Программа по формированию навыков безопасного поведения на дорогах и улицах «Добрая дорога детства» 2
Скачать 388.01 Kb.
|
ОПЫТ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ РЕФОРМ «Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от муниципалитета, мнение которого в любом случае должно быть принято во внимание». Повсеместным для послевоенной Европы было укрупнение муниципальных образований, введение в ряде стран ограничений по размеру муниципалитетов. Опыт укрупнения был и позитивным, и негативным. Попытки «командного слияния» муниципалитетов заканчивались неудачей даже в таких высокоцентрализованных странах, как Франция. Напротив, успех достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Даже если новые границы надмуниципальных образований проводились «сверху», это делалось на основе длительного опыта межмуниципальной кооперации и дорогостоящих исследований, обеспечивших всесторонний учет хозяйственных, исторических и культурных связей муниципалитетов. Примерами могут служить Швеция и Дания. В Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. Окончательное муниципальное деление закрепило сложившуюся систему блоков. В Дании для определения границ округов было проведено исследование, которое представило сложившиеся торговые зоны (44 зоны), зоны концентрации трудовых ресурсов (123 «центра притяжения») и многие другие сферы взаимовлияния, вплоть до границ продажи и доставки местных газет, и дало полную картину взаимозависимостей. Был проведен детальный учет «эффекта масштаба» для оказания разных типов общественных услуг, который показал, например, что дома для престарелых требуют населения в 3500-5000 чел, а система помощи на дому – населения в 4000-5000 чел. Законом были утверждены принципы изменения муниципального деления (округа охватывают сельские муниципалитеты и города; один город – один муниципалитет, что подразумевало обеспеченность города территорией для промышленного и другого развития). Руководствуясь этими принципами и используя результаты детальных исследований, датская Комиссия по реформе местного самоуправления разработала предложения о создании округов, которые были направлены для обсуждения в муниципалитеты и утверждены центральной властью только после согласования с теми, кому предстояло объединиться. В Финляндии 20 лет назад была предпринята попытка серьезно уменьшить число муниципалитетов «сверху» с государственного уровня, разработан план, как это было сделано в Швеции и Дании. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Параллельно была создана системы государственных субсидий для исполнения государственных полномочий – предоставления услуг в области школьного образования, ухода за детьми и т.п. Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, то есть реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически. Процессы укрупнения муниципалитетов и административно-территориальной реформы в целом были непосредственно связаны с децентрализацией управления и передачей на местный уровень все больших полномочий. «Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание сохранить существующие муниципальные задачи, и прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности». Показателен опыт проведения реформ местного самоуправления в странах бывшего социалистического лагеря – Польше и бывшей ГДР. Польские законодатели еще в 1990 году закрепили основные положения Европейской хартии о местном самоуправления в национальных актах. С января 1990 года в Польше вступил в силу закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым местное самоуправление должно осуществляться на основе принципов субсидиарности и приоритета прав граждан. В качестве базовой основы осуществления местного самоуправления была выбрана гмина (община). Управленческая деятельность местного сообщества осуществляется через органы гминного (местного) самоуправления, основная задача которых, равно как и органов государственной власти в Польше, - оказывать услуги жителям. С начала 1999 года местное самоуправление реализуется также на повятовом уровне (районный уровень, являющийся в Польше вторым уровнем местного самоуправления). По мнению Анджея Любятовски - координатора Союза (Унии) польских метрополий, совершенствование системы субсидиарного самоуправления в Польше займет еще 20-30 лет. Анализируя уроки объединения Германии, немецкие специалисты выявили ряд ошибок, которые могут послужить уроком для России:
