Глава 6. Современная организация противодействия терроризму в РФ. Роль и место муниципальных образований в общегосударственной системе противодействия терроризму
Президент Российской Федерации
Национальный антитеррористический комитет
Федеральный оперативный штаб
Аппарат Национального антитеррористического комитета
Антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации
Оперативные штабы в субъектах Российской Федерации
Аппараты формируются высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации
Аппараты формируются в территориальных органах безопасности
Рисунок 3 – Схема координации деятельности по противодействию терроризму в Российской Федерации
Основа общегосударственной системы противодействия терроризму в ее новом качестве начала складываться в 1996 году, когда по инициативе ФСБ России был издан Указ Президента Российской Федерации № 338 «О мерах по усилению борьбы с терроризмом».
В данном документе была впервые нормативно закреплена идея межведомственного подхода к решению этой проблемы. Правительству России предписывалось определить порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при возникновении угрозы совершения актов терроризма или при их совершении.
Названным указом была впервые обозначена необходимость проработки предложения о создании единого координационного центра по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при проведении антитеррористической деятельности и пресечении актов терроризма. В целях реализации данного положения Указа, касающегося обеспечения координации деятельности по борьбе с терроризмом, повышения эффективности проведения специальных операций, в 1997 году была создана Межведомственная антитеррористическая комиссия Российской Федерации (далее – МАК).
Указанным документом был также нормативно закреплен институт региональных антитеррористических комиссий, что позволило сформировать многоуровневую систему координации деятельности различных органов государственной власти в данной сфере.
Несмотря на то, что МАК была призвана осуществлять свою работу на постоянной плановой основе, она не имела собственного постоянного рабочего органа, в связи с чем подготовка материалов к заседанию комиссии и ее решений осуществлялись в основном представителями тех федеральных органов исполнительной власти, к ведению которых относился тот или иной вопрос, выносимый на повестку дня. Такое же положение складывалось и в каждом отдельном субъекте Федерации.
Для непосредственного управления силами и средствами, привлекаемыми для проведения контртеррористических операций (далее – КТО) и ликвидации последствий террористической деятельности, комиссия наделялась правом образовывать из числа своих членов оперативный штаб (далее – ОШ), деятельность которого носила ситуационный, а не системный характер, что, естественно, снижало эффективность проводимых КТО.
В 1998 году в связи с принятием Федерального закона от 25 июля 1998 года № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» МАК была упразднена, а вместо нее образована Федеральная антитеррористическая комиссия.
Вместе с тем, Федеральная антитеррористическая комиссия унаследовала многие недостатки, свойственные МАК. Она также не имела своего постоянно действующего аппарата, что опять же снижало уровень организации исполнения и качество контроля реализации решений комиссии. Подготовка материалов к заседанию комиссии по-прежнему в основном возлагалась на представителей федеральных органов исполнительной власти, к ведению которых относились вопросы, включаемые в повестку дня. Кроме того, несмотря на многие положительные черты новой системы борьбы с терроризмом, недостатки правового регулирования и организационного обеспечения снижали эффективность ее функционирования. В частности, деятельность региональных антитеррористических комиссий (так они тогда назывались) была слабо регламентирована нормативными правовыми актами и документами. Многие комиссии возглавлялись не руководителями субъектов Российской Федерации, а назначаемыми ими заместителями либо руководителями силовых структур, не предусматривалось создание и функционирование постоянно действующих оперативных штабов и т.д. Более того, возможность их функционирования на постоянной основе противоречила действовавшему тогда законодательству.
В 2002 году было принято новое положение о ФАК, которое, однако, принципиальных недостатков существовавшей на тот момент системы борьбы с терроризмом не устранило.
В 2004 году мероприятия по дальнейшему реформированию системы борьбы с терроризмом были продолжены и, прежде всего, в части решения вопроса заблаговременного формирования и подготовки к деятельности в боевых условиях межведомственной группировки сил и средств силовых и правоохранительных структур в Южном федеральном округе (на тот период включавшем в свой состав и субъекты, входящие в настоящее время в Северо-Кавказский федеральный округ). Последнее обстоятельство было вызвано складывавшейся обстановкой, в частности нападением банды Басаева в июне 2004 года на населенные пункты в Республике Ингушетия (города Назрань, Карабулак, станица Орджоникидзевская).
В соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 2 августа 2004 года № 352-рпс при региональных АТК, находящихся в пределах ЮФО, были созданы постоянно действующие группы оперативного управления (ГрОУ) из полномочных представителей органов внутренних дел, соединений (воинских частей) Вооруженных Сил Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, территориальных подразделений МЧС России, других войск и воинских формирований, а также военных комиссариатов, дислоцированных в ЮФО.
Непосредственное руководство указанными группами оперативного управления возлагалось на старших офицеров внутренних войск МВД России, поскольку на тот момент времени именно они имели наибольший опыт в области планирования и проведения оперативно-боевых мероприятий.
Важнейшей функцией руководителей ГрОУ стало управление объединенными силами и средствами при возникновении непосредственной угрозы нападения незаконных вооруженных формирований (далее – НВФ) или угрозы диверсионно-террористических акций, а также при совершении таких нападений и акций на период до развертывания ОШ по управлению специальными операциями или КТО. Причем в данном документе удалось достаточно четко разграничить деятельность и общее руководство деятельностью ГрОУ по различным направлениям. В случае противодействия незаконным вооруженным формированиям приоритет отдавался МВД России, а при угрозах совершения диверсионно-террористических актов – органам безопасности.
Однако в целом концепция антитеррористической деятельности государства по-прежнему нуждалась в совершенствовании, и трагические события в г. Беслане в начале сентября 2004 года обнажили серьезные недостатки в действовавшей системе борьбы с терроризмом.
Анализ проведенных КТО показал, что наиболее крупные проблемные вопросы, характерные для всей системы борьбы с терроризмом, заключались в отсутствии единого координирующего центра по управлению силами и средствами, задействованными в КТО, а также в недостаточной заблаговременной их подготовке к действиям в режиме КТО. Не было нормативной правовой базы, устанавливающей соответствующий правовой режим для населения, а также порядок действий силовых структур. Не была сформулирована нормативная правовая база создания и функционирования оперативных штабов в субъектах Российской Федерации. Указанные обстоятельства приводили к тому, что при совершении многих диверсионно-террористических актов (далее – ДТА) работу ОШ нужно было, по сути, начинать каждый раз «с нуля».
Кроме того, парламентская комиссия по расследованию причин и обстоятельств совершения ДТА в г. Беслане установила, что в ходе осуществления КТО по освобождению заложников отсутствовала скоординированность действий не только на региональном, но и на федеральном уровне.
Поэтому важным выводом из анализа практики деятельности МАК и Федеральной антитеррористической комиссии стало осознание необходимости формирования действующей на постоянной основе структуры, координирующей всю работу по противодействию терроризму. Об этом Президент Российской Федерации В.В. Путин заявил уже 13 сентября 2004 года, выступая на расширенном заседании Правительства Российской Федерации: «В целом ряде стран, столкнувшихся с террористической угрозой, уже давно созданы единые системы безопасности, ответственные за комплексное обеспечение внутренней безопасности и борьбу с терроризмом. И нам в России необходима такая же организационная работа и такая же организация работы национальной системы безопасности, которая способна не только пресекать теракты и преодолевать их последствия, но и работать на предотвращение вылазок террористов, организуемых ими диверсий и техногенных катастроф. Должна работать на опережение и уничтожать преступников, что называется, в их собственном логове. А если требует обстановка – доставать их и из-за рубежа». Кроме того, он отметил, что: «Борьба с терроризмом должна стать в полном смысле общенациональным делом, и потому так важно активное участие в ней всех институтов политической системы, всего российского общества».
Во исполнение подписанного им в тот же день Указа № 1167 «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом» ФСБ России совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами была разработана принципиально новая концепция контртеррористической деятельности государства. Создание в рамках ее реализации системы противодействия терроризму на основе имеющегося позитивного исторического опыта борьбы отечественных органов безопасности с данным общественно-опасным деянием стало объективной необходимостью в контексте широкого распространения террористических угроз.
