Бюджетное право российской федерации: современные проблемы томск – 2005 удк
Скачать 4.14 Mb.
|
ГЛАВА 2. Бюджетное устройство Российской Федерации2.1 Сущность, конституционные и правовые основы бюджетного устройства Российской Федерации Формирование и развитие бюджетного устройства Российской Федерации, по справедливому мнению Правительства РФ, является стратегической целью развития бюджетного федерализма в России.1 Бюджетное устройство имеет особую значимость для Российской Федерации в силу концентрированного отражения принципа федерализма в государственном устройстве, поскольку показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджетов каждого уровня системы.2 К сожалению, понятие бюджетного устройства не нашло единства трактовки как в специальной литературе прежних лет, так и в современной правовой теории. Нет четкого отношения к этому понятию и в действующем финансовом, в том числе бюджетном, законодательстве. Ученые, представители советской школы в области бюджетного права, при определении бюджетного устройства занимали либо совершенно крайние, либо не совсем определенные позиции. Так, Е.А. Ровинский, практически отождествляя бюджетную систему и бюджетное устройство, писал о том, что "бюджетное устройство представляет собой совокупность бюджетов разных видов, которые объединяются в единую бюджетную систему СССР".3 И наоборот, Э.А. Вознесенский видел в бюджетном устройстве построение бюджетной системы, подразделение ее на отдельные виды, взаимоотношения между бюджетами, организацию бюджетного процесса.4 По существу он не видел разницы между бюджетным правом и бюджетным устройством. В.В. Бесчеревных, определяя бюджетное право как раздел финансового права и включая в него финансово-правовые нормы, регулирующие бюджетные отношения, поделил нормы и правоотношения на материальные и процессуальные. При этом материальные нормы отнес к бюджетному устройству, а процессуальные - к бюджетному процессу.1 Финансово-кредитный словарь, определяя бюджетное устройство как "организацию и принципы построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь между отдельными звеньями"2, более точен в содержательном аспекте. Что касается позиций современных авторов, особенно в учебной (правовой и экономической литературе), то они либо вообще уходят от определения бюджетного устройства,3 либо ограничиваются легальной формулировкой бюджетного устройства, данной в статье 3 Закона РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации".4 В этой статье бюджетное устройство представлено как организация бюджетной системы и принципы ее построения.5 Интересно и то, что законодатель в Бюджетном кодексе РФ вообще отказался от определения бюджетного устройства, а при формировании структуры части второй кодекса еще более запутал этот вопрос. Часть вторая названа "Бюджетная система РФ", раздел 1 этой части "Бюджетное устройство РФ", а глава 3 данного раздела вновь определена как бюджетная система РФ.6 Так что выяснить из основного кодифицированного акта соотношение категорий «бюджетное устройство» и «бюджетная система» представляется проблематичным. Более того, в ныне действующем федеральном законодательстве легальное определение бюджетного устройства отсутствует. Но бюджетное законодательство наводит на определенные размышления и, прежде всего, на то, что само бюджетное устройство должно быть основано на законе. Правовыми основами бюджетного устройства, прежде всего, является Конституция Российской Федерации, в которой вопросы бюджетов связаны с федеративным устройством России, с принципами законности, разделения властей, единства финансовой политики и другими конституционными основами. Далее это, несомненно, Бюджетный кодекс РФ, из структуры которого можно сделать вывод о взаимозависимости бюджетного устройства и бюджетной системы. Затем следует законодательство субъектов федерации и нормотворчество местного самоуправления, которые регулируют отдельные вопросы бюджетного ведения, а также иное законодательство, касающееся организации бюджетной системы и структуры бюджетов. Конституция РФ, как базовый закон государства, определяющий, в том числе, правовые основы финансового регулирования, ни в одном из своих разделов не упоминает о бюджетном устройстве. Вместе с тем регламентируя федеративное устройство России, Конституция РФ закрепляет равноправие субъектов Российской Федерации (ст. 5), их субъектный состав (ст. 65), предметы федерального и совместного с регионами ведения, вне пределов которых субъекты РФ обладают полнотой государственной власти (ст. 73). Гарантируя местное самоуправление (ст. 12), она закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, в формировании, утверждении и исполнении местных бюджетов (ст. 132). Конституционно-экономические основы гарантируют равную защиту всех форм собственности, в том числе государственной и муниципальной, свободу экономического пространства (ст. 8), единство налогообложения (ст. 57,75), денежной системы и финансовой политики. Несомненно, в основе организации бюджетного устройства лежат принципы организации единой системы власти, разделения ее на самостоятельные ветви (ст. 