Проект
Доклад
о совершенствовании государственного управления на основе использования информационно-коммуникационных технологий1
Содержание
ВВЕДЕНИЕ 2
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ 2
АДМИНИСТРАТИВНОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ 5
МЕХАНИЗМЫ РАБОТЫ С ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНФОРМАЦИЕЙ 7
Электронный государственный учет 7
Раскрытие государственной информации 10
Аудит государственных информационных систем 13
«ИНФРАСТРУКТУРА ДОВЕРИЯ» 15
ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНФОРМАТИЗАЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ 17
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ 19
ВВЕДЕНИЕ
В настоящее время в Российской Федерации происходит массовое внедрение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в деятельность государственных и муниципальных органов власти. Однако при этом практически не учитываются преобразования, проводимые в рамках административной реформы. Информатизация носит технологический характер и не сопровождается оптимизацией административных процессов, которые позволили бы повысить прозрачность деятельности органов власти, снизить бремя государственного регулирования для граждан, а также сократить нагрузку на федеральный и региональные бюджеты. В то же время в рамках административной реформы ощущается недостаток информационных механизмов достижения поставленных ею задач.
На данный момент опыт реализации ФЦП «Электронная Россия» позволяет перейти от стратегии исключительно технического оснащения органов государственной власти и муниципального управления к постановке и реализации задач применения информационных технологий для повышения качества государственного управления, взяв при этом за основу требования к качеству государственного управления, сформулированные в Концепции административной реформы.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
Внедрение ИКТ в государственном и муниципальном управлении следует рассматривать исключительно как меру, служащую цели улучшения качества государственного управления. В этой связи представляется необходимым согласовать задачи информатизации с задачами, решаемыми в рамках административной реформы.
Для того чтобы обеспечить возможность оптимизации структуры и функций государственных органов, работы по обращениям граждан и организаций, необходимо создать методологию формального описания государственного аппарата в целом как совокупности органов государственной власти и муниципального управления. В формальное описание административную модель должны входить организационная структура, функции государственного управления и административные процессы их исполнения, процессы предоставления государственных услуг, описание учетной информации и т. п.
Формирование единой методологии описания органов власти позволит перейти к этапу массового создания стандартов государственных услуг и административных регламентов (включая электронные административные регламенты), а также позволит эффективно оценивать коррупциогенность и антиконкурентный характер нормативных правовых актов. Административное моделирование обеспечит административную реформу средством более эффективного планирования и реализации административных преобразований. В свою очередь, деятельность, разворачиваемая в рамках административной реформы, позволяет определить приоритетные направления внедрения ИКТ, т.к. информатизация административных процессов без их коррекции не целесообразна.
Далее, необходимо выделить государственные институты, определяющие механизмы сбора, переработки, хранения и передачи государственной информации и обеспечивающие реализацию государственных функций или услуг. Это институты государственного учета и взаимодействия органов власти с гражданами и организациями.
Необходимо признать, что внедрение ИКТ в государственном управлении создает и новые риски нарушения прав и свобод граждан со стороны недобросовестных государственных служащих или злоумышленников. Например, риски несанкционированного сбора и незаконного использования персональных данных. Для минимизации рисков подобного рода должны быть созданы система публичного раскрытия данных государственных органов, а также система аудита государственных информационных систем. Информационный аудит заключается в проверке государственных ИКТ-систем на соответствие нормативным требованиям, задачам и функциям ведомств, а также в оценке эффективности их использования для взаимодействия с гражданами и бизнесом. Также информационный аудит позволит усилить контроль эффективности расходования финансовых средств.
Сегодня государство использует традиционные институты обеспечения доверия между участниками взаимодействий. В случае, когда сторонами взаимодействия выступают физические лица это собственноручная подпись, для организаций это подписи и печати. Если одной из сторон взаимодействия является государство визирование, служба архивов, заказные письма или фельдпочта. Учитывая низкий уровень социального доверия как характерную особенность современной ситуации, а также серьезные риски нарушения целостности и внесения искажений в учетные данные, переход к электронному документообороту диктует необходимость создания «инфраструктуры доверия» системы инфраструктурных организаций, обеспечивающих юридическую значимость электронного документооборота и доверие граждан к электронному взаимодействию при выполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг. «Инфраструктура доверия» должна основываться на использовании электронной подписи (ЭП).
