Конституционно-правовое регулирование установления и изменения границ субъектов Российской Федерации
Скачать 319.03 Kb.
|
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик границ субъекта Российской Федерации, рассматривается реализация компетенции органов государственной власти в отношении установления и изменения границ субъектов Российской Федерации. В работе разрабатывается понятийный аппарат, исследуются наиболее значимые вопросы правового регулирования установления и изменения границ субъекта Федерации в современных условиях. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения способствуют более полному и глубокому пониманию явления «граница субъекта Российской Федерации», раскрывают особенности правого регулирования их установления и изменения, что расширяет возможности для дальнейших исследований в рассматриваемой области и применения в практической деятельности органов государственной власти. Диссертационная работа представляет практический интерес в части выводов и рекомендаций по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере установления и изменения границ субъектов Российской Федерации. Содержащиеся в работе материалы могут использоваться в учебно-методической работе ВУЗов, в частности, при подготовке учебных курсов лекций и семинарских занятий по дисциплине «Конституционное (государственное) право России», а также спецкурсам о федеративном и территориальном устройстве России. Апробация результатов исследования. Настоящее диссертационное исследование подготовлено и обсуждено в отделе конституционного права Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации». Основные положения диссертации изложены в опубликованных работах автора в научных журналах и сборниках научных трудов, в т.ч. в научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России; в докладах на межвузовских научно-практических конференциях, конференциях аспирантов, соискателей и молодых ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников. СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются ее цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, научная новизна и практическая значимость работы, раскрывается методологическая основа исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования. Первая глава «Общая конституционно-правовая характеристика территории и границ субъекта Российской Федерации» состоит из двух параграфов. В первом параграфе рассматривается территория субъекта Российской Федерации как предмет регулирования конституционного права, определяется категориально-понятийный аппарат по предмету регулирования, основные подходы к определению статуса территории субъекта Российской Федерации как одного из важнейших признаков государства (государственного образования) наряду с населением, публичной властью и правосубъектностью. Территория рассматривается как ограниченное пространство, на котором реализуется власть данного государства, подчеркивается органическая взаимосвязь государства (государственного образования) и его территории, признаваемая и гарантируемая правом. Именно с территорией увязывается действие нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, реализация публичной власти, размещение системы органов публичной власти, гарантированность прав и свобод человека и гражданина Российским государством, материальная и духовная основы жизни граждан и народов России. В параграфе выделяется три значения конституционного определения территории как пространственного предела осуществления публичной власти: территория Российской Федерации как суверенного государства, территория субъекта Российской Федерации как государства (государственного образования), выступающая составной и неотъемлемой частью территории России, территория, на которой осуществляется местное самоуправление. Критически анализируются различные классификационные критерии, разработанные в науке конституционного права относительно классификаций территории в Российской Федерации, даются их обобщения. Правомерное разрешение вопроса о суверенитете в пользу единства суверенитета России должно быть положено в основу определения состава территории ее субъектов. В работе поддерживается складывающийся в науке подход о том, что пространственный предел территории субъектов Российской Федерации не распространяется на воздушное пространство, территориальное море и большую часть недр. Предлагаются пути совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации, в том числе конституций (уставов), в части определения компонентов и границ их территории. Территория рассматривается как пространственный предел юрисдикции государства (государственно-территориального образования). В параграфе выявлены конституционные принципы регулирования вопросов территории субъекта Российской Федерации, дана их конституционно-правовая оценка. Данные принципы являются и принципами федерализма. Отсюда делается вывод о значении вопроса установления и изменения границ субъектов Российской Федерации с точки зрения обеспечения статуса субъекта Российской Федерации. Дано авторское определение понятия «территория субъекта Российской Федерации». Под ней понимается часть территории Российской Федерации, статус и границы которой не могут быть изменены без согласия субъекта Российской