5, 10), обеспечение правовых начал и законности. Таким образом, бюджетное устройство, как составная часть государственного устройства базируется на основах конституционного строя, федеративном устройстве и гарантированности бюджетной самостоятельности местного самоуправления. А это в свою очередь позволяет видеть в основном законе несколько уровней самостоятельных бюджетов. Бюджетная реформа последних лет наряду с двумя уровнями государственной собственности: федеральным бюджетом, региональными бюджетами признала и два уровня муниципальной собственности. Первый уровень составляют бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге и второй - бюджеты городских и сельских поселений.1 Дальнейшее развитие правовых основ бюджетное устройство получает в федеральном законодательстве и, прежде всего, в Бюджетном кодексе РФ. Исходя из логики построения части второй БК РФ "Бюджетная система РФ" и раздела первого "Бюджетное устройство РФ" структурными подразделениями бюджетного устройства закон определяет бюджетную систему (гл. 3), бюджетную классификацию (гл. 4), принципы бюджетной системы (гл. 5). Кроме того, часть вторая "Бюджетная система РФ" в разделах 2 и 3 посвящена формированию доходной и расходной части бюджетов их сбалансированности (раздел 4), и организации межбюджетных отношений, ныне межбюджетных трансфертов (гл. 16). Таким образом, несмотря на своеобразие построения, часть вторая БК РФ содержит основные компоненты бюджетного устройства. Вместе с тем, по справедливому замечанию Ю.А. Крохиной, такое содержание бюджетного устройства выходит за рамки данного термина, поскольку включение бюджетной классификации неоправданно смещает процессуальные и материальные части бюджетного права. В итоге понятийные и концептуальные недостатки могут привести к негативным последствиям в практической бюджетной деятельности.1 Отдельные вопросы организации бюджетного устройства регламентируют федеральные законы «О бюджетной классификации Российской Федерации»; «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;2 «Об общих принципах организации местного самоуправления»;3 «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».4 Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации»5 был принят в 1996 г. В процессе формирования и исполнения бюджетов последующих лет произошли существенные изменения, которые не нашли отражения в утвержденной бюджетной классификации. Новые качества проявились в налоговом законодательстве, в структуре федеральных органов исполнительной власти, а также в связи с переходом России в 1998 году на Международную систему статистики государственных финансов и, наконец, с введением в действие с 1 января 2000 г. Бюджетного кодекса РФ.6 Определяя понятие, сферу применения, цель бюджетной классификации закон в ее состав, вводит: классификацию доходов всех бюджетов, функциональную, экономическую и ведомственную классификацию расходов бюджетов Российской Федерации. Так, классификация доходов бюджетов Российской Федерации включает в себя коды администраторов поступлений в бюджет, группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды экономической классификации доходов.1 Кроме этого даны классификации источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов бюджетов, видов государственных и муниципальных внутренних долгов, видов государственных внешних долгов федерации и регионов, а также внешних федеральных активов (ст. ст. 2 - 9). Закрепляя принцип единства бюджетной классификации России для бюджетов всех уровней, закон наделяет законодательные (представительные) органы субъектов федерации и представительные органы местного самоуправления правом производить дальнейшую детализацию объектов бюджетных классификаций соответствующих бюджетов. При этом подчеркивается обязательность соблюдения общих принципов построения для единства бюджетной классификации. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепил основные полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъекта федерации. В частности, законодательный орган субъекта Российской Федерации утверждает региональный бюджет и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта федерации, либо (в случае отсутствия такой должности) руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта федерации (п. "а", ч.2, ст. 5). На исполнительный орган государственной власти субъекта федерации возлагается разработка проекта бюджета, отчета об его исполнении, а также обеспечение исполнения регионального бюджета (п. "б", "в", ч.2, ст. 21). Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего органа исполнительной власти) наделяется исключительным правом законодательной инициативы по законопроектам предусматривающим, расходы средств регионального бюджета, либо правом представить в законодательный орган заключение по такому законопроекту (ч.3 ст. 6). Глава IV.2 «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации» в обновленной редакции закона в основном посвящена финансам и организации бюджета субъекта федерации.1 Правовые основы организации бюджетной системы в муниципальных структурах складывались не просто и до настоящего времени находятся в стадии реорганизации. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в его прежней редакции, определяя финансово-экономическую основу местного самоуправления, в составе муниципальной собственности называл местные бюджеты и муниципальные внебюджетные фонды. Структура бюджетов муниципальных образований включала в себя доходы и расходы для местного бюджета, и раздельное финансирование вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий (ст. 36). При обеспечении местных бюджетов органы государственной власти были обязаны закреплять за ними доходные источники для покрытия необходимых расходов по нормативам, определяющим минимальную бюджетную обеспеченность (ст. 37). Основные вопросы организации местных финансов и бюджетов муниципальных образований должны были решить специальные законы (ст. 62), в том числе о финансовых основах местного самоуправления. Новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 за исключением положений, для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2006 года. Новый закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Для его вступления в законную силу потребовалось реформирование бюджетно-налогового и иного законодательства Российской Федерации. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» был направлен на дальнейшее развитие межбюджетных отношений, заложенных в Конституции России и в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Его главной задачей было решение проблем обеспечения материально-финансовой базой местного самоуправления, с тем, чтобы муниципальное образование стало полноправным партнером финансового федерализма. Однако процедура принятия этого закона, длившаяся почти два года, свидетельствует о серьезных разногласиях палат российского парламента по вопросам, касающихся финансового обеспечения муниципальных образований.1 Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» утрачивает силу с 1 января 2006 года. А с 8 октября 2003 года по 31 декабря 2005 года применяется в части, не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Правовую основу современной организации местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, Конституция РФ, федеральные конституционные законы. Далее к ним относятся Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации. И, наконец, это конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) нормативно-правовые акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.1 При характеристике правовых основ бюджетного устройства, формируемых на уровне регионального законодательства, следует обратить внимание на их многообразие, разночтение и порой несовершенство. На уровне законодательства субъектов федерации приняты конституции или уставы, региональные бюджетные кодексы или законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе субъекта федерации.2 Нормотворчество местного самоуправления по логике организации муниципальных образований не должно касаться вопросов бюджетного устройства. Однако прежняя практика создания муниципальных образований, имеющих свои бюджеты, такова, что для некоторых из них, формируемых в соответствии с прежним административно-территориальным делением, построение взаимоотношений между местными бюджетами было необходимо. Двухуровневую структуру местных органов власти, а отсюда бюджеты первого уровня и второго уровня имели семь субъектов Российской Федерации.1 Современная организация бюджетной системы предполагает повсеместный переход к двухуровневой системе местных бюджетов. Вместе с тем, несовершенство законодательства и правовых основ в регламентации бюджетного устройства России не позволяет четко определить не только признаки и характерные особенности этой категории, но и состав включаемых элементов, их структуру. В этой связи представляется необходимым одним из признаков характеризующих определение бюджетного устройства назвать то, что оно основано на законодательстве Российской Федерации и регионов. И главная работа законодательства по определению и структурному построению бюджетного устройства должна быть отражена в БК РФ. С этой задачей современная редакция БК РФ пока не справляется. Как справедливо заметил Г.З. Крылов, в БК РФ не только нет определения понятия бюджетного устройства, но также не дан перечень всех видов бюджетов.2 Имеется в виду то, что не показано все разнообразие бюджетов субъектов Российской Федерации. А их шесть разновидностей (республиканские, краевые, областные бюджеты, областной бюджет автономной области, окружные, городские бюджеты), но еще большее многообразие наблюдалось в составе муниципальных бюджетов. Необходимо также вносить изменения в БК РФ по перечню и целям государственных внебюджетных фондов, в том числе в связи с отменой Государственного фонда занятости населения РФ. Второй признак, определяющий понятие бюджетного устройства, это, несомненно, его зависимость от государственного устройства. Федерализм, как политико-правовой принцип бюджетного строительства, обязателен потому что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней (ст. 5 Конституции РФ) должны иметь адекватное обеспечение финансовыми