Наконец, разработка и внедрение единых требований к программно-техническим решениям, используемым органами государственной власти и муниципального самоуправления, может снизить нагрузку на государственный бюджет, обеспечить ведомствам возможность более эффективно обмениваться информацией при обработке обращений физических лиц и организаций, сделать информационные системы государства более доступными для граждан. Стандартизация программного обеспечения подразумевает требование использования в государственном управлении информационных технологий и программного обеспечения, соответствующих международным открытым стандартам, которые должны быть доступны и не иметь правовых обременений при их использовании.
Резюмируя, можно сформулировать четыре задачи, которые необходимо решать при внедрении ИКТ в государственном и муниципальном управлении:
- создать методологию административного моделирования;
- упорядочить и оформить механизмы сбора, переработки, хранения и передачи государственной информации в электронном виде (учет и раскрытие информации, аудит информационных систем);
- создать «инфраструктуру доверия», обеспечивающую юридическую значимость электронного документооборота, доверие граждан к электронному взаимодействию при исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг;
- сформировать систему стандартизации программного обеспечения, используемого в государственном управлении, обеспечивающую использование исключительно открытых и стандартных технологий.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ МОДЕЛИРОВАНИЕ
Компьютерные административные модели создаются путем записи в формализованном формате сведений об организации государственного аппарата как системы органов государственной власти и муниципального управления и включают в себя описания:
- организационной структуры;
- функций (в том числе государственных услуг);
- административных процессов (в том числе взаимодействие с гражданами, организациями и другими государственными структурами), включая электронные административные процессы;
- ведущихся учетов (собираемой и хранимой информации) и порядка доступа к учитываемой информации;
- должностей, функциональных обязанностей и зон ответственности государственных служащих.
Административные модели задают единообразное описание государственного аппарата и тем самым являются инструментом административного реформирования. Основываясь на них, можно проводить анализ и оптимизацию различных аспектов организации государства, например, решать задачу координации нескольких государственных структур или описывать планируемые состояния государственного управления (например, для целей публичного обсуждения предлагаемых административных реформ). Это позволяет разрабатывать более качественные стандарты государственных услуг.
С их помощью можно просто и наглядно представить релевантную информацию различным группам пользователей в удобном для них виде гражданам, руководителям государства, консультантам по управлению, служащим ведомства и организациям, взаимодействующим с ведомством. Кроме того, административная модель полезна для организации эффективного контроля деятельности субъектов бюджетного планирования.
Преимуществом административных моделей, составленных в электронной форме, является их совместимость, т.е. возможность объединения в единую модель моделей различных ведомств. Электронная форма также позволяет публиковать модели в компьютерных сетях общего пользования в рамках раскрытия информации о государстве гражданам. Размещенные в общем доступе взаимосвязанные административные модели ведомств послужат универсальным справочником для государственных служащих, облегчая межведомственное взаимодействие.
Административная модель, опубликованная в сетях общего пользования, может быть доступна также автоматическим информационным системам. Так, опубликованная на Правительственном портале административная модель государственного аппарата позволит учетным системам государства в автоматическом режиме получать информацию о текущих наименованиях и адресах ведомств, их руководителях, административном делении, получать административные регламенты для исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
Для внедрения административного моделирования в практику государственного управления необходимо принять ряд нормативных правовых актов: Постановления Правительства Российской Федерации «Об административной модели государственного аппарата» и «Об административном моделировании органов власти».
Следует также создать программное обеспечение для создания, учета, анализа и электронной публикации административных моделей, имеющее открытые исходные тексты, распространяющееся под свободной лицензией и реализующее стандарты административного моделирования.
Кроме нормативного и программного обеспечения административного моделирования необходимо разработать методическое рекомендации по составлению моделей, оптимизации административных процессов и организационных структур.
МЕХАНИЗМЫ РАБОТЫ С ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИНФОРМАЦИЕЙ
Электронный государственный учет
Информация, находящаяся в распоряжении государства, должна обеспечивать реализацию прав и свобод граждан, а также адекватную поддержку предусмотренных законодательством процедур принятия управленческих решений. Государственный учет сбор и хранение органами государственной власти и местного самоуправления сведений, необходимых для выполнения государственных функций и оказания услуг гражданам и организациям. Примерами учетов могут служить кадастровый учет земли и недвижимости и персональный учет населения, учет входящих и исходящих документов, виз исполнителей при документообороте, статистический учёт. Каждый объект сферы регулируемых государством общественных отношений обязан быть представлен в виде структурированных данных, описывающих этот объект и подлежащих учету.