Таким образом, даже широкомасштабное финансовое выравнивание не смогло «компенсировать … ошибки в области коммунальной политики». Заключение Таким образом, эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно избежать привычных российских стереотипов. Ошибка №1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления. В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня, и самоуправления. Сложности перевода с иностранных языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления. Ошибка № 2. Опыт отдельных стран отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления. Ошибка № 3. Исторические пережитки воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания вплоть до смерти Франко сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После перехода к демократической Конституции в 1978 г. было учреждено только 17 независимых органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном самоуправлении 1985 г. муниципалитеты управлялись назначенными государством исполнительными советами. Рудименты прошлого сохранились, в частности, в применении механизма непрямых выборов на основе пропорционального представительства при формировании Советов провинций. Ошибка № 4. Внимание акцентируется на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества (см. выше дело коммуны Монтмани). 2. Зарубежный опыт оценки эффективности и результативности деятельности органов государственной власти зарубежных стран Многие страны мира на государственном уровне столкнулись с проблемой постоянной недостаточности ресypcoв и необходимостью эффективного их распределения для максимально полного удовлетворения потребностей населения. На практике решение данных проблем должно достигаться путем направления имеющихся ресурсов на наиболее важные виды деятельности, а также оптимизации существующих процессов деятельности для высвобождения не используемых или неэффективно используемых ресурсов. Так, в последние 20 лет многие страны осознали необходимость проведении административной реформы, главной целью которой, как точно ее определил бывший вице-президент США Л. Гор (глава Комиссии по административной реформе в США), является создание правительства, которое работает лучше и стоит меньше.1 Для оптимизации деятельности государственного аппарата необходимо было выявить наиболее узкие места в его функционировании, поэтому перед мировым сообществом стала задача разработки методик для оценки эффективности и результативности деятельности органов государственной власти. Необходимо отметить, что до сих пор показатели качества и эффективности государственного управления являются предметом многочисленных дискуссий в Европе и мире. В целом, это обусловлено тем, что наличие механизма для оценки уровня зрелости системы государственного управления и диагностики деятельности органов государственной власти является необходимым условием для эффективной организации государства2. Мониторинг качества государственного администрирования проводится как на региональном и национальном уровне в каждой конкретно стране, так и на наднациональном уровне различными международными организациями. При этом в международной практике используется ряд интегральных показателей, отражающих определенные аспекты качества государственного управления. Прежде чем рассмотреть основные методики, применяемые в мире, стоит отметить, что большинство из них применяется и в Российской Федерации. Наиболее распространенным в мировой практике оценки качества национального управления является Интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS). Данный композитный показатель оценки прогресса развития государственного администрирования был предложен в 1990-х гг. Всемирным банком и с 1996 г. измеряется регулярно, каждые два года, рассчитывается почти по 200 странам. Показатель GRICS оценивает эффективность управления на основе расчета 6 индексов, отражающих 6 параметров государственного администрирования. Данные параметры включают процессы выбора, контроля и замены правительства; способность правительства формулировать и проводить политику; уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе. GRICS строится на основе большого количества переменных, взятых из различных источников у многочисленных организаций, активно привлекаются также социологические опросы. Все данные стандартизируются, чтобы была возможность их сравнивать. В соответствии с данными характеристиками государственного управления, показатель GRICS включает в себя следующие индексы3: 1. Право голоса и подотчетность (Voice and Acсоuntability) - индекс включает показатели, измеряющие раз-личные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Показатель степени независимости прессы тоже относится к данной группе. 2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) - индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов правительства гражданами. 3. Эффективность правительства (Government Effectiveness) - индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию госслужащих, уровень независимости госслужбы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством. 