Бюджетное право российской федерации: современные проблемы томск – 2005 удк
Скачать 4.14 Mb.
|
Томский государственный университет Юридический институт Кафедра финансового права В.М. ЗУЕВБЮДЖЕТНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ Томск – 2005УДКЗуев В.М. Бюджетное право Российской Федерации: современные проблемы. – Томск: Изд-во НТЛ, 2005. –326 с. Книга посвящена наиболее актуальным проблемам бюджетного права Российской Федерации современного периода. В ней исследуются правовые основы бюджета и бюджетной деятельности, становление и развитие бюджетного законодательства, бюджетные права государственно-территориальных и муниципальных образований, бюджетная компетенция органов государственной власти и местного самоуправления. В работе подробно анализируются вопросы организации бюджетного устройства, структуры бюджетной системы и отдельных видов бюджетов, проблемы межбюджетных отношений. Отдельно рассматриваются назревшие проблемы совершенствования бюджетного процесса и его стадий, а также ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Использовано законодательство по состоянию на 1 сентября 2005 г. Книга рассчитана на студентов, аспирантов, преподавателей юридических высших учебных заведений, практических работников бюджетно-финансового профиля. Она может быть использована в качестве учебного пособия по курсам «Бюджетное право» и «Финансовое право». СодержаниеВведение Глава 1. Бюджетное право в системе российского права
Глава 2. Бюджетное устройство Российской Федерации
Глава 3. Бюджетный процесс в Российской Федерации3.1. Понятие бюджетного процесса и его стадии
3.4. Отчетность по исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов как стадия бюджетного процесса Глава 4. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации 4.1. Санкции в бюджетном законодательстве: понятие, особенности и основания их применения 4.2. Бюджетное правонарушение и финансово-правовая ответственность 4.3. Совершенствование правовых основ ответственности за нарушение бюджетного законодательства ВВЕДЕНИЕ Бюджетное право современной России находится в постоянном реформировании, связанном с коренным изменением политического и экономического уклада, переустройством всей финансовой системы. Создание новой бюджетной системы при построении правового государства с рыночной экономикой требовало и продолжает требовать немало усилий для поиска оптимальных решений в межбюджетных отношениях, структуризации бюджетных доходов и расходов, иных направлениях бюджетной политики. Построение бюджетного федерализма в Российской Федерации нуждается в эффективной системе межбюджетных отношений и качественном бюджетном регулировании, с целью демократизации общественного развития и достижения финансовой самостоятельности субъектов федерации и местного самоуправления. Как неоднократно подчеркивалось в бюджетных посланиях Президента РФ, бюджетная политика, являясь ядром экономической политики государства, отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. Предсказуемость бюджетной политики - ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости.1 Потребность анализа современных проблем становления и развития российского бюджетного права вызвана его важнейшей ролью в обеспечении правовыми средствами единства финансовой политики. Правовое положение Российской Федерации как единого государства зависит от его возможностей обеспечить необходимыми денежными ресурсами всех звеньев бюджетной системы, запросов экономики, материальных нужд общества. Социально-экономические и политико-правовые изменения в России последних лет серьезно отразились на всем правотворчестве, в том числе бюджетном законодательстве, получившем не только импульсы развития, но и массу трудно решаемых проблем. В результате их не своевременного или не качественного решения население теряет доверие к государству и принимаемым им законам, а органы власти разных уровней получают возможность перекладывать друг на друга ответственность за неэффективное выполнение своих функций, в том числе за популистские, финансово не обеспеченные решения.1 В юридической науке бюджетное право принято рассматривать как составную часть отрасли финансового права, при этом по-разному определяя его место в системе отрасли (как института, раздела, подотрасли). С принятием Бюджетного кодекса РФ все чаще возникают утверждения об автономности бюджетного права как отрасли законодательства и пересмотре системы финансового права, придавая ей комплексный характер. В этой связи появляется необходимость исследования нового понятийного аппарата, принципов и используемых юридических конструкций, определения места бюджетного права в правовой системе. Совершенствование бюджетного законодательства является главной составляющей реформы бюджетного устройства, структуры бюджетной системы, межбюджетных отношений, бюджетного процесса и ответственности за нарушения в бюджетной сфере. Принятие, вступление в действие и последующее усовершенствование редакции Бюджетного кодекса РФ это только начальный этап реформирования бюджетной сферы. В бюджетном законодательстве еще много пробелов и противоречий, отдельные положения кодекса требуют ясности и однозначности применения. А это возможно лишь при комплексном подходе к изучению теоретической базы и концептуальных направлений реформирования бюджетного законодательства. При всей социальной значимости бюджета, бюджетного права и бюджетного законодательства в юридической литературе наблюдается отсутствие крупных монографических работ по бюджетному праву, авторы ограничиваются лишь учебными пособиями и комментариями для действующего законодательства. Явно недостаточное внимание уделяется развитию финансово-правовой ответственности и ее составляющей части ответственности за бюджетные правонарушения. Эти и другие обстоятельства настоятельно побуждают прибегнуть к более глубокому анализу всех важнейших звеньев бюджетно-правового регулирования, современного состояния бюджетного права, качества ответственности за нарушение бюджетного законодательства и основных направлений их дальнейшего развития. В монографии бюджетно-правовые категории рассматриваются в процессе их становления и развития на всех этапах строительства Российской Федерации, учитываются особенности регионального законодательства и местного правотворчества и содержащие в них механизмы правового регулирования бюджетной сферы. При исследовании понятия бюджетного права и его места в системе российского права изучены и оценены сложившиеся научные подходы и