ресурсами и справедливое в соответствии с этими задачами федерализма распределение бюджетных средств. Организация бюджетной системы зависит в первую очередь от формы государственного устройства государства. Под формой государственного устройства понимается территориально-политическая организация государства, включая политико-правовой статус его составных частей и принципы взаимоотношений между собой центральных и региональных государственных органов. Несомненно, и то, что бюджетное устройство это особая организация бюджетной системы. Но прежде чем создавать эту систему следовало бы организовать сами элементы данной системы. А это значит, что в понятие бюджетного устройства нужно включить формирование структуры бюджетов и государственных внебюджетных фондов, организацию их сбалансированности (доходы, расходы, дефицит, профицит). Бюджетное устройство не может быть ограничено только бюджетной системой, как это было определено в статье 3 Закона РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ". Думается, что правы те авторы, которые наряду с бюджетной системой в бюджетное устройство включают организацию бюджетов.1 К тому же перечисленные в данной статье закона принципы бюджетного устройства (единство, полнота, реальность, гласность, самостоятельность всех бюджетов) в основном касаются самих бюджетов. Несомненно, что после расширения структуры бюджетной системы в БК РФ, организация касается и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. Таким образом, структурно бюджетное устройство включает в себя организацию бюджетов и государственных внебюджетных фондов, принципы их построения. Далее идет формирование бюджетной системы на сложившихся основах межбюджетных отношений, определяющих порядок разграничения доходов и расходов между отдельными элементами. Завершается бюджетное устройство бюджетным регулированием для выравнивания бюджетного жизнеобеспечения населения различных территорий. Определить же бюджетное устройство с учетом изложенных позиций следовало бы таким образом. Бюджетное устройство есть основанная на государственном устройстве, законодательстве и сложившихся межбюджетных отношениях организация бюджетной системы, включающая структурное построение бюджетов и государственных внебюджетных фондов, закрепление и распределение их доходов и расходов в соответствии с бюджетной классификаций, бюджетными правами государственных и муниципальных образований, а также задачами, функциями и компетенцией органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое понимание бюджетного устройства по существу вытекает из содержания части второй БК РФ, отражает все аспекты организации бюджетной системы и, несомненно, требует правового отражения в основном кодифицированном акте государства. Если исходить из перспективы развития бюджетного федерализма как формы бюджетного устройства, то единственно возможной ориентацией бюджетного реформирования должны стать именно вопросы бюджетного устройства во всех указанных параметрах. Это касается не только организации бюджетов, иных централизованных фондов и бюджетной системы, но и содержания, реальности и обеспеченности межбюджетных отношений. Таким образом, правовые основы современного бюджетного устройства, в том числе Конституция РФ и бюджетное законодательство, все еще требуют своего совершенствования и последующего развития. Принятие и вступление в действие Бюджетного кодекса РФ не решило всех проблем, а практика его применения выявила большое количество недочетов в организации бюджетной системы и формировании межбюджетных отношений. Вопросы совершенствования основного закона - Конституции РФ, принятой в начальном периоде рыночных и демократических преобразований, рассматривается в юридической литературе специалистами общеправового и отраслевого направления по многим аспектам. Впрочем, и практика конституционных реформ в других государствах показывает, что с принятием текста конституции не завершаются процесс ее преобразований. Далее возникает необходимость формирования соответствующего конституционного и иного законодательства, определение порядка законодательного процесса для уровней власти, внесение изменений и дополнений в основной закон. Особенности современной Конституция РФ заключаются в том, что в ней практически отсутствуют вопросы регулирования бюджетных и иных финансовых отношений. В этой связи, представляется целесообразным в самом тексте Конституции РФ в главе первой "Основы конституционного строя" выделить раздел, посвященный экономической системе, в том числе основам бюджетного устройства России. Разбросанность в тексте Конституции РФ отдельных положений по бюджету, налогам и иным финансовым институтам по разным главам и статьям не дает положительного эффекта, поскольку требует не только их поиска, но и установления органических связей между ними. Такие конституционные нормы обречены на вынужденное бездействие. Дело в том, что сложно определить механизмы, обеспечивающие прямое и опосредованное действие для подобного рода норм, получивших слабое отражение в основном законе. А отсюда неизбежен разрыв между Конституцией РФ и последующим бюджетным