Бюджетное право российской федерации: современные проблемы томск – 2005 удк
Скачать 4.14 Mb.
|
| 1.2 Понятие бюджетного права и бюджетного законодательства и их место в российской правовой системе В юридической литературе подходы к определению бюджетного права, как составной части отрасли финансового права, не получили однозначного освещения и обоснования, и это не случайно. С одной стороны бюджетное право отделено от других институтов отрасли финансового права в самостоятельное подразделение, с другой стороны, нормы, регулирующие формирование и расходование бюджетных фондов, являются составной и основной частью двух других институтов отрасли, регламентирующих государственные и муниципальные доходы и расходы. Наконец, бюджетно-правовые нормы и отношения непосредственно связаны со всеми иными институтами отрасли и предопределяют их финансово-правовое значение. В этой связи, любая видовая характеристика бюджетного права как раздела (подраздела),1 подотрасли,2 ведущего института3 или отрасли бюджетного законодательства4 без их дифференциации и должным образом определяющих в правовой теории признаков не дает совершенного результата и верного представления об этой юридической категории. Одним из первых авторов, обративших внимание на то, что бюджетное право "это не просто крупный институт, а совокупность институтов, особый раздел (подотрасль права)" был М.И. Пискотин.5 О необходимости выделять в таких крупных институтах (разделах) финансового права как правовое регулирование доходов и расходов подразделы бюджетных доходов и бюджетных расходов в свое время писали С.Д. Цыпкин1 и В.В. Бесчеревных,2 полагая их составными частями бюджетно-правовых норм и отношений. В современной финансово-правовой литературе указанные положения чаще всего используются в качестве аксиомы. Н.И. Химичева, сопоставляя бюджетное право с другими институтами (разделами) особенной части финансового права, заметила, что оно отличается некими чертами общего значения, координирующей ролью и прямой связью со всеми этими институтами (разделами).3 В последующем она пришла к определению бюджетного права, исходя из общей и конкретной характеристики его предмета. В широком плане бюджетное право ей видится, как раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием бюджетных фондов. В узком аспекте - это совокупность финансово-правовых норм, которая регулирует бюджетное устройство, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, бюджетную компетенцию и бюджетный процесс.4 Авторы современных учебных пособий, пытаясь дать однозначное понятие бюджетного права в широком или в узком смысле, или объединить их вместе неоднозначно решают вопрос, какие же нормы и правоотношения следует к ним относить. Так, при определении бюджетного права как совокупности правовых норм, регулирующих финансовые отношения по поводу формирования, распределения и использования и государственных и муниципальных бюджетных и внебюджетных фондов, конкретный перечень бюджетно-правовых норм они дают все же в узком значении. К тому же ими допускается ошибка при отнесении к бюджетному праву отношений по муниципальным внебюджетным фондам, которые законодатель не отнес к бюджетной системе.1 Более того, закон ограничивает правовой статус входящих в бюджетную систему государственных внебюджетных фондов строгим социальным назначением (ст. ст. 13, 143 БК РФ). Подходы к однозначному определению бюджетного права находим у других авторов. Например, В.М. Мандрица, определяя бюджетное право как основной раздел финансового права и одновременно как его ведущий институт, специфику его он видит в сугубо организационных отношениях. В частности: а) в установлении отношений между бюджетным устройством и бюджетной системой; б) в регулировании отношений между субъектами, административно-территориальными единицами и соответствующими органами власти; в) в организации бюджетного процесса; г) в установлении порядка организации бюджетного контроля.2 Таким образом, при узкой трактовке бюджетного права, более точны авторы учебного пособия по бюджетному праву.3 Вместе с тем, при определении норм бюджетного права и бюджетных правоотношений они находят их во всей сфере бюджетной деятельности, т.е. деятельности по образованию, распределению и использованию бюджетов.4 Наконец, однозначное, но широкое толкование бюджетного права как совокупности правовых норм, возникающих в процессе бюджетной деятельности и регулирующих отношения по поводу аккумуляции доходных источников в бюджет, по поводу бюджетного финансирования, и в сфере межбюджетного субсидирования, находим у Ю.А. Крохиной. Не давая собственного определения бюджетного права, она в этих пределах и в такой плоскости рассматривает бюджетно-правовые отношения.1 Из этого краткого анализа сложившихся подходов к определению бюджетного права видна вся многосложность и разнообразие проявления бюджетно-правовых норм и отношений, составляющих область регулирования и предмет данной правовой категории. Для определения бюджетного права в его различных проявлениях важно учитывать, по меньшей мере, три варианта. Прежде всего, бюджетное право есть правовая регламентация бюджетной деятельности, являющейся составной частью финансовой деятельности. Это есть совокупность норм и регулируемых ими отношений, направленных на аккумуляцию, распределение и использование централизованных денежных фондов, входящих в бюджетную систему. Имеется в виду классически сложившееся понятие финансовой деятельности как плановый процесс (осуществление деятельности, или функций) по образованию, распределению и использованию денежных фондов.2 Или когда функция организации как статики, т.