концепции к бюджету и бюджетной деятельности. При определении круга проблем анализировались работы дореволюционных ученых, теоретические подходы советской школы и труды современных российских и зарубежных исследователей. Особое внимание в работе уделено становлению и развитию бюджетного законодательства до принятия Бюджетного кодекса РФ и месту кодекса в системе источников бюджетного права. Отдельно рассмотрены проблемы бюджетных прав государственных и муниципальных образований и бюджетной компетенции органов государственной власти и местного самоуправления. Основу содержания работы составляет анализ современных проблем бюджетного устройства и бюджетного процесса, и поиск путей их решения. Значительное место отведено качеству бюджетного регулирования и разграничения доходов и расходов в системе межбюджетных отношений. Специально рассмотрены вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства, включая необходимость выделения в ней бюджетно-правовой ответственности за бюджетное правонарушение. ГЛАВА 1. Бюджетное право в системе российского права 1. Бюджет и бюджетная деятельность в российском праве Предметом бюджетно-правового регулирования и исходными категориями российского бюджетного законодательства являются государственный и муниципальный бюджет и бюджетная деятельность. Правовая и иная специальная литература, характеризуя сущность государственных и муниципальных бюджетов, обращает внимание на многоаспектность их внешнего проявления, разнообразие подходов к анализу их формального выражения. В то же время попытки определить понятие данной категории через признаки, относящиеся к различным сторонам проявления бюджета, не всегда достигают успешного результата. Дело в том, что однозначное определение бюджета путем включения разнообразных или всех возможных признаков в одну дефиницию, если не задан алгоритм ее применения для искомой задачи, всегда будет противоречивым и дискуссионным. Иначе говоря, любое определение бюджета обусловливает необходимость указания на его цель, аспект исследования и отличительные особенности этой многогранной категории. Вместе с тем нельзя забывать, что все стороны проявления бюджета взаимосвязаны между собой, один аспект вытекает из другого, и все они имеют общие признаки внешнего проявления. Наиболее распространенный научный подход к показу многоаспектности государственных и муниципальных бюджетов заключается в отражении трех сторон, а именно в анализе их экономического, материального и правового проявления.1 Вместе с тем в последние годы наряду с трехсторонним исследованием государственных и муниципальных бюджетов отдельные авторы стали находить политический, социальный, организационный, расчетный и иные стороны их проявления. Так, авторы учебного пособия по бюджетному праву видят бюджет как политический акт в том, что это план управления, программа управления.1 И действительно, в бюджете сосредотачиваются политические интересы всех социальных слоев общества, обеспечиваются права и меньшинств и большинства. Финансово-бюджетная политика объединяет систему мероприятий, осуществляемых властными органами по управлению бюджетной системой и использованию финансовых ресурсов для выполнения своих функций.2 Социальная природа бюджета, по мнению других авторов, заключается в системе денежных и иных общественных отношений между государством, физическими и юридическими лицами, которая обеспечивает перераспределение ВВП, является средством государственного регулирования экономики и стимулирования финансирования социальных задач. В организационном плане бюджет представлен как способ финансового обеспечения функций государства.3 Отслеживая денежные отношения и их разновидность - финансовые отношения, государство за счет распределительных и контрольных свойств финансов имеет возможность воздействовать на общественные процессы и управлять ими. Не трудно заметить, что указанные признаки являются формами проявления бюджета, находящихся в рамках правового аспекта (политический акт - это и есть правовой акт и способ обеспечения функций государства), либо экономического проявления (общественные отношения по перераспределению ВВП и финансированию). Вместе с тем такие подходы интересны и полезны тем, что выявляют новые грани для характеристики бюджета с экономической, материальной и правовой стороны. Бюджет в экономическом проявлении показывает объективные характеристики и закономерности государственных и муниципальных бюджетов как обособленных групп денежных отношений, их связь со всеми другими экономическими категориями. Названные группы отношений служит базовым началом для последующего правового регулирования, способствуют распределению и перераспределению национального дохода. В этом смысле бюджет - есть составная часть российских финансов,1 ведущий институт и основное звено финансовой системы государства.2 В таком понимании бюджет проявляется как особая форма экономических отношений по поводу образования, распределения и расходования денежных доходов и накоплений государства или муниципального образования, централизованных в особом фонде денежных средств. В общей финансовой системе государства каждый из бюджетов составляет ее базовый институт, объединяющий опосредованные такой централизацией экономические отношения. С этой позиции местный бюджет справедливо рассматривается как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны и обеспечивающих создание финансовой базы местных органов власти.3 Вся же совокупность бюджетов как институтов финансовой системы обусловливает наличие бюджетной системы как экономической категории в рамках общей финансовой системы. К признакам проявления бюджета как экономической категории следует отнести такие характеристики как:
Таким образом, бюджет в экономическом понимании представляет собой особую группу денежных отношений по распределению и перераспределению национального дохода с целью организации финансовой системы государства и формирования, распределения и расходования в ней централизованных фондов общего потребления. Как справедливо заметила Ю.А. Крохина, материальный аспект бюджета в научной литературе наименее дискуссионен.1 Материальное содержание государственного и муниципального бюджета, как конечного результата финансовой деятельности по формированию, распределению и расходованию централизованных в казне финансовых ресурсов имеет свое особое проявление и назначение. Как составная часть материально-фондового выражения финансов бюджеты являются основными фондами денежных средств для каждого государственного и муниципального образования.2 Как писал в свое время известный российский ученый В.А. Лебедев: "Хозяйственная деятельность государства, направленная на приобретение материальных средств, составляет финансовое хозяйство... Главная роль в этом принадлежит движимым ценностям, деньгам, капиталам... Поэтому финансовое хозяйство обращается главным образом на денежную часть, которая составляет существенный его элемент".1 Государство не может обойтись без финансов, особенно без бюджета, как совокупности денежных средств, необходимых для его собственного существования и отправления задач и функций. Представление бюджета как особого фонда денежных средств получило широкое признание в специальной литературе.2 Фондовая оболочка финансов, в том числе и бюджетных средств, придает финансам особую форму, отличающую их от всех других видов денежно-материальных ценностей. Фонд - (французский - fond, латинский - fundus) есть запас, накопление, капиталы, а также материальные или денежные средства, предназначенные для какой-либо цели.3 Фонд, как своеобразная совокупность денежных средств, имеющих свою целевую направленность, используется и законодателем для характеристики обособленных финансов (например, ст. 13 и ст. 17 БК РФ). Такое же назначение бюджетного фонда как специальной формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, указано в ст. 6 БК РФ. Фондовая форма использования финансовых ресурсов имеет свои преимущества по сравнению с их не фондовыми видами. Она позволяет теснее увязать удовлетворение потребностей с экономическими возможностями, обеспечивает концентрацию ресурсов на основных направлениях общественного производства, дает возможность сочетать различные виды интересов в обществе.1 Без здоровой и эффективной системы государственных финансов нельзя достичь успехов ни в экономике, ни в социальной сфере, ни в военном, ни в государственном строительстве.2 Материальная характеристика государственного, муниципального бюджета как особого фонда денежных средств обусловлена такими качествами как:
Таким образом, материальную сущность бюджета можно определить следующим образом. Бюджет есть основной, самостоятельный и централизованный на общие потребности государственного или муниципального образования фонд денежных средств. Этот фонд составляет денежную основу государственной или муниципальной казны и используется для финансового обеспечения расходных обязательств государства в целом, его регионов или муниципальных образований. Для бюджетного права и бюджетного законодательства наибольший интерес, впрочем, как и сложность, представляет юридическое проявление бюджета или правовой аспект исследования данной категории. Бюджетное законодательство, беря за основу бюджетной структуры фондовую оболочку, то есть бюджет как фонд (ст. 10 БК РФ), правовой формой бюджетов называет закон или иной юридический акт. Для федерального бюджета - это федеральный закон, для регионального бюджета - закон субъекта Российской Федерации, для местного бюджета - правовой акт представительного органа местного самоуправления (ст. 11 БК РФ). Форму правового акта для местного самоуправления определяет устав муниципального образования, либо принятый на его основе соответствующий нормативно-правовой акт о местном бюджете, например, о бюджетном процессе. Как правило, юридическая форма для муниципального бюджета выражается в решении представительного органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий год. Официальное оформление бюджета в наиболее высокой по юридической силе правовой форме обусловлено его политическим, экономическим и социальным назначением. Правовая форма определяет бюджет как акт планирования и является разновидностью финансово-плановых актов в российском государстве. Как основной, имеющий силу закона финансовый план на текущий год, бюджетно-правовой акт рассчитан на конкретный фонд и на строго определенный период его существования. Роспись бюджетных доходов, расходов и их сбалансированность, установленная на текущий финансовый год в соответствии с бюджетной классификацией, становится обязательной и подпадает под защиту государства, если приобретают такую правовую форму. Вместе с тем, за пределами регламентации закона (решения) о бюджете текущего года остается системная организация бюджетов, характеристика их содержательной стороны, связь с бюджетной деятельностью государства. Однако бюджет как правовая категория является исключительным объектом бюджетных правоотношений. Содержательную сторону бюджета в правовом проявлении было правильнее выводить через его экономическую характеристику, как совокупности денежных отношений, формирующих и реализующих его доходы и расходы, имеющие самостоятельное место и значение в финансовой системе государства. В этом плане правы авторы, утверждающие, что "бюджет" и "бюджетные отношения" идентичные понятия.1 Без правовой регламентации эти отношения безжизненны, не имеют государственной защиты, а их носители остаются без правового статуса. Бюджет как совокупность правоотношений по формированию, распределению и расходованию основного централизованного фонда государственного или муниципального образования есть его основная финансово-правовая сущность. Бюджет как совокупность правовых отношений по государственной или муниципальной собственности, как часть казны, его гражданско-правовая сущность. Отношения по бюджету могут быть регламентирования и иными отраслями российского права, составляя определенную часть их содержания. Например, государственное управление в сфере финансов, бюджетно-налоговые преступления, административные, материальные и иные правонарушения в бюджетной сфере. Таким образом, следует различать бюджетные правоотношения и правоотношения по поводу бюджета. Бюджетные правоотношения, регламентируемые бюджетным законодательством, определены в ст.1 БК РФ. Представление бюджета только как объекта бюджетных правоотношений обедняет его сущность, не позволяет увидеть его внутренние и внешние проявление, его роль как регулятора производства и потребления. В финансово-правовом значении объектами материальных бюджетных правоотношений можно видеть лишь отдельные бюджетные ресурсы, подвергаемые межбюджетному или внутри бюджетному распределению, бюджетно-налоговые обязательства, иные формы направления бюджетных средств (заимствование, кредиты). Объекты процессуальных бюджетных отношений лежат в плоскости бюджетного планирования, исполнения бюджета и отчетности по его исполнению. Бюджет же в целом, как сложная совокупность отношений, особый механизм планирования и регулятор межбюджетных отношений, представить в качестве объекта не возможно. Политико-правовые (публичные) качества бюджета обусловлены следующими особенностями:
Названные признаки и особенности показывают, что правовой аспект понимания бюджета не может быть односложным. Представляется, что следует различать правовую характеристику бюджета, имеющего свою правовую форму и формируемого в рамках бюджетного процесса каждого государственного и муниципального образования, а также общее правовое понимание бюджета как совокупности материальных правоотношений. Второй вариант правового проявления бюджета необходим для определения места бюджета в финансовой системе государства, как результат его бюджетной деятельности, т.е. деятельности по образованию, распределению и использованию централизованных на общие потребности фондов денежных средств федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Таким образом, бюджет - это рассчитанный на текущий год финансовый план по формированию и расходованию централизованного фонда денежных средств, принятый в форме федерального, регионального закона или решения представительного органа местного самоуправления и предназначенный для исполнения расходных обязательств соответствующего государственного или муниципального образования. Общий подход к правовому определению бюджета представляется другим. Бюджет есть совокупность урегулированных правом отношений по аккумуляции, распределению и расходованию централизованного на общие потребности фонда денежных средств, необходимого для выполнения задач и функций государственного или муниципального образования. Формируется этот фонд в результате бюджетной деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления, наделенных бюджетной компетенций. Органы государственной власти и органы местного самоуправления являются обязательным субъектом этих отношений, обладающим публично-властным характером полномочий. Все попытки авторов создать универсальную дефиницию, включающую все характеристики бюджета, приводят к нечеткости проявления его отдельных аспектов и к громоздкости самого определения.1 В любом варианте бюджет есть результат бюджетной деятельности государства, его отдельных структурно-территориальных подразделений и непосредственно ее осуществляющих органов государственной власти и местного самоуправления. Бюджетная деятельность, как составная часть финансовой деятельности государства и муниципальных образований, имеет как общие с ней черты, так и собственные признаки и особенности. Вместе с тем в специальной литературе нет единства трактовки сущности и функционального содержания финансовой деятельности, лежащей в основе правового регулирования отрасли финансового права. Для одних (М.В. Карасева, Е.Ю. Грачева, Э.Д. Соколова, А.Ю. Савин, М.М. Рассолов) финансовая деятельность это процесс планового образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов, фондов денежных средств).1 Другие, например, Е.А. Ровинский, О.Н. Горбунова и В.М. Мандрица, финансовую деятельность определяют как деятельность государства по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств2, а Н.И. Химичева - как осуществление государством функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов.3 Объединяет все их позиции то, что отношения, сложившиеся при образовании, распределении и использовании денежных фондов, то есть суть самих финансов, относятся к предмету правового регулирования отрасли финансового права. Попытку выразить сущность финансовой деятельности путем применения различной видовой терминологии (процесса, хода, работы, деятельности, комплексного процесса и т. п.), к проявлению самих финансов, как экономических отношений по аккумуляции, распределению и использованию денежных фондов, трудно признать достаточной и плодотворной. Сущность финансовой деятельности наиболее ярко проявляется через ее функциональное содержание. Вместе с тем представляется проблемным и определение функций финансовой деятельности через структуру отдельных проявлений финансов, а именно через образование, распределение и использование денежных ресурсов. Эти проявления отражают сущность финансов, а в содержании финансовой деятельности представляют собой ее основные задачи, или по определению Ю.А. Крохиной, публичные обязанности субъектов финансового (бюджетного) права, реализуемые в конкретных финансовых (бюджетных) правоотношениях.1 Как разновидность управленческой процедуры, то есть повседневно организующая практика сбора, распределения и расходования денежных средств, финансовая деятельность и ее составляющие элементы имеют особую функциональную структуру. В обосновании содержательной структуры наряду с задачами формирования, распределения и использования денежных фондов к функциям финансовой деятельности следует относить организацию, планирование, прогнозирование, координацию, регулирование и контроль, необходимые как для отдельных элементов проявления, так и для всей финансовой деятельности в целом. Имеются в виду такие целенаправленные воздействия, которые сознательно и непосредственно подчинены эффективности организации и функционирования государственных и муниципальных финансов. В данном случае при разделении труда функция выступает как один из общих способов организации, особый вид организационного воздействия субъектов на объекты.1 В этой связи трудно согласится с мнением М.В. Карасевой по определению видов функций финансовой деятельности.2 Называя основные направления финансовой деятельности, она относит к ним образование, распределение, использование денежных фондов, государственный и муниципальный контроль, эмиссию денежных знаков. Эмиссия денежных знаков это элемент функции организации денежной системы и денежного обращения в государстве. А без контроля, как и без функций организации, планирования, прогнозирования, регулирования, координации не возможно осуществить аккумуляцию, распределение и использование государственных и муниципальных фондов денежных средств. Кроме всего, как справедливо заметил А.Ю. Савин, государственные финансы не заканчиваются на элементах денежных отношений по поводу их аккумуляции, распределения и перераспределения, а включают в себя организацию финансового контроля, кредитования, расчетов, денежного обращения, валютного регулирования.3 И в этом плане права Ю.