законодательством Не нашли своего отражения вопросы бюджетной политики и бюджетного устройства в принимаемых в особом порядке конституционных федеральных законах (ст. 108 Конституции РФ). Среди них, к сожалению, нет законов в сфере экономики и финансов, что существенно отражается на реформировании российской экономики и организации финансового рынка. Упование на то, что рыночная экономика все сама расставит по своим местам, не нашло реального подтверждения. Наоборот, без надлежащего законодательного обеспечения сама рыночная экономика превращается в рыночную вседозволенность, создающую анархию финансовых отношений. Бюджетный кодекс РФ (ст. 2), определяя структуру бюджетного законодательства Российской Федерации, отнес к ее составу помимо самого БК РФ, закон о федеральном бюджете, законы о региональных бюджетах и решения представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год. А далее, названы иные федеральные законы, законы субъектов федерации и нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения. Представляется, что такой широкий подход к понятию бюджетного законодательства не может обеспечить реализацию принципа законности и не отвечает общетеоретическим подходам российского права и вот почему. Во-первых, нормативно-правовые акты местного самоуправления не относятся к законодательству, даже если брать во внимание самые широкие трактовки дефиниций законодательства. И в этом смысле Налоговый кодекс РФ (ст. 1) более точен в определении места этих актов, когда отделяет законы и акты местного самоуправления. Правда и здесь, в редакции п. 6 ст. 1 НК РФ от 9 июля 1999 года все законы и другие нормативные правовые акты для текста кодекса именуются налоговым законодательством. Во-вторых, в БК РФ среди актов названы, наравне с общими законами, финансово-плановые акты, имеющие иную природу, чем нормативные акты. Это в свою очередь является юридическим обоснованием сложившейся в последние годы порочной практики установления в актах о финансовых планах норм права. Например, в решении Томской городской думы "О бюджете города Томска на 2001 год" (ст. 22) установлены бюджетные правонарушения и санкции за них. И это несмотря на прямое указание прежней редакции статьи 7 БК РФ, что установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации относилось к компетенции органов государственной власти федерального уровня. По такому же пути не редко шли законодатели регионов, учитывая, что санкции в БК РФ носили отсылочный характер на КоАП РСФСР, а в него в то время подобных изменений не было внесено. Новый Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, также не содержит большинства составов бюджетных правонарушений. По этой же причине и в федеральных бюджетно-плановых актах устанавливались экономические и юридические санкции.1 В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» 2 уже отмечалась необходимость изменения принципов для формирования таких законов. То есть должны быть исключены текстовые статьи, предусматривающие особый порядок использования доходов и другие меры в нарушение общих принципов формирования и исполнения бюджета. Наконец, в третьих, правы те авторы, которые предлагают отказаться от широкой трактовки законодательства, под которым понимаются не только законы, но и иные нормативные акты. Высшей юридической силой должен обладать закон, только на его основе и во исполнение которого должны приниматься иные нормативные акты.1 В этой связи, думается, было бы правильным ст. 2 БК РФ назвать "Правовые основы бюджетных отношений", а в главу 1 Бюджетного кодекса РФ внести соответствующие изменения, для устранения указанных выше недостатков. Необходимость переработки части второй БК РФ "Бюджетная система Российской Федерации", чтобы привести ее название в логическое соответствие с названиями ее разделов и глав, отмечается многими специалистами. Бюджетное устройство первично, а бюджетная система является его составной частью, поскольку главное в бюджетном устройстве это организация бюджетной системы на сложившихся принципах межбюджетных отношений федерации и регионов. При установлении в БК РФ принципов бюджетных отношений Российской Федерации следовало бы определиться в общих принципах бюджетного устройства, а затем уже выводить специальные принципы организации бюджетов, бюджетной системы и межбюджетных отношений. В главе же 5 БК РФ "Принципы бюджетной системы Российской Федерации" собраны воедино принципы бюджетной системы, принципы бюджетного планирования (гласность, совокупное покрытие расходов) и принципы финансовой политики (эффективность и экономность использования бюджетных средств). Однако забыты общие принципы: бюджетный федерализм, бюджетный демократизм, единство экономического (бюджетного) пространства, разделение бюджетных полномочий и другие. Большинство специалистов правомерно утверждают, что Бюджетный кодекс РФ значительно ущемляет права субъектов федерации и особенно органов местного самоуправления. Так, по мнению Е.В. Боресковой и Е.