е. создания структуры денежных фондов, их системного преобразования и группировок не включается в содержание финансовой деятельности. Далее, бюджетное право как институт отрасли финансового права. Этот институт призван организовать системно, структурно и с учетом межбюджетных отношений бюджетное устройство Российской Федерации, ее субъектов и финансовую базу муниципальных образований. В него включены нормы и отношения по организации бюджетной системы, структуры доходов, расходов бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, их сбалансирования, по распределению бюджетных прав государственных и муниципальных образований и бюджетной компетенции органов, реализующих эти права в соответствии с российским федерализмом. Существующие теории, объединяющие в одном из институтов отрасли финансового права различные по характеру содержания бюджетно-правовые нормы без учета их воздействия на все другие институты отрасли, не отвечают современным подходам к развитию отраслевого законодательства. Наконец, бюджетное право как процедура бюджетного планирования, исполнения всех видов и уровней бюджетных планов и отчетности исполнения по ним. Эта совокупность бюджетно-процессуальных норм и отношений, составляющая только часть всей процедуры бюджетной деятельности, однако обособленной в бюджетном законодательстве. От первых двух материальных групп она отличается своим процессуальным характером, устойчиво и детально разработанной последовательностью и стадийностью, участниками процесса, имеющими особую компетенцию. Все это способствует выделению данной сферы бюджетного права в самостоятельную категорию, пока еще только как части процесса всей бюджетной деятельности, касающегося создания основного финансового плана и его реализации. Однако становление и развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодательства (бюджетно-правовой ответственности) уже вызывает потребность в процессе, регламентирующем порядок и процедуру применения мер принуждения. Как впрочем, и все материальные нормы бюджетной деятельности невозможны без их обеспечения процессуальными нормами, устанавливающими порядок решения конкретных бюджетно-индивидуальных дел. Имеется в виду бюджетный процесс в широком смысле слова, как форма реализации материальных норм. Он необходим а) для организации бюджетной системы; б) для выполнения задач формирования, распределения и расходования бюджетных фондов; в) для бюджетного планирования и реализации финансовых планов. Несомненно, в него войдет и правовое обеспечение порядка и процедуры, обеспечивающих государственное принуждение и применение норм ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Объединяющим началом для всех проявлений бюджетного права может послужить его характеристика как подотрасли финансового законодательства, регламентирующей всю бюджетную деятельность, ее процедуру (бюджетный процесс в широком понимании), структурно-системное бюджетное устройство на базе российского федерализма и все иные направления бюджетно-правовой сферы. Вместе с тем, для объединения всех проявлений бюджетного права в одно понятие подотрасли финансового права требуется системный пересмотр самой отрасли, в том числе выработка финансового процесса для всех институтов особенной части. К тому же системно-структурную организацию бюджетной системы и все элементы бюджетного устройства было бы целесообразно отнести к общей части отрасли. Думается, именно на это нацелено предложение, сделанное Н.И. Химичевой, о признании в бюджетном праве совокупности норм, образующих их общую часть, и выделении такого раздела в системе науки финансового права.1 Бюджетное право как совокупность финансово-правовых норм по организации бюджетного устройства, по формированию, распределению и расходованию денежных фондов бюджетной системы есть базовое начало всей отрасли финансового права и в одном институте (разделе) его выделить можно лишь условно. Этими нормами предопределены все категории общей части отрасли, в том числе построение финансовой системы, организация финансовой деятельности, системы отрасли и ее обеспечительного процесса. Современный институт особенной части отрасли финансового права - "бюджетное право" - носит собирательный характер и представляет собой совокупность финансово-правовых норм, не касающихся аккумуляции и расходования бюджетных фондов. Его правовое регулирование направлено на определение общих положений о бюджетных полномочиях властных структур, на организацию бюджетного устройства, межбюджетных отношений и бюджетного процесса. Более детально это регулирование выглядит в следующем виде:
