Государственное управление на основе открытых данных: перспективы развития
Е.М. Стырин
Аннотация
В работе рассматриваются перспективы использования открытых данных для стимулирования вовлеченности граждан в решение общественных проблем. На примере лучших мировых практик демонстрируются возможности создания новых продуктов и услуг на основе открытых данных, которые представляют общественную ценность. Формулируется ряд сопутствующих проблем, учет которых позволит успешно внедрять проекты открытых данных на практике
Ключевые слова
Открытые данные, приложения на основе открытых данных, общественная ценность, умный город, участие граждан, краудсорсинг, порталы открытых данных
Введение
Системное развитие отраслевого и городского хозяйства невозможно представить без всеобъемлющего использования информационно-коммуникационных технологий. Гармоничное развитие современных административных территорий различного масштаба требует внимания к самым разным областям деятельности, в том числе: здравоохранению, образованию, социальному обеспечению, транспорту, экологии и защите окружающей среды.1 Задача властей активно развивающихся современных мегаполисов сделать их максимально благоприятными для жизни граждан и ведения деловой активности. Иными словами, можно говорить о необходимости «градоустройства» вместо «градостроительства».2 В современной урбанистике (науке о планировании и развитии городов) используется термин «умный город» («smart city»), который означает одновременное выполнение следующих условий:
Горожане становятся максимально информированными в реальном времени о возникающих в городе событиях: как благоприятных, так и сложных;
Информация о всех сферах жизнедеятельности в городе становится легко доступной и удобной в использовании людьми, у которых нет специальных навыков и знаний предметной области.
Взаимоотношения граждан с городскими властями строятся на принципах открытости, подотчетности и прозрачности деятельности последних.
В основу взаимоотношений властей и граждан положены услуги, которые обеспечивают права граждан на удовлетворение их повседневных потребностей;
Информационные технологии обеспечивают максимально комфортную виртуальную среду (пространство в сети Интернет) для взаимодействия граждан между собою, а также с различными службами города в режиме 24 часа / 7 дней в неделю. При этом виртуальное пространство (веб-сайты, блоги, социальные сети, в которых присутствуют власти и граждане) существует гармонично или, иными словами, отражает физическую реальность происходящего в городе в режиме реального времени.3
Таким образом, концепция «умного города» подразумевает повсеместную информационную поддержку граждан в их жизнедеятельности в городе.4 Роль городских властей состоит не только в обеспечении такой поддержки, но и в предоставлении гражданам различных инструментов для самоорганизации и посильного участия в формировании верного, правильного представления о состоянии тех или иных общественных ресурсов, которые могут быть им доступны.
В современном обществе в крупных мегаполисах горожане превратились в постоянных потребителей информации и информационных услуг.5 Например, каждый житель мегаполиса желает быстрым и удобным способом получать информацию о транспортной ситуации на дорогах, о существующих объектах здравоохранения, (поликлиники, больницы, частные медицинские центры), культуры, спорта и отдыха (театры, кинотеатры, концертные залы, спортивные объекты, сети общественного питания), социального обеспечения (центры помощи и поддержки граждан, центры занятости), жилищно-коммунального хозяйства и способах пользования услугами, которые предоставлены инфраструктурными объектами мегаполиса.
Граждан интересует актуальная информация о самых разных службах, организованных в городе, причем информация о них должна быть актуальна и полна в момент обращения за ней. Это в частности службы такси, ЖКХ, социального обеспечения, рабочей занятости, полиции, пожарной охраны, спасения, психологической помощи и многие другие. Каждый гражданин имеет право знать исчерпывающую информацию о себе, которая официально отражена в государственных информационных системах и базах данных: налоговые обязательства, социальные льготы (полученные и потенциально доступные), история болезни и многое другое.
Проекты по созданию наборов открытых государственных данных имеют потенциал для эффективного встраивания в систему управления мегаполисом. Однако получение потенциальных преимуществ сопряжено с необходимостью выстроить удобную виртуальную среду для размещения открытых данных, а также решением целого ряда организационных и в некотором смысле идеологических проблем, раскрытию которых и посвящен данный доклад.
Структура доклада выглядит следующим образом: сначала рассматривается постановка проблемы управления открытыми данными, затем анализируется мотивация участия граждан в подобных проектах, далее предлагается обзор конкретных решений (анализируются порталы как виртуальная среда общественного взаимодействия на основе открытых данных) тех или иных административных проблем с помощью общественного участия на основе использования открытых данных. Наконец, в заключительной части доклада формулируются рекомендации о том, какие технологические и управленческие особенности следует принимать во внимание, реализуя проекты открытых данных.