4. Качество законодательства (Regulatory Quality) -значение индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса. 5. Верховенство закона (Rule of Law) - индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества, и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и; предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе. 6. Контроль коррупции (Control of Corruption) - индекс отражает восприятие коррупции в обществе (коррупция - использование общественной власти с целью извлечения частной выгоды). В индексе учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана «до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции. Несмотря на широкое применение данного индекса в мировой практике, он обладает определенными недостатками. Например, данный композитный индекс оценивает не столько само качество государственного управления, сколько процессы политического управления в стране. Кроме того, многие показатели таких проекций, как политическая стабильность и отсутствие насилия, право голоса и подотчетность, основаны на экспертных оценках, которые в отличие от статистических показателей являются крайне субъективными. Это повышает риск смещения рейтинговых оценок. Однако, не смотря на данные ограничения, показатель GRICS получил широкое, распространение, поскольку очень удобен для межстранового сопоставления. Среди других показателей большинство индикаторов базируются на методике оценки национального управления на основе отраслевого подхода, оценивая динамику социально-экономического развития страны (Индекс конкурентоспособности), качество финансового управления (показатель кредитоспособности страны, Индекс экономической свободы), отдельные характеристики институтов власти (Индекс восприятия коррупции, Индекс непрозрачности). Приведем общую характеристику некоторых из них. Достаточно популярным является индекс конкурентоспособности роста, поддерживаемый Всемирным экономическим форумом и включающий оценку качества общественных институтов4. С 2006 г. он включает девять компонент, среди которых выделяется состояние общественных институтов, экспертно оцениваемое по таким параметрам, как обеспечение права собственности, состояние этики и уровень коррупции, неправомерное воздействие (фаворитизм и пр.), эффективность правительства. Эффективность правительства анализируется с точки зрения наличия нерациональных бюджетных расходов, бюрократических барьеров ведения бизнеса и пр. Все эти параметры относятся к базовым условиям обеспечения экономического роста. Индекс охватывает 125 стран и строится на основе открытых отчетных данных и экспертных опросов, проводимых экспертами Всемирного экономического форума. Индекс восприятия коррупции (ИВК) по заказу Transparency International (TI) определяется на основе опросов и экспертных оценок ежегодно, начиная с 1995 г. ИВК - составной индекс, базирующийся на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, включая опросы населения страны (как ее граждан, так и иностранцев). Балл ИВК страны или территории отражает восприятие уровня коррумпированности государственного сектора предпринимателями и экспертами по данной стране и оценивает его по шкале от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0 (очень высокий уровень восприятии коррупции). 11 концентрирует внимание на коррупции в государственном секторе и определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением в целях личной выгоды. Россия по данному показателю занимает 146 место, при этом уровень коррупции в нашей стране приравнивается к положению, сложившемуся в африканских странах. Индекс экономической свободы был разработан Фондом Наследия (Heritage Foundation) совместно с Уолл Стрит (Wall Street) в 1995 г. Ранжирование стран по уровню экономической свободы проводится в соответствии с экспертно оцененной степенью государственного принуждения и ограничениями на ведение бизнеса. Чем больше экономической свободы, тем лучше государство. Экономическая свобода рассматривается по таким направлениям, как величина государственных расходов в ВВП и налоговое бремя, коррупция в сферах регулирования экономики и размеры черного рынка, масштабы государственного контроля и соблюдение прав собственности, состояние судебной системы. При подготовке индекса используется различная информация — от официальных государственных отчетов до публикаций некоммерческих организаций, социологических и экспертных опросов. Индекс экономической свободы базируется на 10 индексах, измеряемых по шкале от 0 до 100, при этом показатель 100 соответствует максимальной свободе, а 0, соответственно, минимальной: свобода бизнеса, свобода торговли, налоговая свобода, свобода от правительства, денежная свобода, свобода инвестиций, финансовая свобода, защита прав собственности, свобода от коррупции, свобода трудовых отношений. Вес каждого из 10 факторов считается одинаковым, поэтому итоговый индекс представляет собой среднее арифметическое из показателей. Все страны по этому индексу делятся на 5 групп5: -свободные (80-100); - в основном свободные (70-79,9); -умеренно (60-69,9); -умеренно свободные (60-69,9); -в основном несвободные (50-59,9); -деспотичные (0-49,9). Россия по данному показателю занимает 143 место