Сегодня официальный учет ведется в бумажной форме (картотеки, журналы), а дублирующие электронные данные не имеют правового значения и накапливаются исключительно в справочных целях. Электронная форма учета позволяет повысить оперативность информационного обмена между ведомствами, сократить время обработки обращений граждан, а также обеспечить раскрытие информации для публичного доступа в удобной форме и в кратчайшие сроки. Однако сейчас электронная информация не может использоваться для принятия решений, ее нельзя представить в суд или контролирующим органам, другим органам власти. Целый ряд административных процессов предполагает использование бумажных выписок из электронных баз данных (например, из Единого государственного реестра юридических лиц), получение которых требует существенных временных затрат со стороны граждан и хозяйствующих субъектов, а также снижает эффективность работы органов власти.
Существование нерегламентированного, то есть неофициального, учета в государстве неприемлемо. Для придания учтенным данным в электронном виде официального статуса, основания ведения учета в электронной форме следует закрепить нормативно, а ведение электронного учета регламентировать законодательно (включая цели ведения учета, состав учетных данных, процедуры ведения учета и получения доступа к данным учета). Нормативные акты, регламентирующие ведение государственного электронного учета, а также требования к программному обеспечению, используемому для его ведения, должны вводиться в действие публичной процедурой, аналогичной процедуре введения в действие и изменения федеральных законов и подзаконных актов.
Для создания института электронного государственного учета следует изменить нормы действующего законодательства, предписывающие в каждой учетной системе считать официальными только сведения, представленные в бумажном виде. Следует также наделить юридической силой (легализовать) информацию, хранимую в тех государственных информационных системах, которые отвечают требованиям, предъявляемым к ведению учета в электронной форме, прежде всего требованиям законности формирования, достоверности и безопасности хранения данных.
На данный момент необходимо в первую очередь провести инвентаризацию осуществляемых или планируемых к осуществлению видов государственного учета. В рамках инвентаризации следует создать Реестр видов государственного учета, открытый для электронного взаимодействия с гражданами и организациями (электронный каталог), в котором идентифицировать виды учета и для каждого из них систематизировать следующую информацию:
- нормативная правовая база, являющаяся основанием для осуществления данного вида учета;
- организационные структуры, ответственные в государственном органе за ведение данного вида учета;
- ИКТ-системы обеспечения ведения учета;
- условия приобретения прав на использование этих систем, включая имущественные и личные неимущественные права, а также права на исходные тексты компьютерных программ.
Инвентаризация систем государственного учета позволит избежать дублирования в сфере учёта, обеспечить соответствие использования информации целям ее сбора, а также предотвратить конфликт интересов при организации учета, исключив возможность сбора ведомством той информации, которая используется для оценки его деятельности.
Регулирование выявленных систем государственного учета должно быть унифицировано. Учет, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти, может быть урегулирован отдельными федеральными законами и нормативными актами Правительства Российской Федерации. Однако создание полноценной нормативной базы, регулирующей все виды государственного учета в органах исполнительной, законодательной, судебной ветвей власти и в органах местного самоуправления, возможно только посредством принятия федерального закона «О государственном учете и учете в органах местного самоуправления». Этот закон должен установить общие правила и принципы сбора и хранения информации, использующейся для обеспечения прав и свобод граждан, а также для исполнения государственных функций.
Раскрытие государственной информации
Обнародование нормативных правовых актов и иной государственной информации обеспечивает рост прозрачности государства, уменьшает возможности для коррупции и злоупотреблений, сокращает временные издержки на получение информации по запросу и поиск её в официальных изданиях.
На сегодняшний день существует две проблемы, не позволяющие должным образом обеспечить процедуры раскрытия государственной информации, что является необходимым условием повышения прозрачности государства как системы органов государственной власти и муниципального самоуправления.
Во-первых, нормативные правовые акты, определяющие, какая информация государства подлежит обязательному публичному раскрытию, какая является информацией с ограниченным доступом, например, государственной тайной, содержат неоднозначные нормы, позволяющие отказывать гражданам и организациям в доступе к несекретной информации.
