) исследовать компетенцию субъекта Российской Федерации в отношении его территории и границ;
4) проанализировать особенности правовых отношений, возникающих при осуществлении деятельности по государственному признанию, установлению и изменению границ субъектов Российской Федерации;
5) разработать предложения по формированию федеральных законодательных основ установления и изменения границ субъектов Российской Федерации;
6) сформулировать рекомендации по совершенствованию регионального законодательства о границах субъектов Российской Федерации;
7) проанализировать правоприменительную практику по установлению и изменению границ разрешения территориальных споров между субъектами Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод научного познания. В исследовании используются общенаучные и частнонаучные методы: формально-логический, системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, статистический, аксеологический и другие.
Нормативная база исследования включает Конституцию Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сфере установления и изменения границ субъектов Российской Федерации, а также международные правовые акты о территории государства.
Научная новизна исследования. Впервые проведено диссертационное исследование регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации в современных условиях. Разработаны теоретические положения, характеризующие статус и функции границ субъекта Российской Федерации, предложены авторские трактовки категориально-понятийного аппарата по теме исследования, дана оценка действующего правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации. Рекомендованы текущие и стратегические мероприятия по совершенствованию федерального и регионального правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту.
На защиту выносятся следующие положения, определяющие научную новизну диссертации.
1. Понятие «территория субъекта Российской Федерации» предложено определить как часть территории Российской Федерации, статус и границы которой не могут быть изменены без согласия субъекта Российской Федерации, включающую сухопутную территорию, общераспространенные ископаемые ресурсы неглубокого залегания, внутренние водные объекты, и являющуюся пространственным пределом осуществления государственной власти непосредственно населением и органами государственной власти субъекта Российской Федерации вне предметов ведения и полномочий Российской Федерации. При этом вхождение внутренних водных объектов в состав территории субъекта Российской Федерации, распространение на них региональной юрисдикции оправданно и эффективно лишь в случае правовых гарантий единства водного фонда России.
2. Обосновано, что понятие «граница субъекта Российской Федерации» шире понятия «граница между субъектами Российской Федерации», поскольку включает границу субъекта Российской Федерации, примыкающую к внутренним морским водам или территориальному морю России или совпадающую с Государственной границей Российской Федерации. Пространственное совпадение участка границы субъекта Российской Федерации и участка Государственной границы Российской Федерации не означает совпадения их правового статуса. Статус Государственной границы Российской Федерации имеет приоритет перед статусом границы субъекта Российской Федерации при определении правового режима деятельности органов публичной власти, физических и юридических лиц в приграничном пространстве.
3. В процессе совершенствования федерального регулирования основ установления и изменения границ между субъектами Российской Федерации автором предложены текущие мероприятия, а также определены стратегические перспективы его развития. В рамках текущих мероприятий предлагается включить основополагающие нормы об установлении и изменении границ между субъектами Российской Федерации в действующие федеральные нормативные правовые акты. В Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предлагается установить основы статуса и процедуры заключения соглашения об изменении границы между субъектами Российской Федерации, а также основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению и изменению границы между субъектами Российской Федерации. В Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации рекомендуется определить некоторые понятия, связанные с утверждением соглашений об изменении границы между субъектами Российской Федерации, прежде всего, «карта местности», «установление границы», «описание границы».
Стратегические перспективы увязаны с принятием специального федерального закона, регулирующего основы делимитации и установления на местности границ между субъектами Российской Федерации, а также изменения данных границ. Предлагаемый закон предлагается как «рамочный», позволяющий субъектам Российской Федерации реализовывать свою компетенцию в отношении установления и изменения их границ.
4. Предлагается совершенствование регионального конституционного (уставного) регулирования компетенции субъектов Российской Федерации в отношении их территории и границ. Обеспечение государственного единства и территориальной целостности Российской Федерации требует исключения из конституций (уставов) субъектов Российской Федерации норм о неприкосновенности и неделимости их территорий. Выполнение внешних и внутренних обязательств государства влечет необходимость некоторых изменений внутригосударственных границ и даже государственной границы. Рекомендуется также отказаться от провозглашения всего комплекса вопросов территории и границ либо вопросов установления и изменения административно-территориального устройства предметом ведения субъекта Российской Федерации, поскольку системное толкование Конституции РФ свидетельствует об отнесении части из названных вопросов к ведению Российской Федерации. При этом приведение конституций (уставов) и законов субъектов Федерации в соответствие с федеральными конституционными и законодательными нормами не должно вести к иной крайности – отмене большей части положений о территории и границах субъекта Российской Федерации.
В законодательстве субъектов Российской Федерации требуется отграничение полномочий по достижению согласия по вопросу изменения границ с сопредельными субъектами Российской Федерации от их частного проявления – полномочий по утверждению соглашения об изменении границ субъектов Российской Федерации. Обоснована необходимость урегулирования полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации относительно его территории и границ в специальных актах о соответствующих органах государственной власти.
5. В связи со значимостью описания границ между субъектами Российской Федерации и неэффективностью его одностороннего решения субъектами Российской Федерации предлагается утверждение описания существующих границ субъектов Российской Федерации указом Президента Российской Федерации. Обоснована целесообразность организации описания границ субъектов Российской Федерации в пределах каждого федерального округа с возложением на полномочных представителей координационной функции. Предлагается разработка единой методики описания границ субъектов Российской Федерации на федеральным уровне с утверждением ее нормативным правовым актом Президента Российской Федерации.
6. Предлагается дифференцированный подход к выбору формы учета мнения населения субъекта Российской Федерации при изменении его границ с другим субъектом, исходя из размера передаваемой (получаемой) территории. Если изменения касаются участка территории размером, не превышающим трех процентов от площади территории субъекта Российской Федерации, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать процедуру учета мнения населения. Если в результате изменения границы субъекта Федерации происходит более масштабное изменение его территории, полагаем необходимым закрепление федеральной законодательной нормы о проведении голосования в масштабе всего субъекта Российской Федерации, кроме случаев изменения Государственной границы России. В последнем случае действуют нормы федерального законодательства о Государственной границе Российской Федерации.
7. Аргументирована продуктивность увязки изменения границ между субъектами Российской Федерации с перспективами социально-экономического развития современных субъектов Российской Федерации, совершенствованием осуществления государственной власти и местного самоуправления, отказа от поиска исторической базы прохождения границ субъектов Российской Федерации как основы ее изменения, а также разрешения территориальных споров на основе правовых, а не политических аргументов.
Предложено формирование правовой основы для федеральной помощи субъектам Российской Федерации по увеличению их территорий не в результате спора с сопредельными субъектами, а путем формирования искусственных территорий, что способствует социально-экономическому развитию России и ее регионов.
|