наряду с такими странами, как Микронезия, Вьетнам, Сирия. Эти и подобные индексы базируются на экспертных оценках и дают сравнительную характеристику различных сторон функционирования государственных систем. Они не предназначены для принятия управленческих решений, но сигнализируют о наличии проблем в той или иной области. В Швеции для сравнительной оценки качества финансового менеджмента и административных процессов используется рейтинг качества финансового управления органов исполнительной власти. Необходимость создания такого рейтинга была связана с реформой бюджета в середине 1990-х гг6. В поле зрения рейтинга Национального финансового управления находятся, во-первых, финансовые процедуры и их соответствие установленным нормам, во-вторых, административные процессы органов исполнительной власти. Соответственно, выставляемые оценки являются двухкомпонентными (от АА - все хорошо, до СС - все плохо). На основе оценок (оставляется рейтинг, значение которого используется при обсуждении заявок ведомств на очередной бюджетный период, при определении задач в области улучшения системы управления, а также при решении кадровых вопросов. В Бельгии оценкой качества бюрократии занимается государственный секретариат по административному упрощению. Этот секретариат и действующая при нем небольшая служба анализируют законодательные акты и административные процедуры на предмет наличия в них избыточной административной нагрузки на граждан и бизнес. Первоначальные сигналы о бюрократическом «произволе «поступают в секретариат от граждан и бизнеса (до 15 тыс. обращений ежегодно). Причем обратиться с предложением или жалобой можно через интерактивный сайт7. Помимо внешних сигналов секретариат ведет самостоятельный мониторинг на основе сбора информации о ведомственных административных процедурах и законопроектах. В качестве агрегированной характеристики состояния административной системы с 2004 г. рассчитывается индекс «КАФКИ». Индекс «КАФКИ», по мнению разработчиков, отражает уровень неэффективности государственной бюрократии. Он определяется на основе «КАФКА-теста», в ответах, на вопросы которого нужно дать описание административных процедур, указать их периодичность, запрашиваемые данные и документы, способ передачи информации и пр. Индекс Кафки представляет собой обычную шкалу от 1 до 100. По ней будет измеряться количество препятствий, с которыми сталкиваются простые граждане при обращении в те или иные ведомства. При этом за преграды будут считаться как заполнения необходимых форм, так и, например, отправка факса или звонок в организацию. Высокое значение индекса является основанием для пересмотра существующих административных процедур и соответствующего изменения законодательства. Необходимо также отметить, что с 2007 года индекс «Кафки» применяется и во Франции. Несколько другой подход к методикам оценки эффективности государственного управления мы можем найти в работах д. ю. н., проректора по научной работе Российской академии государственной службы при Президенте РФ Барцица И.Н. Так, особое внимание в данных работах уделе- но показателям второго поколения. Система показателей «второго поколения «основана на положении, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает конкретными возможностями для осуществления своей деятельности, xaрактеризуемыми показателями процесса и показателями результативности. Показатели государственного управления «второго поколения»8. Ограничения исполнительной власти: 1) формальные по горизонтали: • подотчетность перед законодательной властью (может измеряться, например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета или показателями измерения «большой» коррупции, включая «купленное» законодательство); • подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти (включая органы правопорядка) за последние пять лет, или процент участников судебных процессов, сообщивших о с своевременном рассмотрении их дела в суде); 2) неформальные по горизонтали: • свобода средств массовой информации; • профессионализм государственной гражданской службы (например, количество политических назначенцев на государственной гражданской службе, показатели измерения смещения должностей по меритократическому принципу); • конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ; • бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов, доля доходов, доля налоговых поступлений), вертикальный контроль от электората; • образование и грамотность; • величина налоговой базы. 3) внутренние вертикальные: • доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; • доходы региональных и местных бюджетов в процентах к ВВП. 4) внешние вертикальные - уровень грамотности населения. Возможности исполнительной власти: 1) процессы: • бюджетное планирование и формирование бюджета; • нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе; • исполнение бюджета; • материальное стимулирование на государственной службе; • численность гражданских государственных служащих; • межбюджетные отношения; • администрирование доходов, эффективность деятельности; 2) для отдельных категорий населения: • предпринимателей (например, бюджетная неустойчивость, непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть, экономическая нейтральность налогообложения и т.