Во-вторых, не существует механизмов, обеспечивающих исполнение органами государственной власти нормативных правовых актов об обеспечении права граждан на доступ к информации государства. Эта задача в принципе не может быть решена с помощью публикаций в традиционных средствах массовой информации или издания ведомственных вестников: любые печатные издания становятся недоступны вскоре после выхода, существует проблема ограниченного числа печатных площадей. Известны случаи массовой скупки тиражей изданий, публиковавших объявления о конкурсах или продажах государственного имущества, имеющих коммерческую ценность.
Для создания правовых основ раскрытия государственной информации, прежде всего, необходимо определить, какая информация, содержащаяся в системах электронного государственного учета, должна:
- раскрываться в электронном виде через сети общего пользования (Интернет);
- быть доступной (предоставляться государственными и муниципальными органами власти) по запросу гражданина;
- быть в ограниченном доступе только для отдельных категорий лиц.
Представляется целесообразным считать подлежащими обязательному раскрытию следующие виды информации:
- информацию о текущей нормотворческой деятельности государства: принятые и готовящиеся к принятию нормативные правовые акты, регламенты, стандарты государственных услуг;
- всю несекретную информацию, которую государство собирает и использует в рамках реализации своих функций (учётные данные);
- информацию о структуре государства (административные модели).
Следует учитывать, что в электронном виде может быть раскрыт больший перечень информации нежели в бумажном виде, при этом может быть расширен перечень документов вступающих в силу только в момент их обнародования за счет публикации в электронном виде (например¸ это могут быть лицензии на осуществление различных видов деятельности).
Далее, требуется разработать и запустить в эксплуатацию механизм публикации в открытом доступе всей обязательной к раскрытию государственной информации. Представляется целесообразным автоматизировать процедуру раскрытия, а именно предусмотреть автоматическое размещение в открытом доступе подлежащей раскрытию информации при каждом ее обновлении (например, сам факт изменения государственным чиновником содержимого учетной системы инициирует передачу информации на портал, где она будет раскрыта). Такой способ обеспечения доступности государственной информации более эффективен и дешев по сравнению с системой запросов на предоставление доступа к той или иной несекретной информации, которые органы власти не успевают обрабатывать в требующиеся гражданам сроки.
Наконец, необходимо обеспечить юридическую значимость раскрытых электронных документов, то есть предоставить гражданам и организациям возможность использовать электронные документы непосредственно, без получения и заверки бумажных выписок. Это не только позволит сократить временные и денежные издержки для физических и юридических лиц, но и обеспечит гражданам и организациям возможность защититься от недобросовестных компаний, например, оказывающих подлежащие лицензированию услуги при отсутствии действующей государственной лицензии. Установить факт наличия лицензии можно будет обратившись к соответствующему порталу в сети Интернет.
Основным нормативным актом, регламентирующим официальную электронную публикацию, должен стать находящийся в настоящее время на рассмотрении федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Существенно снизить стоимость процедуры раскрытия обязательной к публикации информации могут современные информационно-коммуникационные технологии, возможности которых, в частности, демонстрируют существующие поисковые системы Интернета. Эти системы осуществляют обработку информационных массивов, многократно превосходящих по объему массивы государственной информации, и предоставляют бесплатные услуги в круглосуточном режиме. Мировая практика показывает, что основной объем обработки и представления раскрытой государством информации обеспечивают коммерческие организации, конкурирующие на рынке аналитических и юридических услуг.
Для размещения официальных электронных публикаций в сетях общего пользования необходимо создать специализированный Портал раскрытия государственной информации (электронный аналог Российской газеты, публикующей нормативные акты). Этот портал станет источником официальной информации, пригодной для использования гражданами и юридическими лицами при реализации своих прав и свобод: при обращении в суд, при принятии бизнес-решений и т.п. Портал раскрытия должен предоставлять средства поиска раскрываемых сведений и обеспечивать их базовую визуализацию.
Аудит государственных информационных систем
В целях обеспечения гражданского контроля, повышения доверия общества к государственным ИКТ-системам и усиления контроля со стороны уполномоченных органов за соблюдением прав и свобод граждан, эффективностью расходов государственных средств, а также контроля соблюдения правил электронного государственного учета и раскрытия информации должен быть создан институт информационного аудита государственных ИКТ-систем и административных процессов их использования.