Федерации, включающую сухопутную территорию, общераспространенные ископаемые ресурсы неглубокого залегания, внутренние водные объекты, и являющуюся пространственным пределом осуществления государственной власти непосредственно населением и органами государственной власти субъекта Российской Федерации вне предметов ведения и полномочий Российской Федерации. Во втором параграфе исследуется статус границ субъекта Российской Федерации, а также их функции и цели установления. Границы между субъектами Российской Федерации (как и субъектов иных федеративных государств) устанавливаются для ограничения территориальных пределов реализации их компетенции, включая действие региональных нормативных правовых актов и деятельность органов государственной власти. Это делается во избежание конфликтов и несогласованности действий с сопредельными субъектами, а также в целях оптимизации взаимодействия с федеральным центром. Границы субъектов Российской Федерации должны быть признаны как федеральным центром, так и сопредельными субъектами. Их прохождение закрепляется в законодательных актах государства, как федерального, так и регионального уровня, а также устанавливаются на местности. В работе сформулированы основные принципы установления и изменения границ между субъектами Федерации. Аргументируется некорректность определения понятий «граница субъекта Российской Федерации», «граница муниципального образования», «граница административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации», допускающие косвенное включение в состав их территорий воздушного пространства, которое входит непосредственно в состав территории России. Выявляются положительная практика в законодательстве субъектов Российской Федерации, предлагается дальнейшее совершенствование понятийного аппарата установления границ публично-территориальных образований. В отношении статуса границ субъектов Российской Федерации в параграфе поддержана позиция о том, что это внутренние границы, определяющие пространственные пределы территории субъектов – территориальных единиц, чей правовой статус определен Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) ее субъектов. Обосновано, что задача субъекта Российской Федерации – надлежащее правовое оформление прохождения границы между субъектами, которая в настоящее время не решена. В отношении границ, совпадающих с Государственной границей Российской Федерации, отсутствие должной регламентации на региональном уровне не является пробелом регулирования, поскольку действует режим государственной границы, включающий делимитацию и демаркацию в соответствии с международным правом и федеральным законодательством. Аргументировано, что понятие «границы субъекта Российской Федерации» шире понятия «границы между субъектами Российской Федерации», поскольку границей субъекта Федерации может быть и участок Государственной границы Российской Федерации. Происходит их пространственное совпадение, но не совпадение правового статуса. В свою очередь границы между субъектами Российской Федерации представляют собой те границы, которые разделяют территории субъектов Федерации. Сформулированы функции границ субъектов Российской Федерации, во многом сходные с выделяемыми в литературе функциями государственных границ с учетом внутригосударственного характера таких границ. При этом подчеркивается неправомерность и фактическую невозможность распространения на режим границ субъектов режима Государственной границы России. К границам субъектов Федерации применимы лишь самые общие подходы, используемые при установлении и изменении государственной границы. Вторая глава «Границы субъектов Российской Федерации как предмет правового регулирования и сфера компетенции органов государственной власти» содержит два параграфа. В первом параграфе анализируется практика закрепления компетенции субъекта Российской Федерации в отношении его территории и границ. В работе подчеркивается, что вхождение территорий субъектов Российской Федерации в состав территории Российской Федерации предопределяет ограниченность полномочий субъекта в отношении его территории. Поддерживаются научные подходы, обосновывающие невозможность полного исключения вопросов территории субъекта Российской Федерации из компетенции федерального центра. При этом отмечается недопустимость стремления к решению всех вопросов территориального устройства субъекта Федерации на федеральном уровне. Несовершенство регионального регулирования данных вопросов не должно стать основанием для отказа от него, что не исключает дополнительного федерального законодательного регулирования. Анализируются конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации в части установления и изменения границ субъектов. В целом в настоящее время полномочия субъектов Федерации в отношении собственной территории сводятся преимущественно к сферам определения административно-территориального устройства, а также установления и изменения границ. В параграфе аргументируется отнесение вопросов административно-территориального устройства и границ субъекта Федерации к совместному ведению и рекомендуется избегать провозглашения всего комплекса данных вопросов предметом ведения субъекта. Анализ конституций (уставов) субъектов Российской Федерации выявил две группы недостатков