Н. Китовой, в БК РФ необходимо зафиксировать гарантии финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов. Главное это обеспечить независимость любого уровня бюджетной системы друг от друга путем занесения собственных доходов непосредственно в соответствующий бюджет, введения раздельных ставок налогов, закрепленных доходов и т.д.1 Бюджетный кодекс, по справедливому замечанию В.Г. Панскова, зачастую "забывает" об одном из главных и многочисленных элементов бюджетной системы страны - бюджетах местного самоуправления. А если и вспоминают, то с позиций приоритета центральных органов над муниципальными структурами. Вместо решения задачи по кодификации бюджетного законодательства, этот закон в попытке реформировать бюджетные отношения, которую можно только приветствовать, нередко искажает само понятие бюджетного федерализма, нарушая при этом гарантии местного самоуправления. Например, формулировка части второй статьи 39 БК РФ, которая гласит буквально следующее: "В доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления". Здесь налицо грубейшее нарушение основополагающих законодательных актов, в первую очередь Конституции РФ (п.1 ст. 132) и действующих федеральных законов о местном самоуправлении. Устанавливая для органов государственного управления центра и субъектов Российской Федерации законодательное право централизации части доходов местных бюджетов без согласования с органами местного самоуправления, БК РФ полностью ликвидирует экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления.2 Пунктом "в" ст. 38 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прежней редакции было установлено буквально следующее: "финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматривается, соответственно, в федеральном бюджете, в бюджете субъектов Российской Федерации". Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" в ст. 12 повторил данное положение. При этом ни тот, ни другой законы не содержали признаков понятия, что же относить к государственным полномочиям. Не было в них и четко установленного механизма передачи средств федерального бюджета и бюджета субъекта федерации на финансирование переданных государственных полномочий. Данная проблема, к сожалению, обойдена и в Бюджетном кодексе РФ. В этой ситуации даже условно нельзя определить понятие "государственные полномочия". Между тем указанное понятие в БК РФ сохранено. При этом органам местного самоуправления не было дано право не осуществлять финансирование мероприятий, которые им в свое время были переданы и относятся к ведению государственных органов власти, в случае, если из соответствующих бюджетов не будут выделяться необходимые финансовые ресурсы. К сожалению, в законодательстве отсутствует право органов местного самоуправления не принимать полномочия от федерального или регионального уровня, если такая передача не сопровождается одновременно передачей соответствующих финансовых ресурсов. Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" предоставлял право органам местного самоуправления частичного принятия к исполнению решения органов государственной власти. То есть только тех полномочий, влекущих увеличение расходов и уменьшение доходов местных бюджетов, которые обеспечены средствами, переданных им в качестве компенсации. Решение конечно правильное, но половинчатое. Ведь расходы местных бюджетов в основном связаны с нуждами населения территории. И если государственный орган принял решение, направленное на улучшение жизни населения, то оно не может исполняться частично. Не может быть в государстве такого положения, когда федеральный закон в одном районе выполняется полностью, а в другом - наполовину. Особую тревогу вызывают правовые основы, устанавливаемые на региональном и муниципальном уровне. В том числе их противоречивость федеральным законам или, наоборот, дословное воспроизведение федеральных законов. Например, в законе Томской области "О местных финансах в Томской области" в отличие от федерального закона о финансовых основах изменены только название и слова Российская Федерация на Томскую область. Впрочем, разработка подобного закона на региональном уровне осложняется тем, что основные налоги, которые региональные органы власти передают на местный уровень, являются федеральными, и нормативы их отчислений в бюджет субъекта федерации могут изменяться федеральным законом. Например, полное отсутствие отчислений в региональные бюджеты налога на добавленную стоимость, начиная с 2001 года. В результате, конкретные параметры межбюджетных отношений региональных органов власти с муниципальными структурами в значительной степени зависят от федеральной политики разделения бюджетных доходов. В этой связи думается, что назрела необходимость принятия не только нового федерального закона о финансах местного самоуправления, но и закона "О финансовых основах субъектов Российской Федерации".1 В одних регионах принимаются собственные Бюджетные кодексы,2 в других Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в регионе. Некоторые ограничиваются Положениями о бюджетном процессе в субъекте федерации, в которых нередко определяется и бюджетное устройство региона.1 Еще большее разнообразие можно наблюдать в актах по налогам и сборам, установлении нормативов и стандартов бюджетных расходов, делегировании полномочий и многих других. В этой связи, для осуществления правового обеспечения регионов и муниципальных образований, как справедливо отмечает В.