Проблема управления данными в государственных структурах
На сегодняшний день органы государственного и муниципального управления собирают очень много персональной информации о гражданах, а также о различных сферах деятельности управляемых административных территорий. Однако серьезной проблемой является работа с подобной информацией. В качестве возникающих проблем выделяют:
Неудобный формат или вид данных, которые хранятся в государственных информационных системах, с точки зрения потребления или прочтения его человеком;
Данные часто бывают неполными, неактуальными, или содержат фактические ошибки;
Данные существуют в бумажном виде, а значит массовый и быстрый доступ к ним извне на основе электронного взаимодействия затруднен;
Обработка данных требует дополнительных интеллектуальных и человеческих ресурсов, которых, как правило, всегда не хватает городским властям.
Зачастую ведомствам неясны цели, для которых можно использовать, собираемые ими данные, чтобы в результате увеличить их общественную полезность или ценность.
В качестве возможных решений по формированию открытой системы управления между властью и обществом предлагается открыть гражданам доступ к различным наборам данных, которыми могут владеть ведомства. Мировая практика показывает, что сам факт открытия данных, описывающих деятельность органов власти, стимулирует граждан быть более информированными о возможных проблемах и перспективах взаимодействия, а, значит, в будущем участвовать в улучшении ситуации в вверенной ведомству сфере. Открытыми могут стать данные из самых разных отраслей хозяйства или сфер деятельности города. Ниже приведены примеры массивов данных, открытие которых несет общественную пользу и представляет общественную ценность для граждан.
История и статистика происшествий, повлекших загрязнение окружающей среды. Такие данные могут содержать дату, место в городе (описывается географическими координатами, пригодными для GPS навигации) и описание проблемы, повлекшей загрязнение или иное изменение в экологической ситуации.
Статистика совершения криминальных и иных правонарушений. Включает дату, время, место, вид правонарушения, информацию о совершивших и подвергшихся правонарушению гражданах, иную сопутствующую информацию.
Статистика имевших место стихийных бедствий и нанесенного ими материального ущерба. Можно фиксировать место, время, тип бедствия, количество пострадавших граждан, оцененную финансовую стоимость причиненного ущерба.
Статистика закупок, которые осуществил город. В массив данных включается дата закупки, ее состав и объем, финансовая стоимость, ответственное ведомство.
Характеристика водоемов города. Описывается месторасположение, название, экологические характеристики (уровень загрязнения воды) водоемов. Аналогичная статистика может быть приведена для парков и заповедных зон.
Характеристика объектов в сфере образования, здравоохранения. Описывается название, месторасположение, уровень качества предоставляемых услуг, списки сотрудников, любые иные полезные характеристики, которые фиксируются в отчетности регулирующих каждую сферу городских ведомств.
Характеристика объектов культуры и культурного наследия. Публикуется информация о театрах, кинотеатрах, памятниках архитектуры и искусства, которые существуют в городе.
Соответственно возможные наборы данных, характеризующие жизнедеятельность города, можно постепенно наращивать и публиковать на соответствующем официальном информационном ресурсе, посвященном открытым данным.
Официальные порталы открытых данных: проблемы общественного участия
Представим себе, что информационный ресурс, предоставляющий наборы открытых данных, был запущен. Ключевой социальной задачей такого проекта станет вовлечение в него энтузиастов и неравнодушных граждан, разработчиков приложений по работе с открытыми данными, которые могли бы поучаствовать в масштабной задаче по улучшению качества информации, экономического развития и открытости отрасли, региона или города. Стратегия развития порталов открытых данных должна предполагать в качестве ответов на вопрос “Почему граждане должны участвовать в проекте открытых данных?” следующие:
Получат быстро более качественные информационные услуги удобным им способом;
Способствуют открытому и транспарентному управлению городом;
Открыто формулируют накопившиеся проблемы;
Быстро получают отклик на свои жалобы и вопросы;
Будут услышаны, а их мнение и предложение обязательно будет учтено и рассмотрено;
Могут создавать коммерческие программные приложения и получать прибыль на основе пространства открытых данных;
Противодействуют коррупции и иным злоупотреблениям со стороны органов власти.