В соответствии с Федеральным законом от 6 марта 2006 года № 35 «О противодействии терроризму» и Указом Президента России от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму» в целях совершенствования государственного управления в области противодействия терроризму был образован Национальный антитеррористический комитет (далее – НАК, Комитет), а в его составе – Федеральный оперативный штаб (далее – ФОШ, Штаб) для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления КТО.
В субъектах Российской Федерации соответственно были созданы антитеррористические комиссии (далее – АТК) с функцией координации деятельности территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также по минимизации и ликвидации его проявлений и оперативные штабы (далее – ОШ) для координации деятельности в области борьбы с терроризмом и управления КТО на уровне субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в настоящее время организационная основа противодействия терроризму представлена в виде двух взаимосвязанных вертикалей, осуществляющих управление антитеррористическими мероприятиями в Российской Федерации. Первую из них составляют структуры, осуществляющие координацию деятельности органов исполнительной власти по профилактике терроризма, а также минимизации и ликвидации его проявлений: НАК и АТК. Вторую вертикаль – структуры, осуществляющие управление мероприятиями по борьбе с терроризмом: ФОШ и ОШ.
Основными принципиально новыми чертами созданной в 2006 году ОГСПТ являются:
Комплексное, системное решение вопросов по всем трем направлениям:
предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);
выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);
минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
Создание двух вертикалей управления и координации (антитеррористических комиссий и оперативных штабов), что позволило четко разделить функции профилактики и борьбы с терроризмом и исключить перекладывание ответственности с одной вертикали (АТК) на другую (ОШ).
Наделение необходимым объемом компетенции Председателя Национального антитеррористического комитета и руководителей оперативных штабов в субъектах Российской Федерации.
Включение в состав Национального антитеррористического комитета и Федерального оперативного штаба первых лиц (руководителей) заинтересованных министерств и ведомств (аналогов в мировой практике нет).
Четкое разделение компетенции между руководителями АТК и ОШ в субъектах Российской Федерации, а также руководителями федеральных органов исполнительной власти.
Внедрение принципа единоначалия и возложение персональной ответственности на соответствующих руководителей (в сфере профилактики терроризма, минимизации и ликвидации его проявлений – на глав субъектов Российской Федерации, в сфере борьбы с терроризмом – на руководителей территориальных органов безопасности). Ранее многие руководители на местах не считали возможным принять управленческие решения без предварительного одобрения федерального руководства, что, как правило, требовало значительного времени и вело к серьезным упущениям инициативы на этапе первоначальных действий ОШ.
Создание оперативных штабов на постоянной, а не временной, основе, что позволило внедрить механизм воздействия на процесс реализации принимаемых решений, в т.ч. обеспечить постоянство контроля.
Создание постоянно действующих аппаратов АТК и ОШ, что позволило поставить работу по противодействию терроризму на системную основу.
Принципиально принятое решение о создании аппаратов ОШ в составе органов федеральной службы безопасности, что, с учетом особой ответственности первых руководителей территориальных органов безопасности, являющихся руководителями ОШ, позволило привлечь в их состав наиболее квалифицированных специалистов в сфере противодействия (борьбы) терроризму.
Упреждающее (заблаговременное) выделение сил и средств правоохранительных органов и спецслужб, позволивших поставить их подготовку, разработку порядка действий и планов антитеррористических мероприятий, а также процедуру обучения задействованного личного состава на заблаговременную основу (по принципу «тяжело в учении – легко в бою»).
Единое информационное обеспечение сферы борьбы с терроризмом путем создания Единого банка данных по проблемам борьбы с терроризмом (ЕБД), пользователями которого призваны стать 19 министерств и ведомств.
Наделение одной структуры (НАК, ФОШ) функциями координации информационно-аналитического обеспечения, выработки решений и реализации мер по всем направлениям противодействия терроризму (в области профилактики терроризма, борьбы с терроризмом и ликвидации последствий терактов).
Основополагающими нормативными правовыми актами, регламентирующими функционирование ОГСПТ, являются, как уже было сказано, Федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и Указ Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию терроризму».