А. Крохина, полагая, что финансовая деятельность характеризуется тем, что в ходе ее реализации организуются и практически осуществляются образование, распределение и использование денежных фондов.4 Но ведь сама организация и практическое осуществление это и есть реализация управленческих функций, позволяющих прогнозировать, планировать, регулировать и контролировать процедуру распределения и перераспределения национального дохода, функционирования и движения бюджетных средств, создания им благоприятных условий в системе постоянно развивающихся рыночных отношений. Всякое ограничение функционального содержания финансовой деятельности, особенно подмена функций деятельности функциями самих финансов, не способствует познавательному процессу.1 Бюджетная деятельность, как составная и наиболее важная часть финансовой деятельности,2 по своей сущности есть совокупность практически организующих действий государства и муниципальных образований, направленных на образование, распределение и расходование всех денежных фондов бюджетной системы. А по функциональному содержанию бюджетная деятельность представляет собой совокупность задач по формированию, распределению и расходованию бюджетных фондов, реализуемых через обособленные упорядочивающие воздействия, обеспечивающие организацию, планирование, прогнозирование, координацию, регулирование и контроль в бюджетной сфере. Такое функционально-обеспечительное воздействие необходимо и для формирования бюджетной системы, и для аккумуляции бюджетных доходов, и для справедливого межбюджетного распределения, и для рационального использования бюджетных ассигнований. Сужение функционального содержания бюджетной деятельности до функций аккумуляции, выравнивания бюджетных доходов и обеспечивающего аккумуляцию и выравнивание доходов - финансового контроля, как это представляет в своей монографии Ю.А. Крохина,3 есть издержки теории финансового права, не раскрывающей всю содержательную характеристику финансовой деятельности и ее отдельных видов. Так, организация как функция финансовой деятельности призвана, не только упорядочить процедуру аккумулирования, распределения и использования государственных и муниципальных финансов, но и объединить в строгую систему формируемые денежные фонды, обеспечить строение каждого из них. Приведение всех видов финансов и их материальных оболочек (фондов) в организованную систему, придание им планомерности, целенаправленности в большей степени обусловлено качеством системного устройства, структурного построения и сбалансированностью отдельных элементов конструкции. Акцентирование внимания только на процедуру практической организации сбора, распределения и расходования денежных фондов обедняет содержание финансовой деятельности и не позволяет вписать в предмет правового регулирования отрасли финансового права отдельные элементы институтов ее особенной части. Отсутствие в предмете отрасли финансового права организации системно-структурного устройства государственных и муниципальных финансов подспудно влияет на проявление организационной сущности самой финансовой деятельности, особенно на представление об ее функциональном содержании и назначении. Осторожность специалистов в таком подходе к предмету правового регулирования отрасли финансового права можно объяснить рядом причин. Прежде всего, опасением вторгнуться в предмет административно-правового регулирования, в котором организация является не только функцией, но основным признаком управленческого воздействия. Вторая причина видится в одностороннем подходе финансово-правовой теории в раскрытии функционального содержания финансовой деятельности, в частности ее организационной сущности. Наконец, общей причиной можно назвать сложившуюся в теории и законодательстве нечеткость разграничения предметов правового регулирования, особенно для публичных отраслей российского права. Вместе с тем, уход от ответа на вопрос об организационном назначении финансовой, в том числе бюджетной деятельности по отношению системы и структуры финансовых фондов приводит к противоречию предмета правового регулирования отрасли финансового права с классически сложившимися институтами ее особенной части. В бюджетном праве, правовых основах денежной системы и денежного обращения, правового регулирования валютных операций, расчетов и банковского кредита организация динамики формирования, распределения и расходования денежных фондов минимальна, и, наоборот, превалирует организация устройства или статическое формирование бюджетной, денежно-валютной, расчетной и кредитной систем. Причем вопросы организации структуры и системы финансов в указанных аспектах правового регулирования практически отсутствует как самостоятельные институты или подразделы в иных отраслях российского публичного права. Таким образом, мобилизация, распределение и расходование денежных (бюджетных) фондов без их структурной организации и формирования систем (бюджетной системы) как объекта воздействия теряют смысл. Организация государственных и муниципальных финансов многоаспектное явление и по сущности, и по содержанию, но до настоящего времени не получившая в специальной литературе и законодательстве финансово-правового обоснования. Помимо вопросов организации процедуры аккумулирования, распределения и расходования фондов денежных средств, системно-структурная организация финансов для финансовой (особенно бюджетной) деятельности является обязательной. И правы те авторы, которые пришли к выводу, что, осуществляя бюджетную деятельность, государство решает две взаимосвязанные цели - статистическую и динамическую,1 что бюджетная система есть результат воздействия на нее государственного устройства, и это имеет немаловажное значение для решения проблем сегодняшней практики бюджетной деятельности.2 Если институты отрасли финансового права по регулированию государственных и муниципальных (в том числе бюджетных) доходов и расходов в большей степени процедурны и динамичны, то ее основной институт - "бюджетное право" носит статически-обеспечительный характер. Вместе с тем бюджетная деятельность в равной степени является базовой для всех этих институтов отрасли. Для бюджетного устройства Российской Федерации главным является организация бюджетной системы, структурное построение бюджетных и государственных внебюджетных фондов, а распределительные межбюджетные отношения занимают в них место связующего звена системы. Если учесть, что бюджетный процесс, как составная часть института бюджетного права, является формой обеспечения материальных бюджетных норм и регулирует порядок бюджетного планирования, исполнения и отчетности, то практически теряется связь с понятием финансовой деятельности как процесса мобилизации и