Система информационного аудита должна включать внутренний контроль со стороны ведомств, осуществляющих эксплуатацию ИКТ-систем, внешний контроль, осуществляемый уполномоченными органами государственной власти, и независимый негосударственный аудит. Кроме того, следует предусмотреть возможность инициирования процедуры аудита по запросу гражданина или организации в суд или орган власти, уполномоченный на досудебное урегулирование информационных споров.
Разные виды аудита необходимы как для снижения издержек государства на контроль над ИКТ-системами, число которых весьма значительно, так и для лучшей защиты прав граждан. В частности, независимый информационный аудит должен быть обязательным в отношении государственных ИКТ-систем, обеспечивающих выполнение важнейших государственных функций, а также функций, оказывающих значительное влияние на права и обязанности граждан (например, персональный учет населения). Примером проведения независимых проверок государственных органов является финансовый аудит Центрального банка Российской Федерации, который проводится частными, в т.ч. иностранными аудиторами, выбираемыми на конкурсной основе.
Представляется целесообразным определить, что контролю на соответствие требованиям законодательства подлежат:
- фактические административные процессы, обеспечивающие исполнение государственных функций и оказание государственных услуг;
- регламенты эксплуатации ИКТ-систем;
- аппаратно-программные средства, обеспечивающие поддержку административных процессов учета;
- фактически собираемые органами власти данные.
Важно отметить, что при информационном аудите не оценивается качество принимаемых решений или содержание учетной информации. Аудиторы проверяют только соответствие фактических процедур учета и принятия решений установленным регламентам.
Для определения круга лиц и организаций, имеющих право осуществлять независимый аудит использования ИКТ-систем государственными органами, должны быть разработаны и приняты требования к информационным аудиторам, оказывающим услуги по аудиту государственных органов, а также создана система установления соответствия этим требованиям, включающая механизмы саморегулирования профессионального сообщества информационных аудиторов. Конкурсный отбор аудиторов для проведения обязательного информационного аудита государственных ИКТ-систем должен реализовываться в соответствии с требованиями к осуществлению закупок товаров и услуг для государственных нужд.
Проведение информационного аудита должно стать необходимым условием получения бюджетных средств на создание или развитие ведомственных ИКТ-систем. При этом органы государственной власти, использующие ИКТ-системы, должны обеспечить аудиторам необходимый доступ к информации и ИКТ-системам при соблюдении нормативных требований к информационной безопасности (в т.ч. дистанционный доступ посредством сетей общего или ограниченного доступа).
В рамках первоочередных мер по созданию инструментов правового регулирования аудита государственных информационных систем должны быть разработаны нормативные акты Правительства Российской Федерации, определяющие порядок внедрения внутреннего информационного контроля в деятельность федеральных органов исполнительной власти и правила сертификации аудиторов систем, содержащих информацию ограниченного доступа. По мере становления института аудита государственных информационных систем потребуется принятие федерального закона «Об информационном аудите информационно-коммуникационных систем и процессов государственного управления и местного самоуправления».
«ИНФРАСТРУКТУРА ДОВЕРИЯ»
Для использования преимуществ ведения государством учета и раскрытия информации в электронной форме при работе по обращениям граждан, необходимо создание специальной «инфраструктуры доверия», обеспечивающей достоверность и юридическую значимость электронного документооборота, электронного учета и раскрытия публичной информации.
В «инфраструктуру доверия» должны войти:
- система доступных для граждан удостоверяющих центров (далее УЦ), обеспечивающая единство пространства цифрового удостоверения личности;
- электронный «нотариат», удостоверяющий время совершения учетных записей и предоставления электронных документов и тем самым исключающий возможность изменения данных «задним числом»;
- электронный архив, обеспечивающий сохранность учетных данных и электронных документов;
- системы раскрытия информации (Портал раскрытия), обеспечивающие доступ к публичным данным государственного учета;
- электронная «фельдпочта», обеспечивающая надежный электронный документооборот между системами государственного учета и гражданами и организациями, которые вступают с этими системами в электронное взаимодействие;
- электронный каталог, представляющий собой общедоступный Реестр систем электронного государственного учета, открытых для электронного взаимодействия с гражданами и организациями.