Таким образом, бюджетная деятельность по аккумуляции и расходованию бюджетных фондов полностью выпадает из содержания бюджетно-правовых норм данного института, распределительные процедуры касаются только межбюджетных отношений внутри бюджетной системы, а главное в нем собраны организационно-правовые и процессуально правовые нормы, регулирующие отдельные виды бюджетных правоотношений. Такая организация института характерна более всего для общей, а не для особенной части отрасли финансового права. Для особенной части отрасли следовало бы выделить лишь распределительные межбюджетные отношения, создав особый институт правового регулирования распределения финансовых, в том числе бюджетных, средств и оказания финансовой помощи нижестоящим регионам и муниципальным образованиям. Структурно бюджетное право, как подотрасль, представляется наиболее рационально размещенной в системе отрасли финансового права следующим образом. Бюджетное устройство (в части организации бюджетной системы и структурного построения бюджетных фондов) - в разделе «правовое обеспечение финансовой системы России». Бюджетный процесс в части процессуальных норм по регулированию бюджетной деятельности, с выделением в нем процедуры бюджетного планирования, исполнения и отчетности, следует поместить в разделе «финансово-правовой процесс», а в части обеспечения порядка применения принудительных мер и ответственности соответственно в разделе «финансово-правовая ответственность». Все материальные нормы по аккумуляции, распределению и расходованию бюджетных фондов остаются в соответствующих институтах особенной части отрасли финансового права. В этом случае отпадает необходимость формирования отдельного самостоятельного института бюджетного права в особенной части отрасли финансового права. Бюджетное право в качестве подотрасли становится сердцевиной финансового права и особой базовой категорией распределенной по всей отрасли, а Бюджетный кодекс РФ в свою очередь приобретает роль базового кодифицированного нормативно-правового акта отрасли, а не ее отдельного института. Подобные преобразования были бы целесообразными и для налогового законодательства, обеспечивающего доходную базу бюджетной системы. Налоговое право в отличие от бюджетного права по существу является даже не самостоятельным институтом, как его нередко определяют,1 а подразделом института правового регулирования государственных и муниципальных доходов. Понятно, что в таких узких рамках и с таким статусом налоговому праву трудно развиваться. При определении налогового права как подотрасли финансового права, к чему все более склоняются представители науки финансового права,1 появляется необходимость его расчленения на общую и особенную часть. На это обращала внимание еще до принятия Налогового кодекса РФ И.Г. Денисова.2 Правовые нормы первой части Налогового кодекса РФ есть ничто иное, как составные элементы отдельных подразделов общей части отрасли финансового права. Нормы же формирующие бюджетные доходы посредством налоговых платежей являются базовыми в институте правового регулирования государственных и муниципальных доходов и не требуют особого выделения в самостоятельный институт. Бюджетное и налоговое право в качестве подотраслей и без выделения их в институты особенной части представляют собой две базовые составляющие для отрасли финансового права. Именно они обусловливают единство отрасли, являются связующим звеном всех финансово-правовых категорий общей части, предопределяют систему, структуру и характерные особенности всех институтов особенной части. Именно бюджетное и налоговое законодательство по своему значительному объему, важности для развития рыночной экономики и организации казны государства предопределили новую роль отрасли финансового права и необходимость собственной качественной систематизации. Создание и дальнейшее совершенствование бюджетно-налоговой кодификации, бурное развитие регионального законодательного и муниципального нормативно-правового регулирования финансовых отношений яркое тому свидетельство. Бюджетное законодательство Российской Федерации в специальной литературе, как впрочем, и в российской нормотворческой практике и до принятия Бюджетного кодекса РФ не имело единства понимания и трактовки. Проблемы заключались в решении вопросов: во-первых, являются ли содержанием законодательства только законы и куда отнести нормативно-правовое регулирование бюджетов и налогов местным самоуправлением, во-вторых, возможно ли расширительное толкование законодательства как это делает Собрание законодательства РФ, включая акты Президента РФ, Правительства РФ и Конституционного суда РФ. Насколько обоснованна широкая трактовка законодательства, включающая не только законы, но и все иные нормативно-правовые акты. Наконец, являются ли нормативно-правовыми актами, в том числе и законодательством, финансово-плановые акты, утверждающие бюджеты различных уровней бюджетной системы. В определенной степени этому способствовал перечень отраслей российского законодательства, отнесенный к федеральному или совместному федеральному и региональному ведению, данный в ряде пунктов статей 71-72 Конституции РФ. Обращает на себя внимание с одной стороны отсутствие прямого указания на финансовое законодательство как отрасли (ст. 71 и ст. 72 п. "к"), а с другой стороны отнесение финансового регулирования только к федеральному ведению (ст. 71 п. "ж"). Вместе с тем по вопросу наличия такой отрасли можно судить по п. "ж" и "з" ст. 71 Конституции РФ, полагая, что финансовое, валютное, кредитное регулирование, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы и федеральные фонды регионального развития в целом иллюстрируют подсистемы федерального финансового законодательства.1 Возможность законодательного регулирования финансов на уровне субъекта Российской Федерации видна в совместном установлении общих принципов