В качестве ответов на вопрос «Что означает “участвовать” в городском проекте открытых данных?» можно предложить следующие варианты:
Снабжать данными и исправлять существующие ошибки в данных по каждой из сфер деятельности города. Можно исправить информацию о себе лично, можно сообщить о неучтенных событиях и фактах. Современные технологии позволят делать это с помощью самых разных устройств: персональных или планшетных компьютеров, мобильных телефонов с помощью смс-сообщений или пересылки фактических фотографий, сделанных с камеры мобильного устройства в реальном времени в зависимости от типа требуемых данных и уровня проверки достоверности отправителя.
Создавать новые программные приложения, которые воссоздают реальную картину происходящего в каждой сфере жизни города на основе существующих данных. Такие программные продукты доступны гражданам для установки в свои мобильные устройства. Работа с массивами данных через приложения становится не только приятным развлечением, но и выражением гражданской позиции одновременно. При этом качество государственных данных улучшается. Власти города не несут расходов и вложений в процесс совершенствования качества информационного наполнения различных предметных областей.6
Высказывать свое мнение по поводу неучтенных или уже предложенных к включению набор данных. Зачастую данные требуют постоянной проверки и уточнения. Данные являются поводом для организации постоянной и предметной дискуссии между ответственными административными и хозяйственными службами города и гражданами.
Поддерживать свое присутствие в сообществе. Известно, что организация коллективных усилий по упрочению прав профессиональных или любительских сообществ (борцы с бродячими животными, любители домашних животных, рыбаки, экологи, молодые мамы, байкеры и т.д.) упрощается с появлением открытых инструментов воздействия и влияния на общественное мнение. Безусловно, качественная информация по каждой проблеме, представленная в доступной и обозримой форме широкому кругу лиц, способствует формированию наиболее приемлемого способа решения тех или иных проблем.
Важнейшим элементом работы с открытыми данными является их представление в максимально удобном для прочтения и интерпретации виде, удобном как для машин, так и для людей. Стоит упомянуть целое направление, получившее название «Semantic Web» («Семантический Веб»).7 Не вдаваясь глубоко в профессиональную проблему представления данных в машиночитаемом виде, стоит упомянуть большую работу по стандартизации представления исходных данных в виде, удобном для машинного прочтения. Такие форматы позволят компьютерным программам выделять отдельные элементы в сплошном потоке массива данных, определяя и классифицируя, что являлось датой, местом, временем, действующим лицом, и какой более сложный объект был описан с помощью этих данных.8
Для эффектного восприятия массива данных человеком требуется визуализация данных. Как правило, это привязка статистики и данных к географической карте.9 Таким образом, работая с интерактивной картой, пользователь может видеть графическую связь между данными и местом, которое связано с этими данными.
Ниже будет представлен ряд примеров зарубежного опыта использования открытых данных на национальном и в большей степени муниципальном (городском) уровнях. Каждый пример включает в себя решение на основе открытых данных и некоторой информационной технологии для работы с ними. Масштабы приведенных ниже проблем, для которых могут применяться открытые данные, существенно варьируются.
Порталы и приложения для работы с открытыми данными
Прозрачность расходования финансовых средств для восстановления экономики США (2009 г.)
Известно, что приход к власти Администрации Президента США Б. Обамы совпал с мировым экономическим кризисом. Для восстановления американской экономики в страну были «влиты» существенные бюджетные ресурсы. Деньги выделялись федеральным Правительством США и распределялись между правительствами штатов, а также на уровне графств и муниципалитетов. Так как ключевым принципом деятельности новой администрации стала подотчетность и прозрачность в расходовании бюджетных средств, то было предложено всем органам власти на всех уровнях управления отчитаться о том, как эти средства были потрачены. В основном органы власти стимулировали развитие инфраструктурных или иных насущных проектов, распределяя по конкурсу бюджетные средства среди представителей местного бизнеса.
В качестве итогового представления результатов стимулирования экономики была выбрана географическая карта страны, на которую были нанесены все районы, регионы, вплоть до самых мелких властных образований, по которым можно было посмотреть, сколько денег и на какие проекты, с участием каких компаний было выделено.
Рис. 1 Отчет о расходовании федеральных финансовых средств по каждому административному образованию США
Сайт проекта называется Recovery.gov (www.recovery.gov). Каждый гражданин может посмотреть, сколько денег, на какие проекты и кому было выделено в том административном округе, в котором он проживает. Данный пример показывает, как государство может интегрировать данные и создавать для граждан удобные инструменты обзора и понимания происходящих мер в той или иной сфере жизнедеятельности.
Еще одним интересным инструментом, “привязанным” к просмотру финансовой отчетности является специальный браузер, в котором, например, по каждому штату можно посмотреть движение финансовых средств (рис. 2). Браузер интерактивно строит диаграммы распределения средств.
|