расходования финансовых фондов. И, наоборот, эта связь проявляется при рассмотрении финансовой деятельности и предмета правового регулирования отрасли финансового права не только в динамике организационных проявлений, но и в системно-структурном построении основного института отрасли. Только при этих условиях данный институт, формирующий структуру системы, ее отдельных элементов, принципы их организации, становится ведущим по отношению к другим институтам отрасли, главным назначением которых является формирование (образование, аккумулирование) и использование (расходование) денежных фондов. Только при этих условиях нормы бюджетного планирования, организации исполнения бюджетов и государственных внебюджетных фондов, бюджетного контроля, на которые рассчитан бюджетный процесс, получают материальное проявление. Системное и структурное планирование в бюджетном строительстве, как одна из функций финансовой деятельности, должно быть первичным по отношению к процедуре составления, рассмотрения и утверждения финансовых планов. Также как и порядок организации исполнения бюджетных планов не возможен без их построения и установления поэтапного порядка реализации. При этих условиях отчетность становится элементом функции финансового (бюджетного) контроля, а порядок отчетности по бюджету проявляется как стадия бюджетного процесса. Планирование как функция бюджетной деятельности представляет собой планомерное определение объемов, структуры и направлений бюджетных средств. В его основе лежит разработка концепций и обеспечение межбюджетных отношений, определение потребностей и целевой подход к реализации социально-экономических программ. Плановая роспись бюджетных доходов, расходов и элементов их сбалансированности формируется в соответствии с бюджетной классификацией и обеспечивается всеми стадиями бюджетного процесса. Плановость и как принцип, и как метод программно-целевого подхода к организации бюджетной деятельности есть важнейший элемент управления российскими финансами. Планирование, как функция бюджетной деятельности, - это обособившееся ее направление для практического воздействия на условия, формы и методы формирования, распределения и использования денежных фондов бюджетной системы. Исходным началом для этой функции является прогнозирование, далее идет проектирование (составление и рассмотрение проекта бюджета), и результатом является утверждение бюджетного плана. Процедурная форма этой части бюджетной деятельности регламентирована в первой стадии бюджетного процесса. Однако бюджетное планирование продолжается и в поквартальном распределении доходов, расходов и дефицита (профицита), намеченных для исполнения, и в последующих изменениях и дополнениях бюджетного плана в период его исполнения в текущем периоде. С бюджетным планированием тесно связаны планирование денежного обращения, т.е. определение объема, структуры оборота наличных денег, кредитное планирование, обеспечивающее инвестиционную политику. В основе бюджетного планирования лежат планы социально-экономического развития государства и его отдельных образований. Прогнозирование как функция бюджетной деятельности это ее отдельное самостоятельное направление. Оно основано на научно обоснованном предвидении социально-экономического развития государственных и муниципальных образований и предполагаемых возможностях обеспечения их бюджетными ресурсами. Прогноз как предвидение, предсказание, основанное на определенных данных, может быть долговременным и рассчитанным на конкретный финансовый период. Эта функция бюджетной деятельности требует повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе. Начиная с 2006 года перспективный бюджетный план должен утверждаться Правительством РФ, что позволит расширить горизонт планирования, повысить предсказуемость бюджетной политики и качество подготовки бюджета, создать стимулы для оптимизации бюджетных расходов.1 Учетными данными для прогнозирования служат итоги исполнения предыдущих бюджетных планов и консолидированных бюджетов, общее состояние финансового баланса, перспективы финансового рынка и производства. Прогнозирование и последующее лимитирование темпов роста денежной массы и кассовых оборотов, как и иные элементы оперативного воздействия Банка России на денежные потоки, повышает результативность бюджетной деятельности. Бюджетное регулирование как функция финансовой деятельности наиболее ярко проявляется в распределительном механизме бюджетных доходов и расходных обязательств, является базой для межбюджетных отношений при формировании бюджетного федерализма. Регулировать в переводе с латыни значить подчинять определенному порядку, правилу, упорядочивать, устанавливать правильное взаимодействие частей единого целого.2 Методология бюджетного регулирования как обособленное направление бюджетной деятельности включает в себя способы и приемы, обеспечивающие межбюджетные отношения и направленные на:
Функция бюджетного регулирования напрямую связана с функцией бюджетной координации. Координация представляет собой согласование, определение параметров взаимодействия в межбюджетных отношениях. Она направлена на приведение в соответствие структуры доходов, расходов и их сбалансированности, обеспечение соподчинения уровней бюджетной системы при равенстве бюджетных прав в различных сочетаниях их взаимоотношений. Скоординированными должны быть бюджетная, внешнеполитическая, денежно-кредитная и структурная политика, а также все финансовые потоки. Координации подлежат бюджетные права отдельных государственных и муниципальных образований и бюджетная компетенция органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления. До настоящего времени сохраняется проблема координации действий в области финансово-бюджетного контроля между Счетной палатой РФ и аналогичными региональными органами, которая временно разрешается заключением между ними соглашений о совместных действиях в данной сфере. Согласовательные процедуры обеспечивают достижение необходимого результата в бюджетном планировании и исполнительном процессе на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. На единство, согласованность и сопоставимость бюджетных показателей направлена бюджетная классификация являющаяся связующим звеном бюджетной системы. Бюджетно-финансовый контроль, как завершающая обособленная часть бюджетно-финансовой деятельности и ее отдельных проявлений, есть функция по выявлению обратной связи в достижении результата на любом бюджетном уровне и на всех стадиях бюджетного процесса. При рассмотрении бюджетно-финансовой деятельности как разновидности социального управления, правы авторы утверждающие, что контроль в ней проявляется как самостоятельная функция управления,1 т.