налогообложения и сборов (п. "и" ст. 72). А по аналогии с п. "з" ст. 71 к ведению субъектов федерации следует отнести региональные бюджет, региональные налоги и сборы, региональные фонды муниципального развития. Однако остается вопрос, в каких формах и насколько глубоко возможно законодательное регулирование субъектом федерации бюджетно-налоговых отношений, поскольку финансовое регулирование остается прерогативой федерального закона. Кроме всего, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, отделение его органов от государственных структур (ст. 12), давая право на установление местных налогов, сборов, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (ст. 132), Конституция РФ не определяет правовую форму принимаемых по этим вопросам органами местного самоуправления решений. Особенно остро встает вопрос о возможности отнесения таких нормативно-правовых актов к законодательству, поскольку местные бюджеты не выведены из общей российской бюджетной системы, как и местные налоги из налоговой системы государства. Бюджетное законодательство, как центральное звено и ведущий раздел (подотрасль) финансового законодательства,1 прежде всего, направлено на развитие конституционных норм бюджетно-налогового федерализма, гарантирования самостоятельности местного самоуправления, новой организации бюджетной системы и ее межбюджетных отношений. Перед бюджетным законодательством стояла и стоит задача повышения эффективности и результативности регулирования бюджетных правоотношений. Главной проблемой правового регулирования межбюджетных отношений, удовлетворяющего и федерацию, и ее субъекты, и муниципальные образования является, с одной стороны, оптимальное распределение полномочий между ними и, с другой - качественное и справедливое распределение под эти полномочия доходов и расходов для бюджетов всех уровней. Все эти и другие задачи был призван решить Бюджетный кодекс РФ как базовый нормативно-правовой акт всего бюджетного законодательства, принятый в развитие конституционных норм о государственных и муниципальных бюджетах. Бюджетный кодекс РФ (ст. 2) определил структуру бюджетного законодательства Российской Федерации, включив помимо самого кодекса федеральные и региональные законы и нормативно-правовые акты местного самоуправления, регулирующие правоотношения по формированию доходов и осуществлению расходов бюджетных фондов всех уровней, по заимствованиям и регулированию государственного и муниципального долга. Вместе с этим к бюджетному законодательству также отнесены федеральные законы и законы субъектов федерации по утверждению федеральных и региональных бюджетах на соответствующий год. А главное в эту структуру введены и нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах соответствующего финансового года. Таким образом, в структуру бюджетного законодательства кодексом включаются с одной стороны федеральные и региональные законы, с другой нормативно-правовые акты местного самоуправления. Вместе с тем и те, и другие не являются однородными. Среди них следует выделять правотворческие и финансово-плановые законы (нормативно-правовые акты). Финансово-плановый акт, являясь росписью доходов, расходов, источников финансирования дефицита и видов долгов в соответствии с бюджетной классификацией, не создает бюджетно-правовых норм, и в такой форме не является правотворческим актом. Другое дело, что в констатирующей к бюджетному плану части закона или нормативно-правового решения представительных органов местного самоуправления могут содержаться нормативные предписания. В советский период такие нормы в финансово-плановых актах появлялись как исключение из общего правила. А в современной российской бюджетной практике они нашли широкое применение на всех уровнях бюджетной системы, с неограниченным диапазоном нормативного регулирования вплоть до установления в них оснований для применения ответственности и финансово-правовых санкций.1 И справедливо в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» было указано на необходимость изменения принципов для формирования таких законов. То есть должны быть исключены текстовые статьи, предусматривающие особый порядок использования доходов и другие меры в нарушение общих принципов формирования и исполнения федерального бюджета. 1 Думается, что в полном объеме указанные правовые акты к законодательству относить не целесообразно. Законодательными среди них являются только те, в которых есть такие нормы права, и только в части, не входящей в роспись бюджетного плана на текущий год. Специфика таких норм заключается в том, что они носят срочный характер, не выходящий за пределы финансового года, и чаще всего являются вынужденной мерой для восполнения пробелов правотворческого процесса на всех уровнях. Следовало бы признать чисто условным отнесение нормативно-правовых актов, принятых представительными органами местного самоуправления, к законодательству. Правы те авторы, которые говорят о целесообразности отказа от широкой трактовки законодательства, под которым понимались не только законы, но и иные нормативные акты. Высшей юридической силой должен обладать закон, на основе и во исполнение которого должны приниматься иные нормативные акты.2 Тем более что статья 3 БК РФ отдельно выделяет нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения. Именно среди них желательно определить место актов муниципального