регламентации вопросов территории и границ субъектов Федерации: установление возможности вторжения в федеральную компетенцию либо, напротив, практически полное отсутствие регулирования данных вопросов. К первой группе, в частности, относится провозглашение неделимости, неприкосновенности территории республики, что нередко затем опровергается в иных нормах республиканской конституции, связанных с порядком изменения границ субъектов Российской Федерации. В работе утверждается, что в едином государстве едва ли продуктивно рассматривать его составные части как образования, обладающие территориальной целостностью, чья территория неприкосновенна и неделима. Разнообразные государственные нужды могут повлечь изменения внутригосударственных границ и даже государственной границы. Права субъектов Федерации в отношении их территории не могут стать препятствием развития Российского государства, такая крайность недопустима. Как недопустима и иная крайность – частые и произвольные изменения границ субъектов по инициативе федерального центра. Ко второй группе, в частности, относится отсутствие конституционных (уставных) гарантий какого-либо учета мнения населения субъекта Российской Федерации при изменении границ между субъектами Федерации. Предлагается установление дополнительных гарантий в данной сфере. Рекомендованы пути совершенствования регионального конституционного (уставного) регулирования компетенции субъектов Российской Федерации в отношении их территории и границ, в частности, отграничение полномочий по достижению согласия по вопросу изменения границ с сопредельными субъектами Российской Федерации от их частного проявления – полномочий по утверждению соглашения об изменении границ субъектов Российской Федерации. Процедуру реализации данных полномочий не обязательно решать непосредственно в тексте конституции (устава), это можно сделать в законодательстве. Кроме того, необходимо урегулирование полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации относительно территории и границ субъектов Федерации в специальных законах о данных органах государственной власти. Во втором параграфе исследуются формы и содержание правового регулирования установления и изменения границ субъектов Российской Федерации. Выявлено, что границы субъектов Российской Федерации были установлены в разное время и разными способами. Качество описания границ многих субъектов Федерации неудовлетворительно. В настоящее время большинство субъектов не достаточно активны в решении вопросов установления и описания своих границ. В параграфе определены основные недостатки в правом регулировании установления границ субъектов Российской Федерации: эклектичность, низкая юридическая техника, неинформативность, конфликтность. Указывается на проблемы демаркации границ субъектов Российской Федерации: границы многих субъектов не отмечены на местности, выявлены значительные расхождения между топографическим закреплением границ в землеустроительных документах и их реальным прохождением на местности. Негативно оцениваются произвольные изменения границ в РСФСР и непродуманное федеральное законодательство современной России, в частности, Закон РСФСР от 26 апреля 1991 года № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов». В процессе совершенствования федерального регулирования основ установления и изменения границ между субъектами Российской Федерации автором предложены текущие мероприятия, а также определены стратегические перспективы его развития. В рамках текущих мероприятий предлагается включить основополагающие нормы об установлении и изменении границ между субъектами Российской Федерации в действующие федеральные нормативные правовые акты. Прежде всего, в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. от 30 ноября 2011 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 предлагается установить основы статуса и процедуры заключения соглашения об изменении границы между субъектами Российской Федерации, а также основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению и изменению границы между субъектами Российской Федерации. Анализ норм Регламента Совета Федерации об изменении границ между субъектами Российской Федерации показал их несовершенство. Они отчасти неправомерно вторгаются в определение самой процедуры изменения границ (в частности, компетенции органов государственной власти субъектов), но при этом характеризуются неполнотой в части использования основных понятий. Предлагается определение в нем некоторых понятий, связанных с утверждением соглашений, прежде всего, «карта местности», «установление границы», «описание границы» и т.