В целях реализации положений Федерального закона «О противодействии терроризму» в его развитие принят ряд НПА Президентом страны и Правительством Российской Федерации, в том числе по таким важным вопросам, как:
определение компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму (постановление Правительства РФ от 4 мая 2008 г. №333 «О компетенции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, в области противодействия терроризму»);
порядок применения оружия и боевой техники Вооруженными Силами Российской Федерации для устранения угрозы террористического акта или его пресечения в воздушной среде, во внутренних водах, территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и подводной среде, а также при участии в проведении контртеррористической операции (постановление Правительства РФ от 6 июня 2007 г. № 352 «О мерах по реализации Федерального закона «О противодействии терроризму»);
социальная реабилитация лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом (постановление Правительства РФ от 12 января 2007 г. №6 «Об утверждении Правил осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших в результате террористического акта, а также лиц, участвующих в борьбе с терроризмом»);
возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом (постановление Правительства РФ от 21 февраля 2008 г. № 105 «О возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом»);
порядок возмещения лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества (постановление Правительства РФ от 13 марта 2008 г. № 167 «О возмещении лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества»);
выделение бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий и др. (постановление Правительства РФ от 13 октября 2008 г. № 750 «О порядке выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий»).
Принятые законодательные и подзаконные акты скорректировали российский подход к противодействию терроризму. В результате были устранены системные недостатки ранее действовавшего антитеррористического законодательства, к числу ключевых из которых относились: акцент на вопросах борьбы с терроризмом и недостаточная разработанность институтов профилактики терроризма, рассматривавшейся как вспомогательное средство при пресечении террористических проявлений; однополярное понимание терроризма как уголовно наказуемого правонарушения, а не как сложного социально-политического явления; преобладание подхода в виде проведения оперативно-боевых мероприятий силовыми структурами.
В целях дальнейшего совершенствования государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от террористических угроз 5 октября 2009 года Президентом Российской Федерации утверждена Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (одобрена на заседании НАК от 12 февраля 2008 года).
Данная Концепция развивает соответствующие положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной 12 мая 2009 года Указом Президента Российской Федерации, и наряду с Концепцией внешней политики Российской Федерации, Военной доктриной Российской Федерации и иными правовыми актами является важной составляющей системы базовых доктринальных документов российского государства.
Концепция стала основополагающим документом, создающим стратегическую основу для совершенствования деятельности органов власти всех уровней по противодействию терроризму и привлечения к этой работе институтов гражданского общества, научного и бизнес-сообществ.
Структурно Концепция включает в себя разделы, содержащие характеристику современного терроризма, тенденций и причин его распространения, определение субъектов, объектов, целей, средств террористической деятельности и способов ее осуществления, описание общегосударственной системы противодействия терроризму (ее субъектов, правовой основы, содержания деятельности по противодействию терроризму, всех видов ресурсного обеспечения противодействия терроризму), а также постулаты в отношении международного сотрудничества в данной области.
Практическая значимость Концепции заключается в том, что наряду с целью и задачами в ней раскрываются также направления дальнейшего развития ОГСПТ в Российской Федерации.
Данная Концепция впервые определяет такие понятия как: «общегосударственная система противодействия терроризму», «субъекты террористической деятельности», «способы террористической деятельности» и т.д., фиксирует основные внутренние и внешние факторы, обуславливающие возникновение и распространение терроризма, объекты террористической деятельности, средства террористической деятельности, а также раскрывает содержание деятельности по противодействию терроризму (профилактики терроризма, борьбы с терроризмом, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма), в том числе вопросы финансирования такой деятельности.
Важным этапом работы по дальнейшему совершенствованию антитеррористического законодательства считаем принятие Федерального закона от 3 мая 2011 г. № 96-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму», которым определена возможность установления в Российской Федерации уровней террористической опасности.
В развитие данного акта 14 июня 2012 года Президентом Российской Федерации подписан указ, регламентирующий порядок установления уровней террористической опасности и принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства.
Данным указом предусмотрены три уровня террористической опасности:
|