Перечисленные инфраструктурные элементы электронного государства должны обеспечивать обмен электронными документами с государственными учетными системами с использованием системы стандартизации программного обеспечения, включающей минимально необходимый набор открытых стандартов (см. далее).
Системы электронного документооборота (внутриведомственного, межведомственного и связывающего государство с гражданами и организациями), должны опираться на инфраструктуру УЦ, обеспечивающую использование электронной подписи (далее ЭП) в электронных взаимодействиях. При этом любой гражданин Российской Федерации должен иметь возможность получить ЭП, снабженную сертификатом приемлемого для государственных органов удостоверяющего центра. Мировой опыт создания таких инфраструктур показывает, что ключевыми ее свойствами являются доступность системы для граждан и их доверие к ее надежности. Существует опыт наделения полномочиями по удостоверению личности и выдаче сертификатов ЭП таких систем, как почтовая служба, система сберегательного банка или банковская система в целом. Все перечисленные решения позволяют обеспечить доступность получения сертификата ЭП большинству граждан страны.
Следует отметить, что только с помощью ЭП будет затруднительно обеспечить доверие к электронной форме административных взаимодействий, в которых одной из сторон является орган государственной власти или местного самоуправления. Это связано с тем, что, помимо аутентификации, в государственном управлении требуется гарантировать выполнение установленных процедур принятия решения (например, соблюдение срока принятия решения, ведение и подписание в установленном порядке протоколов заседаний, фиксация решения в соответствующем журнале и т.п.). Без этого в административных взаимодействиях не обеспечивается правомочность правового акта, оформленного электронным или бумажным документом. Поэтому в электронном документообороте наличие ЭП уполномоченных лиц целесообразно дополнять независимым удостоверением факта выполнения предписанных нормативными актами действий. При бумажном делопроизводстве подобную функцию в ряде случаев выполняет почтовый штамп. Однако время отправки электронного письма сервером не может послужить заменой почтовому штампу в силу своей уязвимости к подделке, которую может осуществить любой квалифицированный программист. Таким образом, при переходе к выпуску общих и индивидуальных правовых актов в электронном виде и к исполнению обязанностей путем предоставления электронных документов возникает необходимость создания механизма удостоверения независимым агентом («электронным нотариусом») времени внесения изменений в данные учета или иные электронные документы.
Для того чтобы описанный механизм начал действовать, необходимо внести изменения в законодательство об ЭП, установив обязанность органов государственной власти, государственных организаций, их должностных лиц сопровождать цифровой подписью раскрываемые или иным образом пускаемые в оборот документы, а также принимать документы в электронной форме, сопровожденные ЭП. Кроме того, следует принять нормативный правовой акт о создании корневого удостоверяющего центра и сети удостоверяющих центров. Далее, следует разработать пакет нормативных правовых актов, обеспечивающих юридическую значимость электронного взаимодействия в государстве при выполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг.
ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИНФОРМАТИЗАЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
Важной проблемой информатизации является технологическая разобщенность (несовместимость) ведомственных информационных систем, что препятствует быстрой и эффективной реализации административных процессов, в которые последовательно или параллельно вовлечены различные государственные структуры. Кроме того, особого внимания требуют вопросы регулирования издержек, связанных с приобретением прав на используемую ИКТ-продукцию (в т.ч. программное обеспечение): лицензионные платежи за тиражирование продукта, право модификации программ и т.д.
Выполнение административных процессов, осуществление которых невозможно без использования ИКТ, в значительной степени определяется используемым программным обеспечением. Это влечет за собой необходимость установления специальных требований к компьютерным программам, используемым органами власти Российской Федерации. Роль компьютерных программ, обеспечивающих функции государственного управления, нуждается в правовой интерпретации. По сути, компьютерные программы, реализуя заложенные в них алгоритмы, представляют жесткую и не всегда верную трактовку нормативной базы со стороны своих разработчиков. В связи с тем, что уже сейчас имеет место критичная зависимость государственных органов от используемого программного обеспечения, а также в виду необходимости корректировки программ по мере изменений нормативной базы, необходимо:
- зафиксировать в федеральном законе основные требования к использованию программно-аппаратных средств для ведения государственного учета и осуществления иных государственных функций;
- предусмотреть обязательную регистрацию программно-аппаратных средств поддержки функций государственного управления в уполномоченном органе исполнительной власти, приравненную к регистрации нормативных документов, обязательных для исполнения на территории Российской Федерации;
- предусмотреть обязательное раскрытие исходных текстов, пользовательской и эксплуатационной документации государственных ИКТ-систем, по аналогии с публикацией нормативных документов, обязательных для исполнения на территории Российской Федерации.