нормотворчества, а при необходимости оговорить разделение пределов бюджетной компетенции между представительными и исполнительными органами местного самоуправления в отдельной статье закона. Для формирования бюджетного права законодательство играет основное, но не единственное проявление правотворчества, направленное на создание бюджетно-правовых норм. Источниками формирования бюджетного права Бюджетный кодекс РФ (ст. 3) называет указы Президента РФ, акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, а также в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты принимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Эти акты не могут противоречить Бюджетному кодексу и иному бюджетному законодательству. Также как и сам Бюджетный кодекс, и все, предусмотренные им, акты бюджетного законодательства и иного нормотворчества не должны противоречить Конституции РФ. На само бюджетное законодательство оказывают серьезное воздействие нормы международного права, имеющие (согласно ст. 15 Конституции РФ) приоритетное значение для российской правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются или непосредственно, или через принятие специального внутригосударственного акта правила международного договора (ст. 4 БК РФ). Таким образом, складывается особый вид иерархии и приоритетности бюджетного законодательства. На первом месте стоит Конституция и нормы международного договора, на втором Бюджетный кодекс РФ, далее все остальные акты законодательства, указанные в ст. 2 БК РФ, и затем уже все другие нормативно-правовые акты (ст. 3 БК РФ). Акты российского бюджетного законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после их введения в действие, если иное не предусмотрено кодексом или федеральным законом (ст. 5 БК РФ). К сожалению, кодекс не определяет, при каких условиях возможны исключения из общего правила, когда вновь принятые правила могут распространяться на уже существующие отношения, и не ясно, почему исключена такая возможность для законодательных актов нижестоящего уровня. Для актов бюджетного законодательства обязательным является их публикация и определение времени вступления их в силу. Согласно ст. 15 п.3 Конституции РФ неопубликованные законы не должны применяться. Однако специальные правила действия бюджетных актов установлены Бюджетным кодексом только для законов о бюджете на планируемый финансовый год, которые вступают в силу со дня их подписания и подлежат немедленному опубликованию после их принятия и подписания в установленном порядке. |
Похожие:
 | Программа томск 5-6 марта 2013 года третья всероссийская конференция... Федеральное государственное бюджетное учреждение «Научно-исследовательский институт психического здоровья» Сибирского отделения Российской... |  | Министерство экономического развития российской федерации Указом Президента Российской Федерации от 01. 02. 2005 n 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской... |
| Министерство связи и массовых коммуникаций российской федерации Российской Федерации от 1 февраля 2005 г n 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской... | | Федеральная служба по финансовому мониторингу приказ Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 112 "О конкурсе на замещение вакантной должности... |
| I. Общие положения Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, n 47, ст. 4933;... | | См графическую копию официальной публикации Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, n 47, ст. 4933;... |
| Приказ №136. (Зарегистрирован Минюстом России 23 июля 2007 г., регистрационный №9886) Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. №679 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, №47, ст. 4933),... | | Попов А. И., Бардаченко А. Н., Смольяков П. П., Друженков Д. В Современные проблемы правового регулирования реформы образования в Российской Федерации |
| Удк 37. 026. 1 Иерархия основных категорий Российской Федерации", постановлением Правительства Российской Федерации от 21. 10. 2011 n 856 "о программе государственных гарантий... | | Удк 159. 9 Ббк 88я73 Горчаков Г. С., академик маэн. Наука мышления.... Я решил писать данную работу, чтобы узнать побольше об истории появления тригонометрии, способах решения тригонометрических уравнений... |
| Федеральной государственной гражданской службы Положения о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного Указом... | | Министерства здравоохранения и социального развития российской федерации Всероссийская 70-я итоговая научная студенческая конференция им. Н. И. Пирогова (Томск, 16-18 мая 2011 г.): сборник статей / под... |
| Международные образовательные семинары современные проблемы нейробиологии... Современное состояние и тенденции развития фармацевтической технологии. Государственное нормирование производства лекарственных препаратов... | | Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное... Министерством образования Российской Федерации от 31 января 2005 г. (номер государственной регистрации №675 пед /сп)., а также с... |
| Международные суды и обеспечение международной безопасности: уроки... О. В. Дамаскин, профессор кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской... | | Патентам и товарным знакам (19) Современные проблемы дистанционного зондирования Земли из космоса. Сборник научных статей, вып. 5, том I. М.: Ооо «Азбука-2000»,... |