е. особый вид деятельности, имеющий целевую направленность, содержание и способы осуществления. Целью бюджетного контроля, как функции бюджетной деятельности, является получение результатов по мобилизации, распределению и расходованию государственных и муниципальных бюджетов, а также своевременное адекватное реагирование на выявленные нарушения в бюджетной сфере. Объектом бюджетного контроля являются распределительные процессы по всем направлениям организации государственных и муниципальных бюджетов, движения всех видов централизованных фондов денежных средств. А именно, эффективность и целесообразность собирания, распределения и использования бюджетных фондов, сопровождающие их финансовая отчетность, бухгалтерский учет, акты финансового планирования и иная документация. На это нацелены все организационные формы контроля (предварительный, текущий и последующий контроль), осуществляемые законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления (ст. 265 БК РФ). Функцию по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля ныне выполняет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которая является федеральным органом исполнительной власти и находится в ведении Минфина России.2 Наконец, этому подчинена стадия бюджетного процесса по составлению, рассмотрению и утверждению отчетов по исполнению бюджетных планов. Таким образом, лишь вся совокупность и взаимодействие названных функций отражает характер содержания бюджетной деятельности и дает представление о взаимосвязи протекающих в ней процессов. Думается, что никого не должна смущать такая практически организующая (а по сути управленческая) сторона рассмотрения содержания бюджетной деятельности. Управление не является функцией финансовой (бюджетной) деятельности, поскольку, получив обособление как управление финансами, эта сфера деятельности имеет собственное содержание, организационно-правовые формы и методы реализации и особый объектно-субъектный состав. Вместе с тем, попытки отмежеваться при характеристике бюджетной деятельности от ее управленческой сущности не приведет к нужному результату, поскольку управление присуще всякой групповой деятельности людей. Управление "устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов".1 Ю.М. Козлов определял управление как "осуществление организационных функций, обеспечивающих достижение в процессе совместной деятельности людей поставленных целей".2 Г.И. Петров видел в управлении целенаправленную организующую деятельность по установлению или изменению связей, обеспечивающих согласованность (координацию) совместного труда и общежития людей.3 Г.А. Туманов видел управление в самом общем виде "как сознательное и волевое воздействие на социальную управляемую систему с целью придания ей определенных новых качеств и свойств".4 Г.В. Атаманчук рассматривает управление как "сознательное, организующе-регулирующее воздействие трудящихся на собственную социальную жизнедеятельность".5 Наконец, как справедливо утверждает В.Ф. Волович,1 управление как целенаправленное воздействие на организацию всей системы политических, социально-экономических и информационных механизмов, позволяет поставить оптимальные цели, определить конкретные задачи для коллективных действий организаций и учреждений. Как видно из признаков, выведенных для определения управления, причем данных учеными в разное время, практически ни один из них нельзя изъять из определения финансовой (бюджетной) деятельности, как практически организующего, целенаправленного воздействия, ориентированного на аккумуляцию, распределение и расходование государственных и муниципальных финансов. В этой связи настораживает позиция Ю.А. Крохиной, в которой при правильной посылке о том, что бюджетной деятельности присуще управление, делается вывод о необходимости относить планирование, организацию, мотивацию и контроль к сфере управления бюджетными средствами государства.2 Несомненно, что любой вид государственного или муниципального управления немыслим без названных и ряда других функций, в том числе и для формирования и достижения финансовых целей государства. Но и управленческую сущность бюджетной, как части финансовой, деятельности без показа ее функционального содержания раскрыть проблематично. Справедливо и то, что не следует подменять категорию "финансовая деятельность государства" на "управление государственными финансами", только потому, что они имеют единую публично правовую направленность, как это предлагает, не настаивая на бесспорности своего мнения, К.С. Бельский.3 Такая замена была бы губительна для независимого развития отрасли финансового права и самостоятельного функционирования финансовой (в том числе бюджетной) деятельности. Вместе с тем было бы не правильным исключать их объединяющие признаки как части и целого, хотя они, несомненно, различны по субъектам, объектам, формам и собственному содержанию. Управленческое планирование и финансовое планирование, управленческий контроль и финансовый контроль, как и другие функциональные проявления различных сфер публичной деятельности не совпадают по сущности, по способам и средствам достижения, но они не должны существовать и как взаимоисключающие друг друга элементы различного содержания. Поэтому управление не должно быть составной частью любой деятельности, поскольку обособленная часть это только функция, но управление как властно организационное, практическое проявление сущности любой государственной или муниципальной деятельности обязательно. Бюджетная деятельность является разновидностью управленческой деятельности, обособившейся от государственного управления финансами в результате важности протекающих в ней процессов и отношений, специфики правового регулирования, сложившихся собственных организационно-практических функций. Бюджетная деятельность всегда властно императивна, поскольку государство как хозяйствующий субъект и распорядитель публичной собственности, наделяет органы государственной власти и местного самоуправления, призванные аккумулировать, распределять и использовать бюджетные средства, особым характером компетенции. Это еще один признак, объединяющий управление финансами (бюджетами) и финансовую (бюджетную) деятельность. Различие императива той и другой сферы следует искать в направленности на объект, в методах проявления, в особенностях складывающихся отношений между