Помимо указанных мер требуется разработать и внедрить систему стандартизации (профилирования) программного обеспечения, используемого в государственном секторе. Система стандартизации должна предписывать использование в госсекторе только открытых и свободных от лицензионных отчислений технологий (форматов данных, протоколов обмена, языков разметки, алгоритмов преобразования и т.п.). Мировой опыт демонстрирует значительную экономическую и политическую отдачу от введения данного регулирования. Нормативная опора только на открытые стандарты обеспечивает независимость государства от поставщиков ИКТ-решений, большую конкуретность при государственных закупках, снижает требования, которые предъявляют государственные ИКТ-системы друг к другу, гражданам и хозяйствующим субъектам.
Требования к используемому для государственных нужд программному обеспечению должны быть введены в действие нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации как обязательные для применения при проведении государственных закупок товаров, работ и услуг в сфере ИКТ.
ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
В целях обеспечения прозрачности, оперативности и подотчетности деятельности государственного аппарата, улучшения качества государственных услуг, а также снижения нагрузки на государственный бюджет на основе использования ИКТ необходимо разработать ряд нормативных правовых документов, учитывающих и закрепляющих принципы проводимой административной реформы, с одной стороны, и обеспечивающих внедрение информационных технологий в государственном управлении, с другой.
Положения представленного доклада представляется целесообразным учесть в новой редакции ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)», а также при внесении изменений и дополнений в «Концепцию использования ИКТ в федеральных органах исполнительной власти».
В связи с этим целесообразно поручить Минэкономразвития России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в срок до донца 2006 года подготовить и представить в Правительство Российской Федерации перечень предложений по следующим направлениям.
1. В рамках создания инструментов административного моделирования:
- стандарты учета и представления административных моделей;
- проекты нормативных правовых актов по организации административного моделирования государственного аппарата в целом и отдельных органов власти и местного управления, использования административного моделирования при разработке административных регламентов и электронных административных регламентов.
2. В рамках разработки механизмов сбора, переработки, хранения и передачи государственной информации в электронном виде:
- концепцию проекта федерального закона об организации государственного учёта;
- проект федерального закона о доступе граждан к информации;
- типовой регламент раскрытия информации на базе Постановления Правительства Российской Федерации №98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и Федеральных органов исполнительной власти»;
- типовой регламент государственного лицензирования с обязательным раскрытием реестра обладателей государственных лицензий;
- предложения по изменению проекта федерального закона о доступе к судебной информации;
- предложение по изменению Постановления Правительства Российской Федерации №1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти»;
- пакет проектов нормативных актов Правительства Российской Федерации по организации отдельных института учёта (статистического, бухгалтерского, финансового, персонального);
- предложение по созданию или назначению государственного органа исполнительной власти, ответственного за досудебное урегулирование информационных споров.
3. В рамках создания «инфраструктуры доверия», обеспечивающей юридическую значимость электронного взаимодействия при выполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг:
- проект Указа Президента Российской Федерации о создании корневого удостоверяющего центра и сети удостоверяющих центров;
- проект федерального закона «Об электронной подписи»;
- пакет нормативных правовых актов, обеспечивающих юридическую значимость электронного взаимодействия в государстве при предоставлении государственных услуг.
4. В рамках формирования системы стандартизации программного обеспечения, используемого в государственном управлении:
- предложения по созданию системы стандартизации (профилирования) программного обеспечения, используемого органами государственной власти.
- проект Постановления Правительства Российской Федерации «О требованиях к программному обеспечению, используемому органами государственной власти» с приложением Положения «Об основных требованиях к программному обеспечению, используемому органами государственной власти», «Регламента работы технического комитета по стандартизации (профилированию) программного обеспечения, используемого органами государственной власти» и Положения «О государственных закупках товаров, работ и услуг в сфере ИКТ».
|