И. Матеюк, необходимо разработать на федеральном уровне целый комплекс модельных законов для субъектов федерации.2 Задачей региональных органов государственной власти по совершенствованию собственных правовых основ в условиях ограничений, устанавливаемых федеральным законом, является построение системы межбюджетных отношений так, чтобы обеспечить максимально возможное развитие муниципальных образований. Это, прежде всего, четкое оптимальное разграничение расходных полномочий региона и муниципального образования, создание условий для самостоятельного формирования местного бюджета, прозрачность бюджетного регулирования и финансовой помощи. А главное это обеспечить заинтересованность местного самоуправления в расширении собственной доходной базы бюджета, оказать им помощи в изыскании дополнительных источников доходов, отказаться от практики "наказания" за рост бюджетных доходов. В региональном бюджетном законодательстве следовало бы установить жесткие бюджетные ограничения по утверждению бюджетов с непокрытым дефицитом, отказаться от практики предоставления финансовой помощи, не заложенной в законе о региональном бюджете. Отношения региона с местным самоуправлением следовало бы перевести на строгую формализованную основу и ясность. Таким образом, общей предпосылкой для реализации Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 года является, прежде всего, упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации. Требуется формирование и развитие такой системы бюджетного устройства, которая позволяла бы органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Эта система должна обеспечивать экономическую эффективность, бюджетную ответственность, социальную справедливость, политическую консолидацию, территориальную интеграцию. И, прежде всего, речь идет о ликвидации недостатков, которые блокируют развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления. В результате субъекты федерации должны получить возможность реализовать нормы закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в отношении законодательного разграничения расходных и доходных полномочий между муниципальными образованиями разных типов (уровней).1 |
Похожие:
 | Программа томск 5-6 марта 2013 года третья всероссийская конференция... Федеральное государственное бюджетное учреждение «Научно-исследовательский институт психического здоровья» Сибирского отделения Российской... |  | Министерство экономического развития российской федерации Указом Президента Российской Федерации от 01. 02. 2005 n 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской... |
| Министерство связи и массовых коммуникаций российской федерации Российской Федерации от 1 февраля 2005 г n 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской... | | Федеральная служба по финансовому мониторингу приказ Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности... |
| I. Общие положения Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, n 47, ст. 4933;... | | См графическую копию официальной публикации Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, n 47, ст. 4933;... |
| Приказ №136. (Зарегистрирован Минюстом России 23 июля 2007 г., регистрационный №9886) Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. №679 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, №47, ст. 4933),... | | Попов А. И., Бардаченко А. Н., Смольяков П. П., Друженков Д. В Современные проблемы правового регулирования реформы образования в Российской Федерации |
| Удк 37. 026. 1 Иерархия основных категорий Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации от 21. 10. 2011 n 856 "о программе государственных гарантий... | | Удк 159. 9 Ббк 88я73 Горчаков Г. С., академик маэн. Наука мышления.... Я решил писать данную работу, чтобы узнать побольше об истории появления тригонометрии, способах решения тригонометрических уравнений... |
| Федеральной государственной гражданской службы Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного Указом... | | Министерства здравоохранения и социального развития российской федерации Всероссийская 70-я итоговая научная студенческая конференция им. Н. И. Пирогова (Томск, 16-18 мая 2011 г.): сборник статей / под... |
| Международные образовательные семинары современные проблемы нейробиологии... Современное состояние и тенденции развития фармацевтической технологии. Государственное нормирование производства лекарственных препаратов... | | Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное... Министерством образования Российской Федерации от 31 января 2005 г. (номер государственной регистрации №675 пед /сп)., а также с... |
| Международные суды и обеспечение международной безопасности: уроки... О. В. Дамаскин, профессор кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской... | | Патентам и товарным знакам (19) Современные проблемы дистанционного зондирования Земли из космоса. Сборник научных статей, вып. 5, том I. М.: Ооо «Азбука-2000»,... |