п.); • налогоплательщиков (например, справедливость, определенность, издержки, связанные с соблюдением налогового законодательства); • тяжущихся в суде (например, количество отдельных процессуальных действий, которые необходимо совершить для взыскания просроченного долга или для выселения арендатора); • граждан (например, уважение, которым пользуются в обществе госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе государственной службы, процент граждан, страшащихся роста преступности); • получателей услуг (например, качество предоставления услуг, частота отключений электричества, а также такие показатели, как среднее время ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг). При необходимости к указанным критериям могут дополняться и другие. Стоит отметить, что показатели второго поколения в целом дают более объективную картину при условии, что будут соответствующим образом скорректированы методы их оценки, и оценка будет осуществляться с привлечением экспертов, представляющих весь перечень оцениваемых стран. Рассматривая показатели «второго поколения», целесообразно более подробно остановиться на системе Общей схемы оценки (Common Assessment Framework). Эта система представляет собой проверенный механизм для измерения административного потенциала и полезна для отслеживания развития этого потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия стандартам Европейского Союза положения в странах ЕС и кандидатах в члены ЕС. Модель CAF включает в себя две группы оценочных показателей: группа «Возможности» характеризует подходы, используемые организацией для достижения результатов и повышения эффективности деятельности; группа «Результаты» характеризует достижения организации. Девять ключевых показателей CAF, приведенных в соответствие критерием Общей схемы оценки (CAF), объединяют 28 составляющих и около 150 областей оценки. Применение такого разнородного комплекса критериев и подходов прежде всего отражает дифференцированный характер государственной деятельности. В конечном счете это даст понимание того, что на разных социальных площадках или применительно к различным социально-экономическим проектам государственное управление может демонстрировать различную степень своей результативности и эффективности9. Серьезный недостаток использования критериев второго поколения состоит в том, что дискуссии по их структуре и применению продолжаются, поэтому до сих пор не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного управления. Несмотря на широкую разработанность методик измерения эффективности государственного управления, вопросам измерения результативности уделено небольшое внимание. Так, на сегодняшний день разработано несколько моделей измерения результативности в государственном управлении. Логическая модель охватывает последовательность этапов inputs, activities, outputs, outcomes. Она нацелена на достижение конечных результатов, выражающихся в благосостоянии населения. При этом она позволяет объединить ресурсы, необходимые действия, прямые и конечные результаты, установить между ними логическую взаимосвязь10. На практике в основном используется табличная форма представления информации. Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что текущие и конечные результаты необходимо увязывать во времени: - краткосрочные результаты; - долгосрочные результаты; - промежуточные результаты. Логическую цепочку для конкретного учреждения следует выстраивать исходя из общественных потребностей и возложенных на него функций государственного управления: Взаимосвязь общественных потребностей показателей результативности: - общественные потребности ; - функция Государственного управления; - ресурсы; - деятельность; - прямые результаты; - конечные результаты; - показатели продуктивности. После установления целевых показателей разрабатывается план достижения конечных результатов. Также важно осуществлять непрерывный мониторинг и периодически составлять отчетность о выполнении программ, постоянно оценивать степень продвижения к установленным целям. Для этого используется шкала достижения конечных результатов Progress Board, на которой периодически отмечается текущее положение организации относительно поставленных перед ней конечных результатов. Такой подход стимулирует напряженную работу. Модель 4-х квадрантов, предложенная Марком Фридманом, позволяет сосредоточиться не только на количественной, ко и на качественной стороне государственной деятельности и ее конечных результатов, а также правильно расставить приоритеты. Модель четырех квадрантов М. Фридмана11 |