субъектами. Иерархия построения бюджетной системы, требующая организационного единства, различия в компетенции органов законодательной (представительной) и исполнительной власти государства и местного самоуправления обусловили особенности властных начал бюджетной деятельности, придавая ей сугубо организационный и имущественный характер. При этом властные начала по-разному проявляются на всех трех уровнях бюджетной системы, оставляя федерации основные организующие сферы воздействия, и одновременно предполагая самостоятельный сектор полномочий и свою зону ответственности для каждого уровня.1 Организационно-практическая сущность бюджетной деятельности проявляется в двух направлениях: статического и динамического характера. Организация бюджетной системы, формирование ее структуры, конструкция отдельных звеньев бюджетов и государственных внебюджетных фондов, построение внутренних связей между финансами одного уровня и межбюджетных отношений в бюджетном устройстве - есть первое направление. Динамика организационно-практической сущности бюджетной деятельности направлена на непосредственную аккумуляцию (мобилизацию, собирание), распределение (перераспределение) и расходование (использование) бюджетных фондов всех видов и уровней. Динамичность проявляется в последовательности бюджетных действий, их непрерывности, цикличности и взаимосвязанности, в обеспечении процедурной формой и собственными организационно-правовыми методами реализации. Субъектный состав бюджетной деятельности обусловлен характером законодательно определенной компетенции тех органов государственной власти и органов местного самоуправления, которым поручена ее реализация. Представляется, что расширительное толкование субъектного состава не возможно, поскольку сфера регулируемых их компетенцией отношений определена второй главой Бюджетного кодекса РФ. Поэтому отнесение Ю.А. Крохиной2 к субъектному составу бюджетной деятельности всех субъектов бюджетного права достаточно спорно. Прежде всего, следовало бы обратить внимание на аспекты различного подхода к пониманию бюджетного права, поскольку в них могут оказаться различные группы субъектного состава. Но главное то, что бюджетной деятельностью непосредственно не занимаются федерация, ее субъекты, муниципальные образования, являющиеся субъектами бюджетного права. Бюджетные права они реализуют через компетенцию своих органов. Не наделены властными полномочиями в бюджетных материальных, как и в процессуальных правоотношениях (ст. 152 БК РФ), получатели бюджетных средств. Таким образом, на основании названных признаков можно определить сущность бюджетной деятельности. Это публично-властная, основанная на законе и экономических закономерностях совокупность организационно-практических действий, осуществляемая органами государственной власти и местного самоуправления в пределах их бюджетной компетенции и направленная на структурно-системную организацию бюджетной системы и плановое формирование, распределение, использование бюджетных фондов. Правовое обеспечение бюджетной деятельности находится в рамках отрасли финансового права, в то время как правовое регулирование бюджета, как совокупности отношений выходят за рамки данной отрасли. Например, бюджета как особого вида собственности (части государственной или муниципальной казны), или защищаемых в особом порядке отношений, если деликты представляют собой преступления или административные проступки. А отсюда следует различать бюджетное право, получившее неоднозначное проявление в рамках отрасли финансового права, и бюджетное законодательство. Как составная часть российского, и не только финансового законодательства, бюджетное законодательство имеет свои границы и специфику. |
Добавить документ в свой блог или на сайт
Похожие:
 | Программа томск 5-6 марта 2013 года третья всероссийская конференция... Федеральное государственное бюджетное учреждение «Научно-исследовательский институт психического здоровья» Сибирского отделения Российской... |  | Министерство экономического развития российской федерации Указом Президента Российской Федерации от 01. 02. 2005 n 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской... |
| Министерство связи и массовых коммуникаций российской федерации Российской Федерации от 1 февраля 2005 г n 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской... | | Федеральная служба по финансовому мониторингу приказ Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности... |
| I. Общие положения Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, n 47, ст. 4933;... | | См графическую копию официальной публикации Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, n 47, ст. 4933;... |
| Приказ №136. (Зарегистрирован Минюстом России 23 июля 2007 г., регистрационный №9886) Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. №679 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, №47, ст. 4933),... | | Попов А. И., Бардаченко А. Н., Смольяков П. П., Друженков Д. В Современные проблемы правового регулирования реформы образования в Российской Федерации |
| Удк 37. 026. 1 Иерархия основных категорий Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации от 21. 10. 2011 n 856 "о программе государственных гарантий... | | Удк 159. 9 Ббк 88я73 Горчаков Г. С., академик маэн. Наука мышления.... Я решил писать данную работу, чтобы узнать побольше об истории появления тригонометрии, способах решения тригонометрических уравнений... |
| Федеральной государственной гражданской службы Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного Указом... | | Министерства здравоохранения и социального развития российской федерации Всероссийская 70-я итоговая научная студенческая конференция им. Н. И. Пирогова (Томск, 16-18 мая 2011 г.): сборник статей / под... |
| Международные образовательные семинары современные проблемы нейробиологии... Современное состояние и тенденции развития фармацевтической технологии. Государственное нормирование производства лекарственных препаратов... | | Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное... Министерством образования Российской Федерации от 31 января 2005 г. (номер государственной регистрации №675 пед /сп)., а также с... |
| Международные суды и обеспечение международной безопасности: уроки... О. В. Дамаскин, профессор кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской... | | Патентам и товарным знакам (19) Современные проблемы дистанционного зондирования Земли из космоса. Сборник научных статей, вып. 5, том I. М.: Ооо «Азбука-2000»,... |