д. В дальнейшем речь может идти о законодательном определении данных понятий. Совершенствование действующих федеральных норм об установлении и изменении границ между субъектами Российской Федерации рассматривается как текущие мероприятия. Стратегические перспективы увязаны с принятием специального федерального закона, регулирующего основы делимитации и демаркации границ между субъектами Российской Федерации, а также изменения данных границ. Предлагаемый закон предлагается как «рамочный», позволяющий субъектам Российской Федерации реализовывать свою компетенцию в отношении установления и изменения их границ. Цель предлагаемого федерального закона не только уточнить основы процедуры изменения границ между субъектами, но и установить правовые основания делимитации и демаркации границ. В то же время такое урегулирование должно создать юридически обоснованные препятствия для придания режиму границ между субъектами Российской Федерации свойств, характерных для режима Государственной границы, а также уточнить вопросы ответственности за самовольное изменение территориальных пределов субъектов Федерации. Конкретизация федеральных норм должна осуществляться на уровне закона субъекта Российской Федерации, отразив основы полномочий высших органов власти субъекта в его основном законе и законодательстве о данных органах. На сегодняшний день наиболее приемлемым видится принятие специальных законов об описании границ именно субъекта Российской Федерации. В дальнейшем необходимо системообразующее участие главы Российского государства в данном вопросе, в частности, было бы целесообразно утверждать описания границ субъектов Федерации указами Президента России. Президент утвердит сложившиеся границы, согласованные субъектами Российской Федерации либо разрешит территориальный спор посредством согласительных процедур. Предложено утверждение границ субъектов по федеральным округам с возложением на полномочных представителей проведения организационной работы. Методику описания границ субъектов Российской Федерации было бы продуктивно разработать на федеральном уровне и утвердить также нормативным правовым актом Президента Российской Федерации. В данной методике можно определить и основные требования к установлению и описанию границ. В работе обоснован дифференцированный подход к выбору формы учета мнения населения субъекта Российской Федерации при изменении его границ с другим субъектом, исходя из размера передаваемой (получаемой) территории. Если изменения касаются участка территории размером, не превышающим трех процентов от площади территории субъекта Российской Федерации, субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно устанавливать процедуру учета мнения населения. Если в результате изменения границы субъекта Федерации происходит более масштабное изменение его территории, полагаем необходимым закрепление федеральной законодательной нормы о проведении референдума в масштабе всего субъекта Российской Федерации, кроме случаев изменения Государственной границы России. В последнем случае действуют нормы федерального законодательства о Государственной границе Российской Федерации. В содержательном отношении изменения границ между субъектами Российской Федерации целесообразно увязать с перспективами социально-экономического развития современных регионов. |
Похожие:
 | Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере международных отношений... Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также равноправия субъектов Российской Федерации... | | Правительство российской федерации федеральное государственное автономное... Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... |
| Рабочая учебная программа по дисциплине «Правовое регулирование процедуры... Правовое регулирование процедуры банкротства в Российской Федерации [Текст]: рабочая учебная программа. Тюмень: гаоу впо то «тгамэуп».... | | Семинар Конституции зарубежных стран. Правовое положение граждан... Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... |
| Правовое регулирование военной службы в российской федерации Охватывает миллионы граждан Российской Федерации | | Факультет политических наук и социологии Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... |
| Рабочая программа учебной дисциплины конституционное право зарубежных стран Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... | | Конституционно-правовой статус прокуратуры в российской федерации... На к защите на кафедре конституционного права Юридического факультета им. М. М. Сперанского Федерального государственного образовательного... |
| Доклад Правительства Российской Федерации Президенту Российской Федерации... «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. №825 «Об оценке эффективности деятельности органов... |  | Программа дисциплины Конституционное право зарубежных стран для специальности... Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... |
| Конституционно-правовое регулирование свободы слова в соединенных... Математическое образование в 8 классе складывается из двух содержательных компонентов: алгебра и геометрия | | Программа дисциплины Конституционное право зарубежных стран для специальности... Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... |
| Административно-правовое регулирование правоохранительной службы... О внесении изменений в Положение о порядке присвоения ученых званий, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации... | | Программа дисциплины Конституционное право зарубежных стран для специальности... Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... |
| Программа дисциплины Конституционное право зарубежных стран для специальности... Тема институты непосредственной демократии. Конституционно-правовое регулирование избирательного процесса и статуса политических... | | Избирательная система и формирование институтов представительной... Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального... |
